CANTON DE VAUD
Commission cantonale de recours en matière de constructions
No 7053
La Commission, composée de Messieurs Jean-Albert Wyss, président, Paul Blondel et Arnold Chauvy, avec Mademoiselle Véronique Leemann comme secrétaire,
est saisie du recours formé le 9 novembre 1990 par Monsieur et Madame Ferenc et Eva CSERVENY contre la décision de la Municipalité de Lausanne, du 31 octobre 1990, refusant l'empiétement d'une véranda dans un espace dit réglementaire, au chemin de la Motte n° 22, et exigeant la démolition partielle de cet ouvrage.
Les membres de la Commission ont pris connaissance du dossier par voie de circulation.
La Commission a tenu séance à Lausanne, le 27 mars 1991, dès 14.30 heures.
Se sont présentés :
pour les recourants : M. Ferenc Cserveny personnellement, assisté de l'avocat Jacques Haldy;
pour la municipalité : M. Jean-François Gilliéron, du Service de l'urbanisme, assisté de l'avocat Daniel Pache.
La Commission a fait une visite des lieux en présence des parties et intéressés, qui ont été entendus dans leurs explications, arguments et conclusions.
Me Haldy a produit des pièces.
Me Haldy a plaidé pour les recourants; Me Pache a plaidé pour la municipalité. Me Haldy a répliqué; Me Pache a dupliqué.
La Commission a délibéré à huis clos et a arrêté son prononcé le même jour.
Elle a vu
en fait :
1.- M. et Mme Ferenc et Eva Cserveny sont copropriétaires, à Lausanne, au chemin de la Motte n° 22, d'une parcelle de 535 mètres carrés cadastrée sous n° 2864. Ce bien-fonds, qui présente grosso modo la forme d'un rectangle, est bordé, au nord, par le chemin de la Motte, à l'est, par la route du Pavement, au sud, par la parcelle n° 2685 (M. Alfred Gilliéron), et à l'ouest, par la parcelle n° 2861 (Mme Simone Jauslin). Les parcelles n° 2864 et 2865 sont séparées par une haie, qui a été plantée par M. Gilliéron à une distance de l'ordre de 0,70 mètre de la limite de propriété. Le bien-fonds n° 2864 supporte une villa familiale, implantée dans la partie orientale de la parcelle, à moins de 6 mètres de la limite de propriété au nord et au sud.
2.- Le territoire communal est soumis à un règlement sur le plan d'extension (RPE), adopté par le Conseil communal le 3 novembre 1942 et approuvé par le Conseil d'Etat le 29 décembre 1942; à teneur du plan lié à ce règlement, les lieux font partie de la zone périphérique, plus particulièrement régie par les art. 40 à 48 RPE.
3.- Après avoir présenté un projet préalable à la municipalité qui, sans élever d'objection de principe, avait cependant formulé un certain nombre d'observations ayant trait notamment au respect des distances jusqu'aux limites et aux dimensions, l'architecte Antoine Gomez, à Renens, agissant pour le compte de M. et Mme Cserveny, a, en date du 9 décembre 1988, déposé un projet amendé : il s'agissait de transformer la villa sise sur la parcelle n° 1864, d'agrandir et de fermer la terrasse existante, de construire un couvert pour véhicules et d'aménager une place de parc extérieure avec chemin d'accès. Le 20 janvier 1989, le chef du service administratif a fait savoir à l'architecte Gomez que le projet présenté le 9 décembre, réduit par rapport au projet préalable, ne présentait plus de dérogation à l'art. 42 RPE en sorte qu'il émettait un préavis favorable. Ouverte du 24 janvier au 13 février 1989, l'enquête publique n'a suscité aucune opposition. Le 17 mai, la municipalité a octroyé le permis de construire sollicité. M. Cserveny assurant lui-même la direction des travaux, M. Gomez lui a transmis le dit permis le 19 mai, tout en attirant son attention sur la nécessité de respecter scrupuleusement ses clauses.
Par lettre du 30 janvier 1990, une fois les travaux exécutés, la municipalité s'est adressée aux constructeurs dans les termes suivants :
"Après vérification des travaux achevés mentionnés en exergue, le 13 novembre 1989, nous constatons que la terrasse couverte réalisée ne respecte pas la distance de 6 mètres face à la propriété voisine (parcelle n° 2865, M. Gilliéron) et n'est pas conforme aux plans autorisés par le permis de construire du 17 mai 1989 de par ses dimensions de 3,98 mètres x 4,10 mètres. Il en est également de même pour le garage mesurant 3 mètres x 7 mètres et comportant un avant-toit qui anticipe sur la parcelle précitée.
Dès lors, nous ne pouvons que relever l'infraction commise en formulant un préavis négatif avec tout ce que cela implique, c'est-à-dire la démolition de la partie de la terrasse couverte et fermée qui ne respecte pas la distance réglementaire à la limite ainsi que l'avant-toit du garage qui empiète, comme déjà mentionné, sur la propriété voisine.
Sur ce dernier point, nous vous demandons des plans conformes à l'exécution et une déclaration écrite du propriétaire voisin par laquelle il tolère l'anticipation d'une portion de l'avant-toit du couvert sur sa parcelle n° 2865.
Quant à la situation dérogatoire de la terrasse couverte, nous exigeons de votre part un dossier de plans - en deux exemplaires - modifiant ceux autorisés par la Municipalité en date du 24 février 1989, en vue de l'ouverture d'une nouvelle enquête publique, formalité qui sera expressément réservée, de même que la décision municipale.".
Par courrier du 13 février, l'architecte Antoine Gomez a transmis à la municipalité le dossier de plans qu'elle avait requis ainsi qu'une déclaration de M. Gilliéron confirmant qu'il n'avait pas d'objection à formuler à l'encontre des travaux réalisés.
Le 30 avril, la municipalité a informé les constructeurs qu'elle les avait dénoncés à la Préfecture du district de Lausanne en application de l'art. 130 LATC, et elle a exigé que la véranda soit modifiée de manière à respecter les plans. Par prononcé du 11 novembre, le Préfet a condamné M. et Mme Cserveny à une amende de Fr. 300.-.
Le 3 mai, les constructeurs ont prié la municipalité de bien vouloir reconsidérer sa position : en bref, ils invoquaient la responsabilité du géomètre; exposaient que le Service du cadastre n'aurait pas effectué son contrôle après réception de la carte de vérification d'implantation; expliquaient que le maçon qui avait exécuté les travaux avait cru que la haie plantée sur la parcelle n° 2865 constituait la limite de propriété; et, évoquaient l'importance du coût - estimé à Fr. 40'000.- - nécessaire au rétablissement des lieux. La municipalité a confirmé son point de vue par courrier du 5 juin, dont on tire les extraits suivants :
"1.- La facture du 21 juillet 1989 de Monsieur Ferrini, géomètre, concerne uniquement les opérations d'établissement du plan pour enquête du 2 décembre 1988. Le "contrôle limites des constructions" qui y est mentionné indique qu'il a vérifié la position des dites limites du chemin de la Motte et de la route du Pavement; elles ne sont pas concernées par le couvert et la terrasse qui sont situés à l'intérieur de la propriété.
2.- La carte de vérification d'implantation n° 761 a effectivement été reçue le 31 mai 1989. M. Pilet, technicien au service du cadastre, s'est rendu sur place le jour même, pour constater que les banquetages n'étaient pas encore installés; la carte en question nous a donc été envoyée prématurément.
3.- Ce n'est pas à un non professionnel de la mensuration qu'il incombe d'implanter une construction à une distance minimum réglementaire d'une limite de propriété. Le recours à un géomètre est indispensable, notamment pour le contrôle de l'exactitude de l'emplacement de la limite sur le terrain.
*4.- La réalisation du projet n'est pas seulement non conforme aux plans autorisés pour la distance à la limite, mais également pour les dimensions des bâtiments :
terrasse : 4,10 x 3,98 au lieu de 3,10 x 1,90
garage : 3,0 x 7,0 au lieu de 3,0 x 6,0*
5.- La modification de la fermeture de la terrasse aura pour avantage, outre celui de rendre cette construction réglementaire, de remédier à ses défauts d'isolation et d'étanchéité et, par là-même, de la rendre habitable, ce qui devait certainement être sa vocation première."
Ouverte du 3 au 23 août, l'enquête publique portant sur les travaux réalisés sans autorisation n'a suscité aucune opposition.
Par courrier recommandé du 31 octobre, la municipalité a informé les constructeurs qu'elle avait décidé d'autoriser la régularisation de la toiture réalisée sur le couvert pour véhicules; en revanche, elle maintenait sa position s'agissant de la véranda empiétant dans l'espace dit réglementaire et exigeait sa démolition partielle, afin de la rendre conforme aux plans ayant fait l'objet du permis de construire octroyé le 17 mai 1989; suivait l'indication des voies de droit.
4.- Par acte du 9 novembre, M. et Mme Ferenc et Eva Cserveny ont déféré cette décision à la Commission : ils concluent, avec suite de frais et dépens, à son annulation. En bref, ils invoquent leur bonne foi et font valoir qu'un ordre de démolition serait contraire au principe de la proportionnalité des mesures administratives. Dans le délai imparti à cet effet, les recourants ont versé une avance de frais de Fr. 800.-.
L'effet suspensif a été accordé au pourvoi par ordonnance du 20 novembre.
La municipalité a procédé le 10 décembre; elle conclut, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. Pour l'essentiel, elle maintient sa position; son argumentation sera reprise plus loin, dans la mesure nécessaire.
5.- L'ouvrage litigieux est une véranda, édifiée le long de la façade ouest de la villa située sur la parcelle n° 2864. Selon les plans ayant fait l'objet de l'autorisation de construire du 17 mai 1989, cet ouvrage devait s'implanter à une distance de l'ordre de 6 mètres de la limite de propriété au sud; sa surface devait être de 1,90 mètre sur 3,10 mètres. Or, telle que réalisée, cette véranda présente des dimensions de 3 mètres sur 3,98 mètres; elle est implantée à une distance variant entre 5 mètres et 5,30 mètres de la limite de propriété, selon les plans; enfin, une entrée couverte a été ajoutée, à laquelle on accède par des escaliers de forme arrondie et non plus anguleuse.
Edifié sur un socle en maçonnerie, cet ouvrage est - à l'exception de sa structure, en bois - entièrement composé de verres isolants. Il est meublé et deux radiateurs bas ont été installés l'un au nord et l'autre au sud.
Lors de la visite des lieux, la Commission a également pu examiner le couvert pour véhicules, dont il a été question plus haut : implanté dans l'angle sud-ouest du bien-fonds, cette construction a été pourvue d'une toiture à deux pans en lieu et place de la toiture plate initialement projetée, et ses dimensions ont été légèrement modifiées - 3 mètres sur 7 mètres au lieu de 3 mètres sur 6 mètres - afin d'aménager, dans sa partie occidentale, un petit local à usage de réduit et atelier de bricolage.
Statuant sur ces faits, la Commission considère
en droit :
A.- Aux termes de l'art. 42 RPE, spécifique à la zone périphérique, la distance entre un bâtiment et la limite de propriété voisine doit être d'au moins 6 mètres. Or, en l'espèce, les recourants ne contestent pas que, telle qu'implantée, la véranda litigieuse n'est située qu'à quelques 5,30 mètres - voire moins - de la limite de la parcelle n° 2865.
Dès lors, la seule question qui se pose est de savoir si cet ouvrage, édifié en violation d'une disposition réglementaire et contrairement aux plans approuvés par la municipalité, doit faire l'objet d'un ordre de démolition.
B.- En vertu de l'art. 130 al. 2 LATC, un ouvrage non conforme aux prescriptions légales ou réglementaires peut faire l'objet d'un ordre de démolition; étant précisé que, sous ce terme général, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite des travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux. Toutefois, le droit d'ordonner la démolition d'un ouvrage est soumis à certaines restrictions. La réalisation d'une infraction n'impose en effet pas absolument et toujours la démolition immédiate, que l'autorité n'ordonne qu'en usant de son pouvoir d'appréciation, selon les circonstances de chaque cas et eu égard notamment aux principes de la proportionnalité des mesures administratives et de la bonne foi.
a) La doctrine et la jurisprudence reconnaissent que le principe de la bonne foi régit tous les rapports entre l'administration et les administrés; l'administration viole ce principe lorsqu'elle trompe la confiance qu'elle a éveillée, notamment en agissant "contra proprium factum", après avoir donné des assurances ou adopté une attitude permettant à l'administré d'attendre d'elle un comportement précis. Un administré ne saurait cependant se prévaloir d'informations dont il devait connaître le caractère erroné ni, arguer de sa bonne foi pour maintenir une situation irrégulière s'il n'a pas pris des dispositions sur lesquelles il lui est impossible de revenir; il ne peut pas davantage se prévaloir d'une situation contraire au droit qu'il a lui-même créée (RO 97 I 125 = JdT 1972 I 201; RO 99 Ia 604 = JdT 1975 I 595; prononcés n° 2532, 12 juillet 1971, J. Fontana et crt c/ Lausanne, RDAF 1973, 357, rés.; 3023, 22 avril 1975, J. Meylan c/ Lausanne; 3911, 3 juillet 1981, G. Papazafiropoulos c/ Commugny; 5730, 21 octobre 1988, R. Thévenaz c/ DTPAT; 5781, 8 décembre 1988, G. et I. Palermo c/ Gland).
Dans le cas particulier, les recourants ne sauraient se prévaloir de l'application de ce principe. En effet, dûment mis en garde - fût-ce par l'intermédiaire de leur architecte - sur les conditions strictes d'implantation que pose l'art. 42 RPE, les recourants connaissaient l'importance attachée par la municipalité au respect de cette disposition et se devaient d'y vouer une attention toute particulière en cours d'exécution. Les plans ayant fait l'objet du permis de construire octroyé le 17 mai 1989 sont d'ailleurs précis à cet égard. De surcroît, la multiplication des écarts constatés entre le projet tel que figuré sur les plans et sa réalisation - dimensions et implantation de la véranda, dimensions et toiture du couvert pour véhicules - témoigne d'un certain mépris de l'ordre juridique ou, pour le moins, d'une négligence coupable. Certes les recourants ont-ils incriminé une voire plusieurs erreurs de leur maçon; cependant, le fait de s'être abstenu de confier la surveillance des travaux à une personne qualifiée ne saurait être d'aucun secours aux recourants; et cela d'autant moins qu'en droit public, l'importance du bien juridiquement protégé par la loi exclut que le propriétaire d'un ouvrage non réglementaire puisse invoquer les manquements d'un mandataire pour contraindre l'autorité à tolérer un état contraire au droit (voir notamment les prononcés n° 4237, 28 mars 1983, R. Christen c/Echandens, RDAF 1986, 52; 4371, 9 février 1984, J.-P. Schnell c/ Jouxtens-Mézery); autrement dit, le constructeur encourt les conséquences des erreurs ou de la négligence de ses mandataires.
b) Jusqu'à récemment, doctrine et jurisprudence considéraient que le principe de la proportionnalité des mesures administratives ne s'appliquait que lorsque l'intéressé pouvait se prévaloir de sa bonne foi (voir RO 101 Ia 337 = JdT 1976 I 567; RO 104 Ib 74 = JdT 1980 I 254; B. Knapp, Précis de droit administratif 1982, n° 292). Aujourd'hui toutefois, l'absence de bonne foi ne prive plus d'emblée l'administré de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité (voir A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 352; RO 108 Ia 216 = JdT 1984 I 514; RO 111 Ib 213 = JdT 1987 I 564). Quand bien même une telle circonstance constitue au départ un élément d'appréciation en défaveur de l'administré, l'autorité n'en est pas moins tenue de procéder, dans chaque cas, à une soigneuse pesée des intérêts en présence.
Si d'une façon générale, le respect de la loi constitue un intérêt public important, on ne saurait faire abstraction de la nature et de l'ampleur des aspects non réglementaires de l'ouvrage en cause. Ainsi, un ordre de démolition violerait le principe de la proportionnalité si les atteintes sont mineures; et si l'intérêt public qu'elles lèsent n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition ou la modification causerait au propriétaire (A. Grisel, op. cit., p. 650).
En l'espèce, la transgression - au demeurant non négligeable - de l'art. 42 RPE a pour effet d'aggraver encore la situation non réglementaire de la villa existante, laquelle, on le rappelle, ne respecte pas la distance minimum de 6 mètres par rapport aux biens-fonds voisins situés au nord et au sud. L'octroi d'une dérogation supplémentaire ne saurait donc être admis. En outre, comme l'avait déjà relevé le Tribunal fédéral dans une affaire similaire (voir ATF du 19 juillet 1990 en la cause Commune de Lausanne c/ CCR), l'intérêt public commande, dans une telle situation, de ne pas tolérer de nouvelles exceptions aux règles de la police des constructions, sous peine de créer un précédent fâcheux, susceptible de compromettre de manière générale l'application de l'art. 42 RPE. Vu l'ensemble des circonstances ayant conduit à la réalisation de la véranda litigieuse, l'intérêt public lié au respect de l'art. 42 RPE apparaît prépondérant, quand bien même l'ouvrage incriminé serait accepté par les voisins et que le préjudice allégué pour le rétablissement des lieux atteindrait quelque Fr. 40'000.-. Au demeurant, ce dernier point ne saurait constituer un élément d'appréciation prépondérant ici : toute autre solution aurait en effet pour conséquence d'inciter les constructeurs à violer délibérément la loi et, en raison des sommes à investir pour la remise en état des lieux, de contraindre l'autorité à tolérer une construction non réglementaire.
c) En conclusion, c'est donc à juste titre que la municipalité a exigé la démolition partielle de la véranda en cause afin de la rendre conforme aux plans autorisés.
C.- En résumé, le pourvoi doit être rejeté et la décision municipale du 31 octobre 1990 doit être confirmée. En application de l'art. 23 al. 2 LATC, il y a lieu de mettre à la charge des recourants un émolument de justice, arrêté à Fr. 1'500.-; l'avance de frais versée en cours de procédure sera déduite de ce montant.
Les prétentions en dépens de la municipalité, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi, sont justifiées : les recourants verseront donc à ce titre un montant de Fr. 500.- à la Commune de Lausanne.
Par ces motifs, la Commission
p r o n o n c e :
1.- Le recours est rejeté.
2.- Un émolument de justice de Fr. 1'500.- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourants Ferenc et Eva Cserveny, solidairement entre eux.
3.- Les recourants Ferenc et Eva Cserveny sont les débiteurs solidaires de la Commune de Lausanne de la somme de Fr. 500.- (cinq cents francs) à titre de dépens.
Lausanne, le
Le président : La secrétaire :