CANTON DE VAUD
Commission cantonale de recours en matière de constructions
- P R O N O N C E -
No 7029
La Commission cantonale de recours en matière de constructions, composée de Messieurs Jean-Albert Wyss, président, Paul Blondel et Pierre Richard, avec Mademoiselle Anne-Christine Favre comme secrétaire,
est saisie du recours formé le 10 octobre 1990 par Monsieur et Madame Michel et Marguerite PORCHET contre la décision de la Municipalité de TOLOCHENAZ, du 3 octobre 1990, leur impartissant un délai au 31 octobre 1990 pour soumettre un dossier complet en vue de l'ouverture d'une enquête publique portant sur le changement d'affectation partiel de leur villa.
Les membres de la Commission ont pris connaissance du dossier par voie de circulation.
La Commission a tenu séance le 21 mars 1991 à Tolochenaz, dès 14.30 heures.
Se sont présentés :
les recourants : M. et Mme Michel et Marguerite Porchet, assistés de l'avocat André Vallotton;
pour la Municipalité : M. Pierre-Alain Mercier, syndic, assisté de l'avocat Laurent Trivelli;
en qualité d'opposants : Mme Suzanne Jan et M. Jean-Pierre Aellig.
La Commission a fait une visite des lieux en présence des parties et intéressés, qui ont été entendus dans leurs explications, arguments et conclusions.
M. Marc Porchet, fils des recourants, a assisté à l'audience, dès la visite des lieux.
Me Vallotton a produit une pièce.
Me Trivelli a fait la dictée suivante :
"Le représentant de la Municipalité confirme que celle-ci ne remet pas en cause le remplacement de la porte du garage par une porte-fenêtre, ni la suppression de l'écoulement d'eau interne, ni la mise à niveau du sol du garage ou la pose de la moquette. Il considère que le litige porte exclusivement sur l'affectation des trois bureaux aménagés au sous-sol."
Me Vallotton a plaidé pour les recourants, Me Trivelli a plaidé pour la Municipalité.
Me Vallotton a répliqué et Me Trivelli a dupliqué.
La Commission a délibéré à huis clos et a arrêté son prononcé le même jour.
Elle a vu
e n f a i t :
1.- M. Michel et Mme Marguerite Porchet sont propriétaires de la parcelle n° 194 du Cadastre de la Commune de Tolochenaz. Ce bien-fonds, sur lequel s'élève une villa, est compris dans un secteur de maisons individuelles, desservi par le chemin privé de La Musardière.
Les lieux sont colloqués en zone de villas, plus particulièrement régie par les art. 24 et suivants du règlement sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE), approuvé par le Conseil d'Etat le 29 novembre 1985.
2.- Le 16 octobre 1989, Mme Porchet a sollicité l'autorisation municipale de transformer le garage compris dans sa villa en un bureau et de construire un couvert indépendant polyvalent. Selon les plans produits, le changement d'affectation requis ne concernait que le garage, d'une surface d'environ 22 mètres carrés, situé au niveau du sous-sol; les autres locaux de cet étage, en particulier deux chambres d'une surface de 15 et 18 mètres carrés, devaient conserver leur disposition et destination existantes. La transformation du garage, qui impliquait le démontage de la porte et son remplacement par une porte-fenêtre, la suppression de l'écoulement d'eaux usées, la mise à niveau du sol du local ainsi que la pose d'une moquette, a été acceptée et dispensée de l'enquête publique, le 25 octobre 1989, sous réserve de l'accord écrit des voisins directs. Jugé trop important pour être dispensé de l'enquête publique, le couvert n'a en revanche pas été autorisé.
Le 20 novembre 1989, Mme Porchet a produit l'accord écrit de deux voisins, MM. Jean-Pierre Aellig et Henrioud, relatif à l'ensemble des travaux envisagés, ainsi que de nouveaux plans concernant un cabanon de jardin plus réduit, avec pergola.
3.- Le cabanon de jardin a été construit au cours de l'année 1989; le garage litigieux a été transformé à cette même époque. Il est loué pour le prix de Fr. 555.- par mois, charges comprises, depuis le 1er janvier 1990 par l'Entreprise Axciel, qui emploie trois personnes, dont un vendeur. Les deux chambres existantes du sous-sol sont également utilisées comme bureau. L'une tenait lieu de bureau à M. Michel Porchet depuis 1970; dès 1988, elle a été louée pour le prix de Fr. 446.- par mois à son fils, M. Marc Porchet, qui exerce la fonction de fiduciaire pour le compte de plusieurs sociétés dont Immotec SA, qui a son siège ici, et exploite en raison individuelle la société City Services dont le but est l'imprimerie, la vente de machines de bureau, de matériel audio-vidéo et de projection et gère les comptes de plusieurs sociétés, qui ont leur siège à cet endroit. L'autre chambre est louée depuis le 1er janvier 1990, pour environ Fr. 300.- par mois, à M. W. Momente, dessinateur en chauffage et ventilation. Enfin, un petit local, à vocation de cave, sur les plans, est occupé actuellement par M. Porchet père, comme bureau.
L'ancien garage ainsi que la pièce louée à M. Momente sont l'objet de baux commerciaux d'une durée de cinq ans, échéant le 31 décembre 1994.
La Municipalité a eu connaissance de ces faits lors de l'inspection locale mise sur pied en vue de l'octroi du permis d'habiter le garage. A fin mars, deux voisins, MM. Jean-Pierre Aellig et Victor Jan, ont manifesté leur opposition à l'occupation des chambres en question à titre de bureaux. Le 4 avril 1990, la Municipalité a offert deux possibilités à M. et Mme Porchet : soit réaffecter les locaux litigieux à l'appartement, après enquête publique; soit ouvrir une enquête publique pour régulariser la situation actuelle.
Dans le cadre d'un échange de correspondance entre le conseil des constructeurs et la Municipalité, celle-ci a déclaré maintenir son exigence de soumettre les nouvelles affectations litigieuses à une enquête publique, y compris celle relative au garage transformé, estimant avoir été trompée. Le 3 octobre 1990, elle a imparti aux constructeurs un délai au 31 octobre pour lui soumettre un dossier complet en vue de l'ouverture d'une enquête publique.
4.- M. et Mme Porchet ont interjeté un recours contre la décision municipale du 3 octobre 1990. Ils concluent à l'annulation de cette décision, considérant qu'ils étaient au bénéfice d'une autorisation de transformer le garage sans enquête publique. Ils se sont acquittés, dans le délai qui leur a été imparti, de l'avance de frais requise de Fr. 800.-.
La municipalité a conclu au rejet du recours, par détermination du 29 novembre 1990.
5.- L'inspection locale a permis de constater que l'entreprise City Services est signalée en bordure du chemin de La Musardière; cet écriteau serait présent depuis environ trois ans.
Selon les opposants entendus, la présence des trois bureaux litigieux entraîne un trafic permanent d'employés, représentants ou de relations d'affaires. A plusieurs reprises, des camions d'un important tonnage seraient venus livrer des appareils informatiques alors que le Chemin de La Musardière leur est interdit d'accès. Selon M. Marc Porchet, le nombre de véhicules est au contraire limité : le matériel informatique pour l'entreprise Axciel est livré par cargo domicile, à raison de dix à quinze arrivages annuels; à une reprise, il est arrivé qu'un camion devant livrer du matériel à l'extérieur se soit égaré et soit venu demander, au siège de la société, le chemin à suivre.
Quant à M. Aellig, voisin direct des recourants, il est l'administrateur unique de la société Interficom Management S.A., qui a son siège à son domicile, au chemin de La Musardière; à cet effet, M. Aellig emploie une pièce de sa villa à titre de bureau.
Statuant sur ces faits, la Commission considère
e n d r o i t :
A.- La Municipalité a tout d'abord fait valoir que le recours serait insuffisamment motivé.
Selon l'art. 20 al. 1 LATC, le recours s'exerce par acte écrit et motivé dans le délai légal de dix jours. Dans le cas particulier, les recourants ont reproduit le texte intégral d'une lettre qu'ils avaient adressée à la Municipalité et à laquelle ils se sont référés. Or, leurs arguments ressortent suffisamment clairement de cette correspondance pour que l'exigence de la motivation du recours puisse être tenue pour remplie. La situation est à cet égard différente de celle du renvoi à une pièce ne figurant pas au dossier (voir Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne, 1987, note 2.2 ad art. 20 LATC).
Il convient par conséquent d'entrer en matière sur le fond.
B.- Il est d'abord nécessaire de circonscrire l'objet de litige. La Municipalité a en effet précisé qu'elle ne remettait en cause ni le cabanon de jardin, ni les travaux de transformation du garage destinés à le rendre habitable, mais bien son occupation à titre de bureau par des tiers, ainsi que le changement d'affectation des deux autres pièces. La Municipalité admettrait que l'un des bureaux litigieux soit occupé par M. Porchet père, mais pas par son fils ou d'autres personnes non membres de la famille, qui n'ont pas leur domicile sur le territoire de la commune.
La question à l'origine du recours est celle de savoir si les faits incriminés nécessitaient une enquête publique. Toutefois, le principe de l'économie de la procédure commande que la Commission se prononce également sur la réglementarité matérielle des changements d'affectation litigieux.
a) Selon l'art. 103 LATC, aucun travail modifiant notamment l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment ne peut être effectué avant d'avoir été autorisé. La Municipalité peut dispenser de l'enquête publique les travaux intérieurs, ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination, et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter (art. 111 LATC).
Il résulte de ce qui précède que le changement d'affectation dans une villa, d'un local, habitable ou non, à l'usage de bureau, nécessite une autorisation municipale, du moins lorsque, comme en l'espèce, ces surfaces ne sont pas destinées à être occupées par le propriétaire du bâtiment. L'occupation pour des activités de service ou commerciales des pièces d'une villa constitue de plus une modification sensible de l'affectation du bâtiment; à ce titre, elle nécessite également une enquête publique ce d'autant plus lorsque elle entraîne des travaux extérieurs ou des nuisances (voir prononcés nos 3339, 3 novembre 1977, J.-M. Perrin c. DTPAT, RDAF 1979, 302; 3879, 27 avril 1981, J. Chiaradia c. Fontanezier, RDAF 1984, 505; 6201, 14 juin 1980, J. Galakis c. Boulens; 5533, 4 mai 1988, J.-P. Diserens et crts c. Mont-sur-Rolle). Si, dans le cas particulier, une autorisation a été demandée pour la transformation du garage, tel n'a pas été le cas du changement d'affectation des deux autres pièces. Aucun de ces trois locaux litigieux n'a au demeurant fait l'objet d'une enquête publique; or, celle-ci aurait dû être exigée tant en raison des travaux extérieurs que le garage a occasionnés qu'en raison des nuisances que, manifestement, l'ensemble du changement d'affectation était susceptible d'entraîner par le va-et-vient des personnes liées aux activités exercées. Le changement d'affectation du garage a cependant expressément été dispensé d'une enquête publique, par la Municipalité, si bien qu'il est au bénéfice d'une situation acquise. Quant aux deux autres pièces, une enquête publique de régularisation les concernant n'aurait en l'état plus aucun sens, dès lors que, comme on va le voir, la décision municipale au terme de cette procédure n'aurait pu déboucher que sur un refus de permis de construire.
b) Reste à examiner la conformité de l'occupation des locaux litigieux avec l'affectation de la zone.
Selon l'art. 24 RPE, la zone en cause est destinée aux villas et maisons familiales comportant au plus deux appartements; l'art. 25 RPE précise que toute entreprise artisanale et toute construction agricole nouvelle est interdite. La notion de villa implique le centre de vie d'un foyer familial (prononcé n° 2581, J. Prod'hom et crt c. Crans-près-Céligny, 13 janvier 1972, RDAF 1973, 291). Les pièces d'une telle construction doivent en principe être vouées à l'habitation. L'exercice d'une activité professionnelle n'est en conséquence pas compatible avec l'affectation d'une zone réservée exclusivement aux villas, sauf disposition communale contraire. Le fait que, dans le cas particulier, le règlement interdise expressément les activités artisanales ne saurait signifier que celles commerciales ou de service sont autorisées; la notion même de villa l'exclut. On ne saurait cependant empêcher un propriétaire d'occuper une des pièces de sa propriété à titre de bureau lorsque cette activité n'entraîne pas d'inconvénients pour le voisinage; s'il est ainsi inconcevable qu'un médecin puisse installer son cabinet dans une zone réservée exclusivement aux villas, rien ne s'oppose à ce qu'il dispose d'une pièce pour y tenir sa comptabilité ou effectuer tous autres travaux pour autant que ceux-ci n'impliquent aucun va-et-vient de personnel, de clients ou d'autres formes de nuisances (voir prononcé n° 5533 précité).
En l'espèce, ce ne sont pas moins de sept postes de travail qui se trouvent compris dans les trois pièces litigieuses, si l'on tient compte du fait que le fils des recourants travaille avec sa femme et que M. Momente a un collaborateur. Aucune de ces personnes n'habite dans la villa des recourants. Il en résulte un va-et-vient de voitures important, quotidiennement, auquel s'ajoute celui des représentants ou des relations d'affaires, ainsi que celui des livraisons de matériel.
L'affectation des trois pièces incriminées à l'usage de bureau est par conséquent incompatible avec l'affectation de la zone.
c) S'agissant d'une remise en état des locaux, question qui doit être examinée sous l'angle du principe de la proportionnalité et de la bonne foi, la situation du garage doit à nouveau être différenciée de celle des deux autres pièces; les recourants ont en effet obtenu l'autorisation de changer l'affectation de ce premier local sans que la Municipalité ait posé des conditions quant à son occupation et sans qu'elle se soit enquise de savoir si d'autres pièces étaient déjà utilisées comme bureau privé des recourants dans leur villa. Par conséquent, ce changement d'affectation ne peut plus être remis en cause.
Quant aux deux autres pièces, les recourants ne sauraient se prévaloir de leur bonne foi. Alors qu'ils ont requis une autorisation pour le changement d'affectation du garage, ils devaient savoir que celui opéré dans les deux locaux attenants nécessitait également une autorisation de la Municipalité. Enfin, sous l'angle ls
de la proportionnalité, la réaffectation des deux pièces en cause n'entraînera aucun préjudice particulier, si ce n'est celui de la résiliation anticipée des baux commerciaux. Toutefois, celui qui met une autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (RO 108 Ia 218 cons. 4b). L'intérêt public au respect de la réglementation en vigueur, comme celui des voisins à la sauvegarde de la tranquillité du quartier, l'emporte sur celui, privé, des recourants.
Il convient par conséquent d'impartir aux recourants un délai de six mois dès la notification du prononcé pour réaffecter les deux pièces dont il est question ci-dessus à un usage conforme avec l'art. 24 RPE.
d) Les recourants ont implicitement invoqué le principe de l'égalité de traitement, faisant valoir que plusieurs activités commerciales ou artisanales sont exercées sur le territoire de la Commune, dans des zones d'habitation. A supposer que ces situations soient semblables, il convient de rappeler que le principe de l'égalité n'entraîne pas celui de l'illégalité. La Municipalité n'est pas tenue de persévérer dans l'erreur. Quant à la situation de M. Aellig, elle est manifestement différente de celle des recourants, puisqu'il habite avec sa famille la maison dans laquelle il a aménagé le bureau de sa société; au surplus, il n'apparaît pas que cette activité soit gênante pour le voisinage.
C.- Le considérant B qui précède conduit à l'admission partielle du recours. Les circonstances ne commandent pas de mettre un émolument à la charge des recourants ou de la commune.
Pour les mêmes motifs, il ne se justifie pas d'allouer des dépens aux recourants, qui étaient assistés, ou à la Municipalité, qui l'était également.
Par ces motifs, la Commission
p r o n o n c e :
1.- Le recours est admis partiellement en ce sens que l'affectation en bureau de l'ancien garage peut être maintenue; il est rejeté pour le surplus, en ce sens que les deux anciennes chambres au niveau du sous-sol devront être réaffectées à un usage conforme avec l'art. 24 RPE, dans un délai de six mois dès la notification du présent prononcé.
2.- Le prononcé est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le
Le président : La secrétaire :