canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
24 février 1992
sur le recours interjeté par la Commune de BELLERIVE , représentée par sa Municipalité,
contre
la décision du Service des eaux et de la protection de l'environnement , du 2 mai 1991, s'opposant à la poursuite de la procédure engagée pour la construction d'un débarcadère et d'une zone d'amarrage à Vallamand-Dessous.
Statuant dans sa séance du 13 décembre 1991, à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, président
G. Matthey, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. Le débarcadère de la Commune de Bellerive sur le lac de Morat est actuellement ensablé par les alluvions provenant de l'embouchure de la Broye; les bateaux de la Compagnie générale de navigation ne peuvent plus accoster. La Commune de Bellerive, en collaboration avec le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, a engagé les études nécessaires en vue de la construction d'un nouveau débarcadère au lieu dit "Vallamand-Dessous". Ce projet comprend, outre le débarcadère, deux pontons flottants permettant l'amarrage de trente-sept bateaux. Il nécessite un approfondissement du fond du lac par dragage sur une hauteur de l'ordre de 6 mètres. Le débarcadère et la zone d'amarrage sont situés dans le prolongement de la parcelle 530 de l'Etat de Vaud; le projet comporte aussi l'aménagement de vingt-deux places de stationnement sur ce terrain avec la construction d'un WC public. Enfin, un cheminement piétonnier est prévu le long de la rive entre l'ancien et le nouveau débarcadère, sur une distance d'environ 100 mètres.
B. Par lettre du 2 mai 1991, la Section économie hydraulique du Service des eaux et de la protection de l'environnement informait la Municipalité que le Service de l'aménagement du territoire, la Conservation de la faune, ainsi que sa Section de la protection de la nature s'opposaient à la création de la zone d'amarrage en vertu des dispositions de l'art. 10.2.1 du plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat. Par ailleurs, le Service des eaux et de la protection de l'environnement précisait que la construction du port des Garinettes sur le territoire de la Commune de Vallamand faisait l'objet d'une procédure devant le Tribunal fédéral et proposait à la Municipalité de mettre en attente son projet de débarcadère avec zone d'amarrage jusqu'à droit connu sur cette procédure. La lettre du 2 mai 1991 indique encore que la décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Conseil d'Etat.
C. La Municipalité de Bellerive a interjeté un recours contre cette décision par acte du 16 mai 1991. Le Conseil d'Etat a transmis le dossier au Tribunal administratif le 1er juillet 1991 en application de l'art. 62 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives. Le Service de l'aménagement du territoire, la Conservation de la faune, le Service des eaux et de la protection de l'environnement et sa Section protection de la nature se sont déterminés sur le recours. La section du Tribunal chargée de statuer sur le recours a procédé à une visite des lieux en présence des parties le 13 décembre 1991.
Considère en droit :
aa) La construction du débarcadère pour une entreprise publique de navigation est subordonnée à une autorisation de la Confédération en vertu de l'art. 8 de la loi fédérale sur la navigation intérieure du 3 octobre 1975. Le débarcadère, ainsi que les pontons flottants, sont en outre soumis à une autorisation du Conseil d'Etat accordée sous la forme d'une concession en vertu de l'art. 4 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public.
bb) Les travaux de dragage du fond du lac tout comme l'enfoncement de pieux battus nécessaire à la construction du débarcadère et à l'aménagement des pontons flottants sont soumis à l'autorisation préalable du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports prévue par l'art. 12 de la loi sur la police des eaux dépendant du domaine public du 3 décembre 1957. Ces travaux sont en outre soumis à l'autorisation prévue par les art. 24 et 25 de la loi fédérale sur la pêche du 14 décembre 1973 pour les interventions techniques dans les cours d'eau et le fond des lacs; cette autorisation est délivrée par la Conservation de la faune en vertu de l'art. 51 de la loi vaudoise sur la pêche du 29 novembre 1978.
cc) Les rives et les roselières font l'objet d'une protection particulière en vertu de l'art. 18 al. 1 bis de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN). Selon l'art. 21 de cette loi, la végétation des rives (roselière et jonchère, végétation alluviale et autres formations végétales naturelles riveraines) ne doit pas être essartée ni ouverte ou détruite d'une autre manière; ces travaux peuvent cependant être admis sur la base d'une autorisation cantonale (art. 22 LPN). Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports est compétent pour statuer sur cette autorisation en vertu des art. 7 et 87 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS).
dd) La création de la zone d'amarrage sur le lac est aussi soumise à l'autorisation spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir selon les art. 24 et 25 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire lorsque cette installation n'est pas prévue par un plan d'affectation spécial. Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports est compétent pour statuer sur cette autorisation (art. 81 et 120 litt. a de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985, LATC).
ee) L'aménagement des places de stationnement sur la parcelle de l'Etat de Vaud ainsi que du WC public sont encore soumis à une autorisation de construire de la Municipalité en vertu des art. 103 et ss LATC.
b) Ces différentes prescriptions légales forment un tout qui doit être appliqué de manière coordonnée par un examen complet de tous les intérêts importants devant être pris en considération (ATF 102 Ia 360). Ce sont en principe les procédures d'aménagement du territoire qui sont le mieux adaptées pour garantir une prise en compte de l'ensemble des intérêts pertinents car elles permettent un examen global résultant des buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT) et assurent la participation de toutes les personnes touchées avec un résultat contraignant à leur égard (ATF 114 Ib 228 cons. 7a). La coordination des activités qui ont un effet sur l'organisation du sol, notamment l'application des dispositions légales précitées, est en effet règlée dans un premier temps par les plans directeur (art. 6 et 8 LAT) pour être concrétisée ensuite dans les plans d'affectation (art. 14 ss LAT) qui sont mis à l'enquête publique (art. 33 al. 1 LAT) et qui ont force obligatoire pour chacun (art. 21 al. 1 LAT). La procédure d'autorisation prévue par le droit fédéral de l'aménagement du territoire (art. 22 et 24 LAT) ainsi que par les différentes lois spéciales mentionnées ci-dessus sert à vérifier, en phase finale, l'exécution correcte des conditions et obligations prévues par l'ensemble des dispositions légales et réglementaires s'appliquant au projet. Ces différentes autorisations doivent être coordonnées entre elles par l'autorité compétente pour autoriser le projet, qui veille à ce qu'elles soient en principe notifiées ensemble aux intéressés (ATF 116 Ib 181). D'autres possibilités subsistent pour assurer cette coordination et des décisions partielles, de caractère négatif avant tout, ne sont pas à exclure (cf. Alfred Kuttler Protection de l'environnement et aménagement du territoire, in mémoire ASPAN 54 p. 16, 17). Lorsque des décisions partielles sont notifiées séparément, l'autorisation principale qui permet la réalisation de l'ouvrage ne peut alors entrer en force tant que les autres autorisations connexes n'ont pas été délivrées; en outre, l'autorité de recours doit avoir la possibilité de revoir l'ensemble des autorisations connexes dans la même procédure de recours de manière à assurer une appréciation d'ensemble des intérêts pertinents (ATF 116 Ib 58 cons. 4b). Ainsi, pour la construction d'un port, la décision du Conseil d'Etat sur la concession devrait être suspendue jusqu'à l'entrée en force des autres autorisations spéciales nécessaires, soumises à la voie du recours au Tribunal administratif.
c) En l'espèce, le projet n'est pas prévu par un plan d'affectation. Il a été soumis en consultation auprès du Service de l'aménagement du territoire, de la Conservation de la faune, et de la Section de la protection de la nature du Service des eaux et de la protection de l'environnement une fois qu'il était déjà élaboré. L'opposition manifestée par ces services doit être assimilée à un refus de principe des autorisations relevant de leur compétence; il s'agit en particulier de l'autorisation pour les constructions hors des zones à bâtir (art. 24 LAT) du Service de l'aménagement du territoire, de l'autorisation pour les interventions techniques dans les cours d'eau et le fond des lacs (art. 24 de la loi fédérale sur la pêche) de la Conservation de la faune, et de l'autorisation prévue aux art. 7 LPNMS et 18 al. 1 bis, 21 et 22 LPN de la Section de la protection de la nature. Ces prises de position sont toutefois intervenues avant l'ouverture de l'enquête publique, c'est-à-dire avant même l'engagement formel de la procédure d'autorisation de construire. Cependant, s'agissant essentiellement de décisions partielles à caractère négatif qui permettent d'éviter la poursuite d'une procédure qui se heurterait au refus de principe des services concernés, il y a lieu, par économie de procédure et vu l'issue du recours, d'entrer en matière sur le fond.
b) Il convient d'examiner en premier lieu si le Service de l'aménagement du territoire était habilité à s'opposer à l'octroi d'une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT. Selon la jurisprudence, des dérogations fondées sur l'art. 24 LAT doivent respecter les principes de planification par étape prévus par le droit fédéral de l'aménagement du territoire pour assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire, conformément au mandat constitutionnel conféré aux cantons par l'art. 22 quater al. 1er Cst. Comme déjà expliqué ci-dessus, les autorités concernées doivent établir des plans directeur et des plans d'affectation et instituer une procédure d'autorisation de construire. Ces différentes institutions dépendent les unes des autres et forment un tout dans lequel chaque partie remplit sa tâche spécifique. Dans une procédure qui doit assurer la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 al. 2 LAT), les plans d'affectation sont établis dans le respect des plans directeur et dans un souci de coordination tenant compte de l'ensemble des intérêts en cause. Par la procédure d'autorisation, en revanche, les autorités s'assurent que les constructions et installations correspondent aux principes d'aménagement exprimés dans le plan d'affectation (art. 22 LAT). Cette procédure vise à la réalisation du plan cas par cas mais elle ne doit pas entraîner des décisions d'aménagement indépendantes. La procédure d'autorisation ne dispose pas en effet des instruments d'aménagement nécessaires pour compléter ou modifier la planification résultant des plans directeur et des plans d'affectation. Les autorisations exceptionnelles au sens de l'art. 24 LAT doivent aussi respecter cette hiérarchie même si leur champ d'application est plus vaste car ces dérogations ne sont accordées que pour des projets qui ne correspondent pas au but d'une zone d'affectation hors des zones à bâtir. La jurisprudence a ainsi arrêté le principe selon lequel les constructions qui, en raison de leur nature, ne peuvent être appréciées correctement que dans une procédure d'adoption de plan d'aménagement, ne peuvent bénéficier de l'autorisation exceptionnelle prévue à l'art. 24 LAT (ATF 116 Ib 139 cons. 4a, 54 cons. 3a, 115 Ib 513 cons. 1, 114 Ib 316 ss, 180 ss)
c) En l'espèce, la pesée des intérêts liés à la construction d'un port d'une certaine importance ne s'apprécie correctement que dans le cadre d'une procédure d'adoption d'un plan d'affectation; une autorisation exceptionnelle est donc en principe exclue (voir notamment ATF 113 Ib 371). Il est vrai que la zone d'amarrage prévue par la Commune de Bellerive n'a pas l'importance d'un port. Cependant, sa capacité de trente-sept bateaux nécessite des aménagements terrestres, soit la création de vingt-deux places de stationnement et d'un WC public. En outre, le projet comprend la création d'un chemin de rive d'une longueur de plus de 100 mètres reliant l'ancien débarcadère à la zone d'amarrage. Par ailleurs, l'emprise de cette zone sur le lac, qui dépasse 1500 m2, ne saurait être considérée comme négligeable. En raison de l'ensemble de ces circonstances, en particulier de l'importance de l'emprise de la zone d'amarrage sur le lac et de ses aménagements terrestres, une procédure d'autorisation ne suffit pas pour apprécier l'ensemble des intérêts en jeu; la décision de créer cette nouvelle zone est une mesure d'aménagement du territoire qui doit respecter les principes de planification arrêtés par les plans directeur et repris par les plans d'affectation. Dans ce même sens, le Tribunal fédéral a déjà jugé que la construction d'un refuge d'une surface de 144 m2 comprenant des places de stationnement pour vingt véhicules ne pouvait être autorisée par la voie de l'autorisation exceptionnelle de l'art. 24 LAT mais nécessitait l'adoption préalable d'un plan d'affectation (arrêt non publié du Tribunal fédéral du 26 septembre 1991, Canton de Vaud contre Commune de Vevey).
"b) Suppression des passerelles et des amarrages sauvages et regroupement des bateaux dans le futur port de Vallamand.
c) Protection du site du château des dépendances et de ses abords.
d) Mesures d'encouragement technique en faveur de la Commune pour l'étude de la réalisation des possibilités d'extension et de mise en valeur du périmètre.
Création d'une plage, d'une place de jeux et de pique-nique.
Chemin piéton le long des rives.
Places de stationnement.
Embarcadère".
La possibilité de prévoir un champ d'amarrage à Bellerive est réservée par le plan directeur dans un autre secteur, sur la rive droite de la Broye. Ce champ d'amarrage doit cependant être établi en collaboration avec les Communes d'Avenches et de Constantine de manière conjointe avec d'autres mesures, notamment la création d'une liaison piétonne entre Vallamand et le port d'Avenches, l'amélioration des infrastructures et de l'équipement public ainsi que le regroupement des bateaux sur des emplacements à terre (mesure 10.2.2.a du plan directeur des rives du lac de Morat). La création d'une zone d'amarrage à Vallamand-Dessous n'est donc pas conforme au plan directeur et nécessite donc une modification préalable de la liste des mesures, soumise à la ratification des Conseils d'Etat des cantons de Vaud et de Fribourg.
Vu les circonstances particulières de la cause, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens et les frais resteront à la charge de l'Etat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 2 mai 1991 par le Service des eaux et de la protection de l'environnement est confirmée.
III. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat et il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 24 février 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Dans la mesure où la présente décision applique la législation sur l'aménagement du territoire, elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans un délai de 30 jours dès sa notification.