canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 15 janvier 1993
sur le recours interjeté par Hervé PERRET, Franz STALDER et Edouard MARTIN , représentés par Me Robert Liron, avocat à Yverdon-les-Bains, ainsi que par la Société de l aiterie de Froideville , à Froideville
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports , du 29 août 1990, approuvant un projet de giratoire établi par la Municipalité de Froideville au carrefour de la laiterie (RC 546e et 558f) et levant leur opposition.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, président
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Ph. Gasser, assesseur
Greffier : M. J.-C. Weill
constate en fait :
A. La Municipalité de Froideville (ci-après la municipalité) a mis à l'enquête publique du 20 avril au 21 mai 1990 le projet d'aménagement d'un giratoire au carrefour de la laiterie. Le projet comporte une emprise de 8 mètres carrés sur la parcelle 31 de Hervé Perret ainsi qu'une emprise de 18 mètres carrés sur la parcelle 398 de la Société de laiterie de Froideville.
B. La Société de laiterie s'est opposée au projet : des problèmes d'expropriation, de passage pour piétons et de servitude n'auraient pas été réglés; en outre, la nouvelle place ne correspondrait plus à un accès correct pour le parcage du camion Orlait avec remorque.
Edouard Martin a aussi formé une opposition : l'aménagement du giratoire ne serait pas indispensable alors qu'un passage sous-voie assurerait une meilleure protection des piétons. Hervé Perret s'est également opposé au projet, contestant son utilité publique ainsi que l'emprise prévue sur son terrain; en outre, le nouvel aménagement entraverait l'accès à sa parcelle 55 par un tracteur avec remorque.
C. La municipalité a proposé au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département) de lever les oppositions et d'approuver le projet selon un préavis du 16 juillet 1990. Par décision du 29 août 1990, le département a approuvé le projet communal ainsi que les projets de réponse aux opposants.
D. La Société de laiterie d'une part ainsi qu'Hervé Perret, Edouard Martin et Franz Stalder d'autre part ont recouru auprès du Conseil d'Etat contre cette décision. La municipalité s'est déterminée sur les recours. Le Service de justice et législation a transmis le dossier au Tribunal administratif le 7 octobre 1991 en application de l'art. 62 LJPA. Le département a complété sa décision le 22 novembre 1991 en indiquant les degrés de sensibilité applicables au secteur en cause et en statuant sur le respect des dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement. Aucun recours n'a été formé contre cette décision.
E. La section du tribunal a procédé à une visite des lieux en présence des parties le 30 avril 1992. A cette occasion, le recourant Edouard Martin a produit une photographie d'un camion long bois empruntant le carrefour en cause; il a précisé que l'aménagement contesté entraverait le passage de ce type de camion.
Considère en droit :
b) Selon l'art. 103 litt. a OJ, la qualité pour recourir par la voie du recours de droit administratif est reconnue à celui qui est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés. Un intérêt de fait suffit; mais le recourant doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 116 Ib 450 consid. 2b). L'intérêt digne de protection peut donc être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique ou idéale même si l'intérêt privé du recourant ne correspond pas à l'intérêt protégé par la norme invoquée (ATF 104 Ia 248 et ss, notamment 249 consid. 5b et 255/256 consid. 7c).
c) En l'espèce, les recourants Hervé Perret et Société de laiterie de Froideville sont propriétaires de biens-fonds directement touchés par la construction du giratoire. Leur qualité pour recourir est donc évidente. En revanche, Edouard Martin et Franz Stalder sont propriétaires de biens-fonds distants de plus de 100 mètres de l'aménagement projeté. Cependant, en appliquant l'art. 48 PA, dont la portée est identique à celle de l'art. 103 OJ (ATF 104 Ib 255 consid. 7c), le Conseil fédéral a admis que les habitants d'un quartier d'habitations avaient un intérêt digne de protection pour recourir contre une décision d'aménager un carrefour-giratoire sur l'axe principal reliant le centre ville à ce quartier (JAAC 1989 no 42 p. 303 consid. 2). En l'espèce, le carrefour litigieux se trouve à mi-chemin entre le domicile des recourants et le centre du village, notamment les bâtiments de l'administration communale. En outre, il donne accès à la laiterie et à la poste et présente ainsi une utilité manifeste pour les recourants Stalder et Martin qui sont directement touchés dans leurs intérêts de fait par la décision contestée (JAAC 1986 no 49 p. 325 ss). La qualité pour recourir peut donc également leur être reconnue.
Selon l'art. 33 al. 3 litt. b LAT, une autorité de recours au moins doit jouir d'un libre pouvoir d'examen dans les contestations relatives aux plans d'affectation et aux décisions fondées sur les dispositions cantonales d'exécution de la LAT. Ce pouvoir d'examen n'est en principe pas restreint par l'art. 2 al. 3 LAT; cette dernière disposition prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. L'autorité de recours doit examiner si cette liberté d'appréciation a été exercée de façon correcte et objective, sans toutefois se substituer à l'autorité de planification (ATF 109 Ia 123 consid. 5b). L'exigence de l'art. 2 al. 3 LAT relative à la liberté d'appréciation s'adresse aux autorités de planification et non aux autorités de recours; elle ne réduit pas le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours à un simple contrôle de la légalité, même si l'examen au fond s'exerce avec une certaine retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 al. 2 LAT). L'examen doit aller aussi loin que le requièrent les intérêts majeurs de l'aménagement du territoire. A cet égard, les principes développés par la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d'approbation des plans d'affectation servent de référence (ATF 114 Ia 245 et ss consid. 2b). Selon ces principes, l'autorité de recours ne peut substituer sa propre appréciation à celle des autorités de planification mais doit examiner si elles sont restées dans les limites d'une appréciation consciencieuse de l'ensemble des intérêts à prendre en considération (ATF 115 Ia 385 consid. 3; 114 Ia 250 consid. 5a; 113 Ia 448 consid. 4b; 107 Ia 38 consid.3c; 106 Ia 71/72 consid. 2a).
a) La nouvelle loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR), en vigueur depuis le 1er avril 1992, prévoit que les projets de construction des routes sont mis à l'enquête publique durant trente jours et que les dispositions des art. 56 à 73 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) sont applicables à la procédure. Ainsi, pour les projets communaux, le département doit effectuer un examen préalable à l'ouverture de l'enquête (art. 56 LATC). Après la fin de l'enquête, la municipalité peut entendre les opposants (art. 58 al. 1 LATC). Elle établit ensuite à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des propositions de réponse à chacune d'elles. Les conclusions du préavis indiquent s'il y a lieu les modifications proposées au projet soumis à l'enquête (art. 58 al. 2 LATC). Lorsque le conseil de la commune adopte le projet sans modifications susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, le dossier est adressé sans délai par la municipalité au département en vue de son approbation par le Conseil d'Etat (art. 58 al. 3 LATC). Si le conseil de la commune apporte des modifications plus importantes, celles-ci sont soumises à une enquête complémentaire de trente jours après l'examen préalable du département (art. 58 al. 4 LATC). En même temps qu'elle envoie le dossier au département, la municipalité avise chaque opposant de la décision communale en l'informant qu'il dispose d'un délai de dix jours pour déposer une requête motivée tendant au réexamen de son opposition par le Conseil d'Etat (art. 60 al.1 LATC). Le Conseil d'Etat statue tant en légalité qu'en opportunité. Il se prononce sur les oppositions et les requêtes en même temps, en règle générale, que sur l'approbation du plan (art. 61 LATC).
b) Le projet en cause a été mis à l'enquête publique du 21 avril au 21 mai 1990, sous le régime de l'ancienne loi sur les routes du 25 mai 1964 (aLR). L'art. 27 aLR précisait que l'exécution des travaux était subordonnée à l'enquête prévue par la législation en matière de constructions. Selon l'art. 4 du règlement du 24 décembre 1965 d'application de l'ancienne loi sur les routes, le dossier était transmis après l'enquête publique au département avec un préavis de la municipalité sur les oppositions. La décision du département approuvant le projet et les réponses aux oppositions pouvait alors faire l'objet d'un recours au Conseil d'Etat (art. 84 aLR). L'entrée en vigueur le 1er juillet 1991 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) a transféré cette compétence au Tribunal administratif (art. 1er de la loi du 18 décembre 1989 abrogeant l'art. 84 aLR). La nouvelle loi sur les routes ne comporte pas de disposition transitoire règlant le sort des procédures engagées sous l'empire de l'ancienne législation. En pareil cas, les règles de procédure s'appliquent en principe dès leur mise en force aux instances encore pendantes (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I p. 155). Cependant, en matière de planification, les dispositions de procédure concernant la protection juridique ne s'appliquent qu'aux plans d'affectation mis à l'enquête publique sous l'empire de la nouvelle loi (v. ATF 107 Ib 112). En l'espèce, le plan litigieux ayant été soumis à l'enquête publique en 1990, il reste soumis aux règles de procédure de l'ancienne loi sur les routes qui doivent être appliquées de manière conforme aux exigences de protection juridique fixées à l'art. 33 LAT.
b) En l'espèce, le dossier ne permet pas de déterminer si le projet en cause a été élaboré sur la base d'un plan directeur communal ou régional, ou sur un concept d'ensemble des circulations à l'échelon communal. Cependant, il est généralement admis que l'aménagement d'un giratoire présente des effets favorables sur la fluidité du trafic, la sécurité des piétons et la protection de l'environnement, par le ralentissement progressif et régulier qu'il impose aux conducteurs avant l'entrée sur le giratoire, où la perte de priorité appelle la prudence nécessaire de l'automobiliste. Le projet répond dans son principe et pour l'essentiel aux intérêts à prendre en considération en matière de planification routière. Le recourant Martin estime qu'il serait nécessaire d'aménager un passage sous voie pour assurer une meilleure sécurité des piétons. Mais le coût d'un tel aménagement serait disproportionné par rapport à la charge de trafic existante; de plus - et pour autant que les piétons l'utilisent - le passage limiterait la sécurité des piétons sur une seule voie. En revanche, l'aménagement du giratoire améliore la sécurité et la fluidité du trafic sur l'ensemble du carrefour tout en assurant une meilleure protection des piétons sur les cinq embranchements. La mesure se justifie donc par un intérêt public.
c) Le projet comporte une emprise de 8 mètres carrés sur la parcelle 31 du recourant Perret et de 18 mètres carrés sur la parcelle 398 de la Société de laiterie de Froideville. Lors de l'audience du 30 avril 1992, le conseil des recourants a relevé que le dossier ne comportait aucune documentation technique justifiant le dimensionnement du giratoire et son emprise sur les terrains privés. Même justifiée par un intérêt public, une mesure d'aménagement routier doit respecter le principe de la proportionnalité. Selon ce principe, l'atteinte au droit de propriété n'est admissible que dans la mesure où elle est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public recherché. Lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre cet objectif, l'autorité doit appliquer celles qui lèsent le moins les intéressés (art. 4 LATC; ATF 115 Ia 31 consid. 4b). Les droits privés ne peuvent en effet être mis à contribution que si l'intérêt public invoqué se révèle prépondérant dans le cas concret et qu'il ne peut être satisfait d'une autre manière (ATF 114 Ia 120 consid. cb ).
L'autorité cantonale a imposé à la commune un giratoire d'un diamètre extérieur de 28 mètres. Le dossier ne comporte cependant aucune justification technique quant à la nécessité d'une telle emprise. Sur la base de plusieurs expériences effectuées dans le canton de Vaud et en Suisse, il apparaît probable qu'un giratoire de dimensions plus modestes peut satisfaire aux exigences techniques requises (visibilité des obstacles, déflection des véhicules, manoeuvrabilité des poids lourds, sécurité des cyclistes et des piétons, etc) en supprimant, ou du moins en réduisant l'empiètement sur les fonds des recourants. Une recherche réalisée par l'Institut des transports et de planification de l'EPFL et financée par le Fonds de la sécurité routière ainsi que par l'Office fédéral des routes mentionne pour des giratoires dits "compacts" des diamètres extérieurs dès 22 mètres pour les giratoires à simple voie, comme celui de Froideville, avec une largeur d'anneau de circulation de 7 à 7,50 mètres à laquelle s'ajoute, dans certains cas, une bande de roulement pavée autour de l'îlot central pour faciliter les manoeuvres des trains routiers (Guide suisse des giratoires, février 1991, publication distribuée par l'Union suisse des professionnels de la route). Une étude effectuée par les ingénieurs M. Simon, O. Hintermeister, U. Lehmann sur la détermination empirique de la capacité des giratoires urbains répertorie neuf cas de giratoires en Suisse dont le diamètre extérieur ne dépasse pas 24 mètres; cette étude mentionne aussi des giratoires réalisés avec une forme légèrement ovale (publication de l'Office fédéral des routes sur la détermination empirique de la capacité des giratoires urbains, novembre 1990, p. 9). Un diamètre extérieur de 28 mètres ne constitue donc pas une dimension minimale.
Il est vrai cependant que chaque giratoire présente ses caractéristiques propres en raison de la multiplicité des situations qui peuvent se présenter (nombre, orientation et largeur des branches, configuration du terrain et de son environnement, etc). Mais en l'espèce, l'autorité intimée n'a pas démontré qu'il était impossible de réaliser un giratoire avec un diamètre extérieur permettant d'éviter toute emprise sur les fonds riverains; en particulier, elle n'a pas étudié la possibilité de réaliser une bande de roulement autour de l'îlot central pour faciliter les manoeuvres des poids lourds. Par ailleurs, la largeur de l'anneau de circulation ne tient pas compte des recherches les plus récentes en matière de sécurité des cyclistes dans le dimensionnement des giratoires, qui préconisent des diamètres extérieurs entre 24 et 28 mètres (Oskar Balsiger, Zweiradverkehr auf Kreisverkehrsplätzen mit Kreisvortritt, revue route et trafic No 6, juin 1992). Enfin, un giratoire de dimensions plus modestes serait a priori mieux adapté au rôle de la localité dans le réseau urbain tel que défini par le plan directeur cantonal (carte 1.1.1).
L'autorité cantonale n'a donc pas procédé à une pesée consciencieuse de tous les intérêts pertinents à prendre en considération dans le cadre de la planification d'un giratoire; elle a prévu un diamètre extérieur de 28 mètres alors que d'autres solutions permettraient sans doute de réduire ce diamètre et de limiter, le cas échéant de supprimer les atteintes aux droits de propriété des recourants. Dans le cas présent, la configuration et les dimensions optimales du giratoire peuvent être établies par des essais rendus possibles grâce à l'aménagement actuel du carrefour, qui ne comporte aucun obstacle de chaussée. Les essais, qui devraient être conçus pour éviter toute emprise sur les fonds des recourants, permettent de vérifier le fonctionnement du giratoire, notamment en ce qui concerne les mouvements des véhicules encombrants, et d'apporter les corrections qui s'imposent. Les essais permettent aussi de vérifier si l'accès à la parcelle no. 51 du recourant Hervé Perret ne serait pas entravé par les îlots projetés et si le camion "Orlait", qui dessert la laiterie, dispose d'une place suffisante pour manoeuvrer (voir le Guide suisse des giratoires, chapitre 9 "mise en oeuvre et essais" p. 103 à 109). Les essais ne sont d'ailleurs pas soumis à l'exigence de la publication s'ils ne dépassent pas la durée de soixante jours (art. 107 al.2 OSR).
Une réduction du diamètre extérieur du giratoire, de même que l'aménagement d'une bande de roulement sur le pourtour de l'îlot central, ne porteraient pas atteinte à des intérêts dignes de protection au sens de l'art. 58 al. 3 LATC. Ces modifications, qui seraient des adaptations de peu d'importance, pourraient donc être apportées sans enquête publique dans la phase d'étude des plans d'exécution du giratoire; si elles nécessitaient encore une expropriation, les parties intéressées pourraient alors s'exprimer dans le cadre de la procédure prévue aux art. 12 et ss de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Les recours sont partiellement admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 29 août 1990 est réformée en ce sens que le projet de giratoire, admis dans son principe, doit faire l'objet d'essais dans le cadre de l'étude de plans d'exécution, conformément au considérant 4c du présent arrêt.
III. Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
Lausanne, le 15 janvier 1993/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
En tant qu'il applique le droit fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification.