canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1er juin 1992
sur le recours interjeté par Angeline STAM , à Savigny, dont le conseil est l'avocat Jean Anex, Petit-Chêne 18, 1003 Lausanne,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire , du 31 août 1989, notifiée le 20 septembre 1989, lui refusant l'autorisation de construire un hangar agricole.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
P. Blondel, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
A. Angeline Stam élève des chevaux sur la parcelle no 808, dont elle est propriétaire au lieu-dit "Saint-Amour", à Savigny. Sur ce bien-fonds, d'une surface de 10'000 mètres carrés, colloqué en zone agricole à teneur du plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 13 août 1980, s'élève une ferme avec un rural; deux paddocks sont aménagés à proximité. Lorsque la constructrice a acquis cette propriété en 1985, le rural comprenait des étables qui avaient déjà servi d'écuries; l'un des deux paddocks existait déjà. En 1986, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le DTPAT) a autorisé, au titre de transformation partielle, l'utilisation de ces étables comme écuries pour une dizaine de chevaux, dont trois en élevage, la transformation intérieure de l'habitation, ainsi que la création d'un jardin d'hiver. Ce dernier ouvrage n'a pas été réalisé. En 1988 le DTPAT, considérant que l'extension prévue en 1986 n'avait pas été exécutée, a autorisé, sur la base de l'art. 81 al. 4 LATC, la création de deux chambres et l'installation de tabatières en toiture; il a attiré l'attention de la constructrice sur le fait que cette autorisation épuisait les possibilités de transformation ou d'agrandissement non conformes à l'affectation de la zone. Ces travaux ont été entrepris pour créer un deuxième logement, occupé par la mère de la constructrice.
B. Angeline Stam élève des chevaux depuis 1981. A l'époque, elle possédait deux juments sélectionnées pour l'élevage. Actuellement son exploitation se compose de quatre juments poulinières; à cela s'ajoute cinq chevaux placés en pension pour être entraînés par ses soins, et deux chevaux, en pension également, qui sont montés par leur propriétaire.
Membre de deux syndicats d'élevage, Angeline Stam consacre tout son temps à son activité avec les chevaux. Elle effectue elle-même le dressage de ses poulains, ainsi que celui de certains chevaux qui lui sont confiés. Il faut compter en moyenne cinq à six ans pour qu'un cheval soit mis en valeur. Aucune leçon d'équitation n'est donnée sur l'exploitation. Le prix de vente d'un cheval formé peut varier entre Fr. 10'000.-- et Fr. 30'000.--, à l'âge de trois ans, soit au début de sa formation, et atteindre Fr. 50'000.-- à l'âge de cinq à six ans. Encore en période de démarrage, la constructrice n'a pas de compte d'exploitation à produire. Elle a dû contracter un emprunt et ses ressources sont, selon ses dires, constituées essentiellement du revenu des chevaux en pension et de la location que sa mère lui paie pour l'appartement qu'elle occupe.
Angeline Stam cultive elle-même ses terres, ainsi que la parcelle no 807, louée à Mme Denyse Peter, d'une surface de 20'000 mètres carrés, sur laquelle elle bénéficie d'un droit de préemption. Ces trois hectares de terrain produisent la quasi-totalité du foin et de la paille nécessaires à l'entretien des chevaux. L'avoine est en partie achetée. Angeline Stam possède un tracteur, deux herses, un semoir, une andaineuse et une lame à neige; elle utilise en outre une batteuse, qui lui est prêtée.
C. En 1989, Angeline Stam a demandé l'autorisation de construire un hangar agricole d'une surface de 200 mètres carrés pour y entreposer ses machines, actuellement laissées à l'air libre; elle souhaiterait aussi pouvoir y entreposer son bois et le foin, qu'elle doit, en l'état, compresser dans un endroit trop restreint de son rural.
Par décision du 31 août 1989, le DTPAT a refusé de lui accorder l'autorisation sollicitée, considérant que cette construction, non liée à une exploitation agricole exercée à titre prépondérant, ne pouvait être considérée comme conforme à la destination de la zone agricole, ni faire l'objet d'une autorisation exceptionnelle sur la base de l'art. 24 LAT.
D. Le 25 septembre 1989, Angeline Stam a recouru contre cette décision, auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après CCRC). Elle invoquait en substance le caractère professionnel de son élevage. Elle s'est acquittée, dans le délai qui lui a été imparti, de l'avance de frais requise de Fr. 800.--.
Dans ses déterminations du 6 mars 1990, le DTPAT a conclu au rejet du recours.
Au terme de la séance tenue par la CCRC le 23 mai 1990, il a été décidé de mettre en oeuvre une expertise sur la viabilité de l'exploitation de la recourante.
E. L'expertise a été confiée à P. A. Poncet, directeur du Haras fédéral d'Avenches. Il résulte du rapport produit par l'expert le 8 mars 1991 que le revenu imposable de la recourante était de zéro en 1990. Les revenus bruts de l'exploitation sont cependant les suivants :
5 chevaux en formation 1000.-/mois/chev. 60'000.-
6 chevaux div., location 850.-/mois/boxe 60'000.-
studio pour cavalier 500.-/mois 6'000.-
env. 25 t de foin à 500.-/t ainsi que
env. 15 t de regain à 500.--/t échange c. paille 20'000.-
revenu locatif de l'appartement 24'000.-
gains accessoires, cours pour éleveurs,
primes d'élevage, etc. 10'000.-
Soit des revenus bruts estimés à 180'000.-/an
Doivent être déduits les fourrages complémentaires (avoine etc.), l'aide occasionnelle pour les récoltes et les divers travaux, l'amortissement et l'intérêt de la dette (estimé à Fr. 100'000.-- par an), l'impôt foncier, les taxes et frais d'exploitation divers.
Pour le surplus, l'expert considère que la construction du hangar pour l'entreposage des machines se justifie pour éviter qu'elles soient exposées aux intempéries. Il considère en outre que la surface d'environ 150 mètres carrés qui peut être utilisée pour l'entreposage du foin et de la paille dans le rural existant est insuffisante, le volume du fourrage nécessaire pour onze chevaux pouvant être estimé à 300 à 400 mètres cubes de foin et 500 mètres cubes de paille. En gros, la surface existante permet tout juste de stocker les fourrages de base nécessaires pour six mois, au maximum. L'expert remarque également que l'accès au fenil est malaisé.
En 1990, 25 tonnes de foin ont été récoltées; le regain étant échangé contre de la paille, aucun achat de fourrage de base n'a été effectué en 1990. Cette constatation permet à l'expert de conclure que la garde d'environ onze chevaux par la recourante est en relation avec l'exploitation du sol. A son avis, l'élevage litigieux peut être qualifié de professionnel, tant en raison des qualifications de la recourante, que du fait qu'elle y consacre tout son temps. Enfin, l'expert considère que le hangar est proportionné aux besoins de l'exploitation, en fonction du volume et des surfaces existantes qui pourraient être affectées à la même utilisation.
Le DTPAT a déposé des observations le 11 avril 1991, dans lesquelles il conteste les éléments retenus par l'expert et ses conclusions.
F. Le Tribunal administratif a tenu séance à Savigny le 19 juillet 1991 et a procédé à une inspection locale.
D'entente entre les parties, il a été décidé que le Tribunal statuerait sur la nécessité d'ordonner un éventuel complément d'expertise dans le cadre du jugement au fond.
En droit :
a) Selon l'art. 16 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole ou qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture. Les constructions agricoles sont conformes à la destination de la zone lorsque le sol, en tant que facteur de production, est indispensable à l'exploitation à laquelle elles doivent servir; les bâtiments et installations servant à l'exploitation agricole (étables, granges, silos, hangars) doivent être adaptés, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de cette activité (DFJP/OFAT Etude relative à la LAT, ch. 18 et 19 ad art. 16 LAT; Schurmann, "Bau- und Planungsrecht", 2ème édition, p. 169 litt. a; ATF 114 Ib 133, consid. 3; 113 Ib 312, consid. b; 112 Ib 273, consid. 3; 108 Ib 135, consid. b). Pour apprécier la conformité d'un projet de construction à la destination de la zone, il convient de prendre en considération la situation actuelle de l'exploitation, et de ne tenir compte de son développement futur que s'il est hautement vraisemblable dans un proche avenir (ATF 113 Ib 141, consid. 4c; ATF du 23 mars 1989 en la cause W. Keller c/ CCRC, Etoy). Enfin, le besoin d'édifier une construction en dehors de la zone à bâtir n'est pas objectivement fondé lorsque la nouvelle exploitation agricole à créer n'assurerait pas une existence suffisante et ne serait pas rentable (ATF 103 Ib 112, consid. 2b; RDAF 1982 p. 47, consid. 2c; ATF du 23 mars 1989 précité, consid. 2). L'art. 83 al. 1 RATC est conforme à ces principes en prévoyant que l'autorisation sollicitée est accordée lorsque la preuve est apportée que les travaux de construction ou le changement de destination sont nécessités par les besoins d'une exploitation agricole, que celle-ci constitue la partie prépondérante de l'activité professionnelle de l'exploitant et que les terrains sont équipés pour la construction envisagée (ATF du 23 mars 1989 précité).
b) Une condition supplémentaire s'ajoute pour les constructions et installations liées à l'élevage de bétail. Celles-ci ne peuvent en effet être jugées conformes à la vocation de la zone agricole que si une part prépondérante des fourrages provient de la production propre à l'exploitation (ATF 115 Ib 298 consid. 2c; ZBL 1991, 175 consid. 4a; Leo Schürmann, Admissibilité d'exploitations en développement dans la zone agricole, Avis de droit, Office fédéral de l'aménagement du territoire, Berne 1990, p. 4). A la lumière de la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, ce critère est le seul décisif; en particulier, le fait que le bétail ait besoin de paître en liberté n'est pas une condition nécessaire (Leo Schürmann, avis précité, p. 5; contra C. Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen, thèse Bern, 1989, p. 169).
c) Les élevages de chevaux posent des problèmes particuliers. Leur conformité avec la zone agricole est contestée (voir Bulletin OFAT no 3/87, p. 24). En effet, pour les uns cette activité n'est admise hors des zones à bâtir que si elle s'exerce dans le cadre d'une entreprise agricole qui assure la production du fourrage nécessaire et comprend les pâtures attenantes. Selon un autre avis, à défaut de servir à la production de denrées alimentaires, l'élevage de chevaux constitue une activité commerciale ou industrielle, qui doit prendre place en zone à bâtir. Il résulte clairement de la jurisprudence du Tribunal fédéral que l'élevage et le dressage de chevaux, pratiqués comme loisir par l'exploitant dont l'activité principale est sans rapport avec l'agriculture, n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole ( ATF 111 Ib 216 consid. 2; ATF du 16.12.1986, J. Petigat c. CCRC, consid. 3); en revanche, le point de savoir si l'élevage à titre professionnel de chevaux destinés au sport, entièrement nourris par le fourrage du domaine, est compatible avec la vocation de la zone agricole, n'a pas été tranché.
Dans un arrêt récent, le Tribunal administratif a jugé que seul l'élevage proprement dit de chevaux en période de croissance était conforme à la vocation de la zone agricole, pour autant que les autres conditions soient remplies, à savoir l'existence d'un base fourragère suffisante et le caractère viable de l'activité exercée à titre professionnel (arrêt AC 7485 du 23 avril 1992). L'activité de dressage, ainsi que tous les aménagements qui lui sont liés, ne sont en revanche pas conformes à la vocation de la zone agricole.
d) C'est à la lumière de cette jurisprudence qu'il convient d'examiner les circonstances du cas particulier.
La première question qu'il convient de se poser est celle de savoir si le caractère professionnel de l'exploitation de la recourante est établi. L'expertise retient un revenu annuel brut total de Fr. 180'000.--. Toutefois, il s'agit uniquement d'un décompte des produits, dont certains ne sont d'ailleurs pas actualisés, et d'autres sont utilisés dans l'exploitation. Ainsi, l'expertise retient un revenu brut de Fr. 60'000.-- par an pour cinq chevaux en formation, alors qu'aucun n'a été vendu jusqu'à ce jour et que leur prix est, de l'aveu même de la recourante, très aléatoire, selon la formation et les incidents pouvant influer sur leurs performances. L'entier du fourrage, dont la valeur est estimée à Fr. 20'000.-, est consommé dans l'exploitation, et ne peut donc pas être considéré comme un revenu de celle-ci. N'en constitue pas un non plus le loyer que la recourante retire de l'appartement occupé par sa mère. Dans le même ordre d'idée, la somme de Fr. 6'000.-- retenue pour le studio du cavalier correspond uniquement à la valeur locative d'un logement actuellement occupé par la recourante. D'autre part les coûts d'exploitation, dont les principaux sont énumérés, n'ont pas été chiffrés. Or, ces frais sont manifestement importants, compte tenu de la dette contractée, même si la recourante effectue elle-même la plus grande partie des travaux, y compris la récolte du fourrage. En admettant que la recourante rentre actuellement dans ses frais, on doit néanmoins constater que les revenus réels de l'exploitation proviennent essentiellement des chevaux en pension, pour un montant de Fr. 60'000.-. Or, cette activité ne fait pas intervenir le sol en tant que facteur de production primaire et indispensable. Certes les chevaux sont nourris en grande partie par les produits du domaine. Toutefois l'activité rémunératrice en tant que telle consiste à garder et entretenir des chevaux à des buts sportifs ou de loisirs; dans la même mesure qu'un manège, elle n'est pas tributaire du sol (ATF 111 Ib 216, ATF Petigat précité; arrêt AC 7485 précité).
L'élevage proprement dit se réduit à environ cinq chevaux, propriété de la recourante. Cette activité fait intervenir le sol en tant que facteur de production, dans les années de croissance du cheval, c'est-à-dire, jusqu'à ce qu'il ait atteint l'âge de trois ans. En revanche, cette condition n'est plus remplie pour la période de dressage où la mise en valeur du cheval ne dépend plus essentiellement des produits du sol (arrêt AC 7485 précité). Quoi qu'il en soit, même conforme pour partie, l'élevage tel que pratiqué par la recourante n'est pas viable à lui seul. Par conséquent, le caractère professionnel de l'exploitation de la recourante n'est pas établi. Toute construction en rapport avec cette exploitation ne peut ainsi être autorisée que sur la base de l'art. 24 LAT.
a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une implantation est imposée par la destination de la construction lorsque se présentent des motifs d'ordre technique, économique ou que la topographie des lieux fait qu'un projet doit être exécuté dans un endroit déterminé à l'extérieur des zones à bâtir. Cette question est à résoudre sur la base de critères objectifs, et non pas à partir de conceptions et perspectives subjectives du requérant (ATF 116 Ib 230 consid. 3a, 115 Ib 299, consid. 3a, 113 Ib 141, consid. 5a et les références citées). Lorsque ces conditions ne sont pas remplies, la nécessité de l'implantation hors des zones à bâtir sera également admise sous l'angle négatif - avec une retenue accrue (ATF 111 Ib 218) - dans l'hypothèse où aucun autre emplacement n'apparaîtrait envisageable en zone à bâtir pour la construction ou l'installation projetée (ATF 112 Ib 50, 111 Ib 218, 108 Ib 267).
b) Pour différentes raisons, les élevages d'animaux peuvent être imposés par leur destination hors des zones à bâtir. Tel est en particulier le cas de ceux qui entraînent des immissions incompatibles avec la zone à bâtir (ZBL 1990, 187, s'agissant d'un élevage de chiens). En ce qui concerne les élevages d'animaux, le lien de dépendance avec le sol en tant que base fourragère vient au premier plan, de sorte que ceux qui nécessitent de grandes étendues de terrain justifient déjà pour ce motif d'être implantés hors des zones à bâtir (ZBL 1984, 370, cons. 4a).
La garde de chevaux de sport n'est cependant pas exclue des zones à bâtir (ATF 101 Ia 208; ATF du 16 décembre 1986, J. Petigat c. CCRC, consid. 3). Non sans réserves, le Tribunal fédéral a admis que les élevages de chevaux de sports pouvaient être imposés par leur destination hors des zones à bâtir, du moins négativement, lorsque cette activité exige de grandes surfaces de terrain et qu'aucune zone ne se prête à cette activité sur le territoire constructible (ATF Gilardoni, du 22 juin 1988, résumé in RDAT 1989 no 60 et DC 1990/1, p. 14). Il convient alors de procéder à une pesée des intérêts en présence, conformément à l'art. 24 al.l lit. b LAT. Seuls sont toutefois reconnus comme imposés par leur destination, en relation avec ces élevages, les écuries et bâtiments annexes, en particulier ceux dans lesquels on range le fourrage (ZBL 1984, 371, cons. 4a; ATF Gilardoni). En revanche, les manèges ne sont pas imposés par leur destination hors des zones à bâtir, ni positivement, ni négativement, dès lors qu'ils servent à une activité de loisir (ZBL 1984, 371, cons. b; ATF 111 Ib 218). Il n'existe en principe pas de motif objectif de nature à empêcher la séparation des halles d'exercice des écuries et bâtiments destinés à l'élevage proprement dit (ZBL 1984 371, cons. 4b; ATF Gilardoni, précité).
c) Compte tenu de la jurisprudence qui précède il faut d'emblée exclure que la garde de chevaux en pension ou en période de dressage s'impose hors des zones à bâtir; une telle activité n'est en effet pas tributaire du sol. En l'occurrence seul l'élevage proprement dit, qui se compose de cinq chevaux, remplit la condition posée par l'art. 24 al.1 lit. a LAT. Il convient dès lors d'établir que le hangar projeté, destiné à abriter les machines, le foin et le bois, servirait les stricts besoins de cet élevage; dans cet examen du besoin objectivement fondé, il faut tenir compte d'une utilisation rationnelle des bâtiments existants ( ATF 114 Ib 134) et de la possibilité d'entreposer le matériel ou d'édifier l'ouvrage en zone à bâtir (ATF du 23 mars 1989 W. Keller et crts c. CCRC, Etoy). Enfin, si la preuve de la nécessité de construire un hangar hors des zones à bâtir est apportée, l'autorisation ne pourra être accordée que si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 24 al. 1 lit. b).
L'expertise au dossier ne répond à aucune de ces questions, ou du moins pas de manière détaillée. Le dossier doit en conséquence être renvoyé au département intimé pour qu'il complète l'instruction et statue à nouveau.
Dans ces circonstances les frais de procédure, à l'exception des frais d'expertise, peuvent être laissés à la charge de l'Etat qui, en contrepartie, ne versera pas de dépens à la recourante.
Les frais d'expertise, dont le montant a été avancé par la recourante en procédure, sont laissés à sa charge dès lors que cette mesure d'instruction était destinée à établir la conformité du projet avec la législation en vigueur, preuve qui incombait à la recourante.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours dirigé contre la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 20 septembre 1989, est partiellement admis.
II. Le dossier est renvoyé au département intimé pour qu'il complète l'instruction et statue à nouveau dans le sens des considérants.
III. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens, sous réserve des frais d'expertise, qui s'élèvent à Fr. 500.--(cinq cents francs) et sont mis à la charge d'Angeline Stam.
fo/Lausanne, le 1er juin 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux articles 103 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).