canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
sur le recours interjeté par Paul Rimella et Pierre-Alain Mérinat , à Chardonne, dont le conseil est l'avocat Bernard Pfeiffer, 3, avenue Paul-Cérésole, 1800 Vevey,
contre
la décision de la Municipalité de Chardonne du 4 octobre 1988, leur refusant l'autorisation de construire une villa avec garages enterrés au lieu-dit "A la Fin de Crêt".
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffière : Mlle V. Leemann, ad hoc
constate en fait :
A. Paul Rimella est propriétaire, sur le territoire de la Commune de Chardonne, au lieu-dit "A la Fin-de-Crêt", d'une parcelle de 2653 mètres carrés cadastrée sous no 194. De forme allongée, ce bien-fonds est bordé, au nord par la rue Jacques Chardonne - au-delà de laquelle se trouve notamment le Château de Chardonne -, à l'est par la parcelle no 3246 (Cornélius et Esther Breymann), au sud par les parcelles nos 3166 (Charles Ramel) et 3183 (Louis Ducret), et à l'ouest par un passage piétonnier public. Sise à proximité du centre de Chardonne, la parcelle no 194 n'est pas bâtie, contrairement à la plupart des terrains qui l'entourent. Orienté en pente descendante du nord au sud, le bien-fonds en cause est traversé, d'est en ouest, par un chemin privé - dont la largeur avoisine quelque 4 mètres - qui n'est accessible qu'aux véhicules des seuls riverains. Utilisée comme place-jardin, la parcelle no 194 est occupée, au sud par un tilleul et au sud-est par un hêtre roux, qui présentent tous deux des dimensions importantes.
Le bien-fonds en cause - comme d'ailleurs tout le secteur surplombant le centre du village de Chardonne - est desservi, à partir de la route cantonale no 763 reliant Cully à Jongny, par un seul accès, la rue de la Demi-Lune; cette étroite ruelle du centre débouche sur la rue Jacques Chardonne à proximité du terrain en cause.
B. Le territoire communal est soumis à un règlement sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE), adopté par le Conseil communal dans ses séances des 11 mai, 18 mai et 2 novembre 1982 et approuvé par le Conseil d'Etat le 8 juin 1984. A teneur du plan lié à ce règlement, les lieux étaient jusqu'à récemment colloqués pour partie en zone d'habitation de faible densité A et, pour le surplus, sis en amont, en zone intermédiaire.
Aujourd'hui, les lieux sont compris à l'intérieur du périmètre du plan partiel d'affectation fixant une zone de constructions d'intérêt public au lieu-dit "A la Fin-de-Crêt" (PPA). Légalisé le 15 juin 1990, ce plan - qui englobe exactement le périmètre de la parcelle no 194 - est régi par un règlement spécial (RS), qui précise, à son art. 3, que "cette zone est destinée exclusivement à l'édification de constructions d'intérêt public, à l'aménagement de places de jeux et de sports, de routes, etc...". Les circonstances ayant entraîné l'adoption de ce plan partiel d'affectation seront décrites plus loin.
Pour le surplus, la rue Jacques Chardonne est au bénéfice d'une limite de constructions de 10 mètres dès l'axe, à forme de l'art. 72 de la loi sur les routes (LR).
C. Dès 1982, la Municipalité de Chardonne a entrepris des démarches en vue d'améliorer l'accès aux quartiers situés aux hauts de la commune; à cet effet, elle a conclu avec Paul Rimella, en 1986, un accord portant sur la vente de la parcelle no 194, et le Conseil communal a octroyé le crédit nécessaire. Suite à un référendum sur cet objet, Paul Rimella a toutefois retiré son offre et promis-vendu son terrain à un tiers, Pierre-Alain Mérinat.
Par la suite, la Municipalité a élaboré un projet de plan partiel d'affectation fixant la limite des constructions le long de la rue Jacques Chardonne et modifiant la zone d'habitation de faible densité A au lieu-dit "A la Fin-de-Crêt". La modification du plan des zones visait à colloquer la totalité de la parcelle no 194 en zone d'habitation de faible densité, afin de permettre à son propriétaire d'y édifier une construction. Le Conseil communal a cependant refusé, dans sa séance du 3 novembre 1987, d'adopter ce plan partiel.
D. Le 8 juillet 1988, le bureau d'architecture Atelier 4 SA, à Saint-Légier, agissant pour le compte de Paul Rimella et Pierre-Alain Mérinat, a néanmoins soumis à la Municipalité une demande d'implantation portant sur la construction d'une villa de trois logements avec garages enterrés sur la parcelle no 194. En substance, il s'agissait d'édifier, dans la partie occidentale du bien-fonds, immédiatement en aval de la zone intermédiaire, une villa de 137,23 mètres carrés comptant trois niveaux habitables au-dessus du sous-sol - un rez-de-chaussée, un premier étage et un niveau de combles - abritant chacun un appartement. Le projet prévoyait également d'aménager un garage partiellement enterré, à l'est du bâtiment principal. Cet ouvrage de 15,15 mètres sur 6 mètres était destiné à cinq véhicules.
E. Mis à l'enquête publique du 15 juillet au 4 août 1988, ce projet a suscité une dizaine d'oppositions émanant notamment des habitants du quartier, qui s'inquiétaient tout particulièrement de l'intégration des constructions projetées dans le site; ils invoquaient la violation de plusieurs dispositions légales et réglementaires et craignaient que le projet ne compromette les efforts municipaux en vue d'améliorer les dévestitures dans le secteur.
Par courrier recommandé du 4 octobre, la Municipalité a informé les constructeurs qu'elle avait décidé, dans sa séance du 3 octobre, de refuser le permis d'implantation sollicité. Elle motivait sa décision comme suit :
"1. Tout d'abord, elle relève que le dossier d'enquête était incomplet, le plan de situation établi par le géomètre ne mentionnant pas l'emplacement des arbres d'un diamètre de plus de 30 centimètres dont la construction projetée entraînerait l'abattage (art. 69 al. 1 litt. g RATC). Ce plan ne mentionnait pas non plus l'accès des véhicules (art. 69 al. 1 litt. i RATC).
Suivait l'indication des voies de droit.
F. Par acte conjoint du 14 octobre 1988, Paul Rimella et Pierre-Alain Mérinat se sont pourvus contre cette décision ; ils concluaient, avec suite de frais et dépens, à son annulation et à l'octroi du permis de construire, sous réserve du respect, par la Commune, des délais fixés à l'art. 77 LATC. En bref, ils s'engageaient à produire, en cours de procédure, un plan de situation conforme à l'art. 69 RATC et, le cas échéant, une requête d'autorisation d'abattage d'arbres; pour le surplus, ils demandaient qu'il soit statué sur la réglementarité de leur projet sans attendre l'échéance des délais de l'art. 77 LATC. Dans le délai imparti à cet effet, les recourants ont versé l'avance de frais requise par Fr. 1'000.--.
Parmi les opposants, la Régie de la Riviera SA, administratrice de la résidence du Château de Chardonne, et Jacques Pelot ont formulé leurs observations respectivement les 11 et 14 novembre; tous deux proposaient, implicitement, le rejet du pourvoi.
La Municipalité a fait part de ses déterminations le 14 novembre; elle concluait également, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. En bref, elle confirmait son intention de colloquer la parcelle en cause en zone d'intérêt public et s'en remettait à justice sur le point de savoir s'il était opportun de statuer déjà sur la réglementarité du projet litigieux.
G. Le 15 novembre, les recourants ont produit un plan de situation modifié accompagné d'une demande formelle d'abattage du tilleul sis sur la parcelle no 194.
Le 24 novembre, la Municipalité les a informés qu'elle ne s'opposerait pas, le cas échéant, à l'abattage du tilleul. Elle soulignait cependant que, contrairement à ce qu'indiquait le plan de situation, le tilleul se trouvait au sud-est de la villa projetée et non à l'est des garages enterrés.
H. Du 27 janvier au 27 février 1989, la Municipalité a soumis à l'enquête publique le plan partiel d'affectation fixant une zone de constructions d'intérêt public au lieu-dit "A la Fin-de-Crêt".
Dans sa séance du 12 juin, le Conseil communal de Chardonne a décidé d'écarter l'opposition formée par Paul Rimella et Pierre-Alain Mérinat le 27 janvier et d'adopter le plan partiel précité.
I. Le 13 mars 1989, les recourants, constatant que les délais statués par l'art. 77 LATC seraient, selon toute vraisemblance, respectés, ont requis la suspension de la présente procédure. Le commissaire instructeur a fait droit à cette requête le 15 mars.
Sur requête des parties, le commissaire instructeur a décidé, le 10 mai 1990, de maintenir la suspension de la cause jusqu'à droit connu sur la requête déposée par M. Rimella le 21 août 1989 auprès du Conseil d'Etat contre la décision communale du 12 juin, dont il a été question plus haut.
J. Par décision du 15 juin 1990, le Conseil d'Etat a partiellement admis la requête déposée par Paul Rimella. En substance, il imposait l'adjonction d'un art. 4 RS, attribuant au périmètre du plan partiel en cause un degré de sensibilité au bruit; pour le surplus, il approuvait la décision du Conseil communal écartant l'opposition de Paul Rimella et adoptant le plan partiel.
Dans sa séance du 15 juin également, le Conseil d'Etat a décidé d'approuver définitivement le plan partiel transférant la parcelle no 194 en zone d'intérêt public.
K. Sur requête des recourants, l'instruction de la présente procédure a été reprise le 28 mars 1991. En bref, les recourants souhaitent obtenir une décision sur la réglementarité de leur projet, dans le but d'obtenir une indemnité au sens de l'art. 78 LATC pour les plans réalisés en vain.
L. Le Tribunal administratif auquel le dossier a été transmis dès son entrée en fonction, a tenu audience à Chardonne, le 19 août 1991, en présence des recourants Paul Rimella et Pierre-Alain Mérinat, assistés de leur conseil, l'avocat Bernard Pfeiffer; d'un représentant de la Municipalité, M. le syndic Alain Neyroud, assisté de son conseil, l'avocat Alexandre Bonnard. Madeleine Pelot, soeur Annie Pelot et Jean Desponds, qui représentait la Régie de la Riviera SA, ont également été entendus en qualité d'opposants.
En cours de séance, le conseil des recourants a fait la dictée suivante au procès-verbal :
"Les recourants retirent la conclusion II de leur recours du 14 octobre 1988 et la remplacent pas la conclusion II nouvelle suivante :
Les plans soumis à l'enquête publique d'implantation par les recourants du 15 juillet au 4 août 1988 sont conformes à la réglementation alors applicable à la parcelle no 194 du cadastre de Chardonne."
Le conseil de la Municipalité a fait la dictée suivante au procès-verbal :
"La Municipalité de Chardonne conclut, avec dépens, au rejet de ladite conclusion nouvelle, en précisant que, si le projet était bien conforme à son règlement, en revanche, il aurait dû être modifié sous réserve de recours au Conseil d'Etat (vu qu'elle n'aurait pas autorisé l'abattage du hêtre, mentionné par erreur comme tilleul sur le plan de situation II du 4 juillet 1988, à l'est de l'emplacement prévu pour le garage)."
Les opposants ont renoncé à se déterminer sur ces nouvelles conclusions.
Les conseils des recourants et de la Municipalité ont produit des pièces; ils ont également exposé que deux procédures étaient actuellement pendantes devant le Tribunal d'expropriation compétent, la première sur la base de l'art. 78 LATC et la seconde pour expropriation matérielle. Le Tribunal a procédé à la visite des lieux en présence des parties et intéressés. La séance a été levée sur place.
Et considère en droit :
a) A l'origine, le recours s'en prenait à une décision municipale de refus d'un permis de construire et tendait à l'octroi de celui-ci. La compétence de la Commission cantonale pour statuer sur les conclusions du recours dans ce sens ne faisait aucun doute. Au demeurant, il était clair que l'objet du pourvoi était bien une décision, soit un acte unilatéral et concret destiné à fixer la situation juridique d'un projet de construction, susceptible dès lors d'un recours conformément à l'ancien art. 15 LATC.
b) Avec l'adoption du plan partiel d'affectation au lieu-dit "A la Fin-du-Crêt", régissant désormais le statut de la parcelle no 194, les conclusions initiales du recours étaient désormais vouées à l'échec; le permis de construire ne pouvait en effet plus être délivré, dans la mesure où la construction projetée n'était plus conforme à la nouvelle affectation de la zone dans laquelle la parcelle se trouvait ainsi colloquée. Cela n'a pas échappé aux recourants, qui ont en conséquence modifié leurs conclusions, en relation avec l'action ouverte devant le juge de l'expropriation à forme de l'art. 78 LATC.
Comme l'a relevé en audience le conseil de la Municipalité, il s'agit là de conclusions en constatation, portant sur la conformité ou non du projet à la réglementation en vigueur au moment du dépôt du recours, abandonnée en revanche par la suite.
c) En droit public vaudois, à l'instar du droit fédéral actuel, on distingue le régime du contentieux objectif, caractérisé par la décision en première instance, puis par le recours, de celui du contentieux subjectif, qui suppose une action. Cette solution résulte aujourd'hui notamment des art. premier al. 1 et 3, 4 et 29 LJPA; ces dispositions s'attachent en effet à cette distinction pour retenir ou au contraire écarter la compétence du Tribunal administratif (v. sur ce point BGC novembre 1989, p. 531 et 533; sur la notion, v. Pierre Moor, A propos de la répartition du contentieux administratif entre le Conseil d'Etat et le juge civil : contentieux objectif et subjectif in Jt 1986 III 3 ss; pour le droit fédéral, v. art. 5 LPA et notamment son alinéa 3, ainsi que 97 et 116 OJF). Quant à la Commission de recours, sa compétence était limitée elle aussi aux recours dirigés contre des décisions, ce dans le domaine de la construction, et donc au contentieux objectif (art. 15 ancien LATC).
En droit public vaudois, les procédures de constatation sont possibles; elles sont plus précisément ouvertes dans le contentieux objectif (sur le modèle de l'art. 25 LPA; RDAF 1978, 46) et sans doute dans le contentieux subjectif (il appartient au juge civil de trancher ce point; il semble qu'une réponse positive soit probable dès lors que les principes dégagés par la jurisprudence, certes dans les litiges régis par le droit privé matériel, s'agissant de l'admissibilité des actions en constatation, paraissent transposables au contentieux de droit public subjectif; sur cette jurisprudence, v. Poudret/Wurzburger/Haldy, CPC annoté, Lausanne 1991, note 2 ad art. 265 CPC).
Il faut dès lors déterminer si les conclusions soumises désormais au Tribunal administratif relèvent du contentieux objectif, auquel cas celui-ci serait compétent pour en connaître, ou du contentieux subjectif, ce qui conduirait à la conclusion contraire. Pour trancher cette question, force est dès lors de rechercher si l'autorité intimée dispose d'un pouvoir de décision - en constatation - pour trancher, de manière unilatérale et contraignante, les questions que soulèvent ces conclusions (dans ce sens, Moor, op. cit., p. 11).
d) L'art. 78 LATC prévoit ce qui suit :
"L'autorité qui refuse un permis de construire en application de l'art. 77 répond du dommage causé au requérant qui a engagé de bonne foi des frais, notamment d'architecte ou d'ingénieur, pour établir un projet conforme à la réglementation existante. L'action, introduite au lieu de situation de l'immeuble, est soumis à la procédure en matière d'expropriation matérielle; elle se prescrit par un an dès l'approbation du nouveau plan."
L'indemnisation prévue par cette disposition apparaît ainsi clairement comme un contentieux de nature pécuniaire, traité par le Tribunal d'expropriation, lequel relève de l'ordre judiciaire; il s'agit là d'un contentieux subjectif, qui échappe a contrario à la cognition du Tribunal administratif.
En l'espèce, il suffit dès lors de constater que la Municipalité de Chardonne ne pouvait plus, dès l'adoption du plan partiel d'affectation précité, rendre une décision sur la conformité du projet des recourants à l'ancienne réglementation. La solution inverse lui permettrait en effet de tenter d'échapper à l'indemnisation prévue par l'art. 78 LATC par une décision négative sur ce point, en obligeant le cas échéant - peut-être de manière dissuasive ou pour chercher à bénéficier de la prescription - le destinataire de celle-ci à s'engager dans une procédure de recours avant de saisir le Tribunal d'expropriation. La règle de compétence de l'art. 78 LATC, chargeant un tribunal de l'ordre judiciaire de trancher ce type de litige, exclut ainsi la possibilité d'une décision, tranchant de manière unilatérale et obligatoire une question, certes préjudicielle, dans ce cadre. A cet égard, on peut d'ailleurs souligner que le juge civil est en principe compétent pour trancher des questions préjudicielles relevant du droit public (dans ce sens ATF 105 II 312 et Grisel, p. 188); cela doit valoir a fortiori pour le Tribunal d'expropriation.
On pourrait sans doute raisonner également en appliquant par analogie les principes dégagés par la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d'actions en fixation de droit (en droit civil; v. les références données par Poudret/ Wurzburger/Haldy, op. cit., ibid.); il résulte en effet de celle-ci que l'action en constatation de droit n'est pas ouverte, faute d'un intérêt suffisant, lorsque l'action condamnatoire peut être déposée d'emblée. En l'espèce, les recourants, qui ont d'ailleurs déjà ouvert action à forme de l'art. 78 LATC, ne peuvent pas non plus faire valoir un intérêt suffisant à la constatation demandée.
e) Le fait que les principales parties intéressées, à savoir les recourants et la commune, aient accepté la compétence du Tribunal administratif pour trancher les conclusions nouvelles formées par les premiers n'est enfin pas décisif. Le Tribunal de céans ne saurait se muer, sans base légale, en instance d'arbitrage. Cela résulte directement du caractère impératif des règles de compétence (dans ce sens, v. Grisel, Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, p. 830), lequel prévaut également s'agissant des art. 15 ancien LATC ou premier, 4 et 29 LJPA; on doit certes réserver des dispositions légales contraires, mais elles font défaut en l'occurrence.
En conclusion, c'est au Tribunal d'expropriation saisi de l'action en indemnisation de l'art. 78 LATC - et non au Tribunal de céans - qu'il appartiendra, le cas échéant, de trancher, à titre préjudiciel, la question de la conformité du projet litigieux aux anciennes dispositions communales régissant la parcelle en cause. Les conclusions des recourants doivent donc être déclarées irrecevables.
Les prétentions en dépens de la Municipalité, qui était assistée d'un homme de loi, sont justifiées; les recourants verseront donc à ce titre à la commune un montant qui, vu les circonstances, doit être limité à Fr. 500.--.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Les conclusions formées par Paul Rimella et Pierre-Alain Mérinat, modifiées en partie lors de l'audience du 19 août 1991, sont déclarées irrecevables.
II. Un émolument de justice de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge des recourants Paul Rimella et Pierre-Alain Mérinat, solidairement entre eux.
III. Les recourants Paul Rimella et Pierre-Alain Mérinat sont les débiteurs solidaires de la Commune de Chardonne de la somme de Fr. 500.-- (cinq cents francs) à titre de dépens.
Lausanne, le
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié :
**- aux recourants Paul Rimella et Pierre-Alain Mérinat, par l'intermédiaire de leur conseil, l'avocat Bernard Pfeiffer, 3, avenue Paul-Cérésole, 1800 Vevey, sous pli recommandé;
Annexes :
pour les recourants : pièces en retour
pour la Municipalité de Chardonne : dossier en retour