canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 23 novembre 1993
sur le recours interjeté par LA LIGUE VAUDOISE POUR LA PROTECTION DE LA NATURE (LVPN) et LA FONDATION SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE (FSPAP)
contre
la décision du DEPARTEMENT DE L'AGRICULTURE, DE L'INDUSTRIE ET DU COMMERCE, Service des forêts et de la faune , du 7 novembre 1990, autorisant un défrichement à Corsier-sur-Vevey.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président
G. Matthey, assesseur
O. Renaud, assesseur
Greffière : A.-M. Steiner, sbt
constate en fait :
A. Philippe Marchon est propiétaire au lieu-dit "Au Mur Blanc" des parcelles contiguës nos 739 et 740 du cadastre de la Commune de Corsier-sur-Vevey. Ces bien-fonds non construits sont bordés en amont par la route cantonale no 744 (Châtel-St-Denis) et en aval par le chemin du Signal (route communale rejoignant la route cantonale à l'est) et le chemin des Fontaines Murées (route communale rejoignant la route cantonale à l'ouest). La limite entre les deux parcelles est marquée par un cours d'eau s'écoulant en direction nord-sud, bordé d'un massif forestier. Au sud-est de la parcelle no 739 se situe une prairie humide alimentée par un système de drains en partie défectueux; l'eau est collectée en aval dans un canal longeant le chemin du Signal. Cette zone humide est dominée au nord par un bosquet de 482 mètres carrés se composant d'un groupe de chênes et de quelques châtaigniers et bouleaux. Il s'agit de grands arbres avec un sous-bois peu fourni (sauf dans la partie centrale du bosquet) se développant sur un affleurement de poudingue.
Les lieux sont colloqués en zone à bâtir.
B. Philippe Marchon projette de réaliser plusieurs immeubles d'habitation sur la parcelle 739. A cet effet il a requis, le 26 janvier 1990, l'autorisation de défricher le bosquet de 482 mètres carrés, ainsi qu'une corne de bois de 109 mètres carrés et une bande forestière de 40 mètres carrés, ces deux dernières surfaces étant actuellement liées au massif forestier longeant le ruisseau qui sépare les parcelles nos 739 et 740. La réalisation du projet entraînerait par ailleurs la suppression de la prairie humide. Le 5 octobre 1990, Philippe Marchon a procédé au morcellement de la parcelle no 739, la divisant en six parcelles.
Par décision du 7 novembre 1990, le Service des forêts a autorisé le défrichement requis, en le subordonnant à un reboisement d'une surface de 1664 mètres carrés sur la parcelle no 740 et de 158 mètres carrés sur la parcelle no 739. Le massif forestier ainsi créé autour du ruisseau précité serait désormais nettement plus compact qu'auparavant; il impliquerait cependant un modeste raccourcissement de la lisière. A l'appui de sa décision le Service des forêts relève:
"considérant:
que les parcelles concernées sont colloquées en zone à bâtir,
que les aménagements prévus sont susceptibles de permettre d'une part une utilisation rationnelle des terrains appropriés pour la construction et d'autre part le renforcement de la forêt située de part et d'autre du ruisseau,
que l'intérêt découlant de cette opération nous paraît dès lors prépondérant sur l'intérêt existant à conserver le petit bosquet et la corne de bois concernés,
que l'emplacement du défrichement résulte des caractéristiques topographiques locales,
qu'aucune raison de police ne s'oppose à ce défrichement,
que les intérêts de la protection de la nature et du paysage sont pris en considération, par le renforcement de la forêt riveraine et la création d'une nouvelle zone humide,
que les services concernés de l'Etat de Vaud ont donné un préavis favorable, aux conditions ci-après,
le projet de défrichement et boisement compensatoire présenté par l'inspecteur des forêts d'arrondissement, également avec un préavis favorable,
nous autorisons le défrichement ..."
Cette décision paraît encore exiger que la surface forestière, telle qu'elle résulterait du reboisement compensatoire, soit reprise par la Commune de Corsier-sur-Vevey, qui en assurerait l'entretien.
C. Le 14 novembre 1990, la FSPAP a recouru contre cette décision auprès du Conseil d'Etat; le 19 novembre 1990, la LVPN a déposé un recours à son tour. Les deux associations s'opposent au défrichement du bosquet de chênes d'une part, à la suppression de la zone humide d'autre part; la LVPN conclut par ailleurs à l'établissement de la valeur des biotopes touchés et à la recherche d'une solution permettant de maintenir les biotopes ou d'assurer des compensations correspondant réellement à la qualité des milieux touchés.
Les deux causes ont été jointes pour l'instruction le 27 novembre 1990.
Le Service des forêts et de la faune s'est déterminé le 13 décembre 1990. Il expose que les massifs forestiers noyés dans des zones d'habitation sont condamnés à long terme car ils souffrent de la pression hunaine; l'autorisation de défricher a été accordée dans l'intérêt public de la conservation à long terme de la surface boisée de cette région. En plus, la cession du massif forestier à la commune permettrait d'en assurer la pérennité.
Le constructeur Philippe-André Marchon a déposé ses observations le 31 mai 1991. Il y a joint un rapport, établi à sa demande par le bureau Econat en mars 1991, sur la valeur que présentent les deux parcelles en cause sous l'angle de la protection de la nature. Cette étude fait en outre diverses propositions qui tendent notamment au maintien partiel du bosquet précité et qui précisent les modalités de la réalisation d'une nouvelle zone humide.
La LVPN et la FSPAP ont produit leur mémoire complémentaire respectivement le 17 juin 1991 et le 19 juin 1991. Elles mettent en doute la faisabilité de la zone humide de compensation ainsi que la compatibilité de cette zone à créer avec la zone S II de protection des eaux. En outre, elles s'opposent à un défrichement partiel du bosquet.
D. En application de l'art. 62 LJPA, le dossier a été transmis au Tribunal administratif le 1er juillet 1991.
Le tribunal a tenu séance le 8 août 1991 à Corsier-sur-Vevey en présence des parties et intéressés. La municipalité a déclaré qu'elle n'était pas disposée à reprendre le massif forestier agrandi, contrairement à ce que préconisait la décision de défrichement; le Service des forêts s'est toutefois déclaré d'accord sur le principe de la reprise des terrains par l'Etat. L'hydro-géologue cantonal a confirmé que la zone humide de compensation était prévue en zone S II de protection des eaux, de sorte qu'elle ne pouvait être admise à cet endroit. A la suite de l'audience, l'instruction des recours a été suspendue avec l'accord des parties.
E. Le 1er juin 1992, le constructeur Philippe Marchon a requis la reprise de l'instruction de la cause. La FSPAP et la LVPN ont déposé leurs observations respectivement les 22 et 23 juin 1992; le Service des eaux et de la protection de l'environnement s'est déterminé le 24 juillet 1992.
Le 5 octobre 1992, le constructeur a produit un projet de transaction partielle (adressée aux recourantes), proposant notamment le maintien de la zone humide.
Le 15 octobre 1992, le Service des forêts et de la faune a modifié certaines conditions posées à l'octroi de l'autorisation de défrichement du 7 novembre 1990. Il a notamment supprimé la condition exigeant la création d'une zone humide de compensation, estimant que cette question ne relevait pas de sa compétence.
Le Tribunal administratif a tenu une nouvelle séance le 26 octobre 1992 à Corsier-sur-Vevey en présence des parties et intéressés; il a procédé à une visite des lieux. Les parties ont convenu ce qui suit:
*"1) Le constructeur Philippe Marchon s'engage à maintenir la zone humide sise en aval des parcelles 1267 et 1263 du cadastre de Corsier, conformément au projet de servitude du 28 février 1992 et au plan qui y était joint daté du 6 mai 1992, ainsi qu'aux modifications demandées par le Service des forêts dans sa lettre du 25 mai 1992.
Les constructions sur les parcelles nos 1266 à 1271 seront réalisées en conformité avec les règles de l'art et en tenant compte du maintien de la zone humide précitée. Cette obligation sera insérée dans la servitude précitée.*
2) La présente convention sera soumise à la Conservation de la faune pour ratification.
3) Les recourantes renoncent à recourir contre la décision mentionnée au ch. 2 ci-dessus.
4) L'engagement du constructeur prévu au ch. 1 ci-dessus ne deviendra exécutoire que pour autant que le tribunal confirme la décision autorisant le défrichement litigieux.
*5) Compte tenu du présent accord, les recourantes déclarent que leur pourvoi ne porte plus que sur la question du défrichement. Elles renoncent à un nouvel échange d'écriture.
Interpellées, conformément à l'art. 52 al. 2 LJPA à la suite de la lettre du 15 octobre 1992 du Service des forêts, les recourantes déclarent maintenir leurs conclusions."*
Le Conservateur de la faune a ratifié cette convention le 2 novembre 1992.
En date du 26 janvier 1993, le Service des forêts s'est déterminé sur la portée dans le présent cas de la nouvelle loi fédérale sur les forêts entrée en vigueur le 1er janvier 1993; il a également produit des observations émanant du Service des eaux et de la protection de l'environnement, Section protection de la nature, ainsi que de la Conservation de la faune. La FSPAP et la LVPN se sont encore prononcées respectivement le 9 et le 12 février 1993. Le constructeur a déposé ses dernières observations le 1er mars 1993.
Le tribunal a délibéré et statué à huis clos.
Considère en droit :
a) La loi fédérale sur les forêts du 8 octobre 1991 (ci-après: LFo) est entrée en vigueur en date du 1er janvier 1993. A teneur des dispositions transitoires (art. 56 LFo), les procédures pendantes lors de l'entrée en vigueur de la loi sont régies par le nouveau droit (v. également l'ATF non publié du 17 janvier 1993, Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage contre Commune de Sumvitg et Conseil d'Etat du canton des Grisons). C'est donc la nouvelle loi fédérale sur les forêts qui s'applique dans la présente espèce.
b) Le constructeur, contrairement aux service intimé et aux recourantes, estime que le bosquet de chênes n'est pas soumis à la législation forestière en raison de sa surface restreinte.
La définition de la forêt a été reprise de l'ancienne législation (art. 1er OFor) par l'art. 2 al. 1 à 3 LFo, mis à part quelques adaptations rédactionnelles (message du Conseil fédéral, FF 1988 III, p. 173). La jurisprudence rendue en application de l'ancienne législation au sujet de cette notion conserve dès lors toute sa validité.
Aux termes de l'art. 2 al. 1 LFo, on entend par forêt toutes les surfaces couvertes d'arbres ou d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions forestières; leur origine, leur mode d'exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents. N'est pas non plus déterminante l'affectation de la zone dans laquelle se situe une aire boisée (ATF 113 Ib 356 consid. 4c; 111 Ib 306; 108 Ib 383 et arrêts cités). La loi assimile les peuplements de noyers et de châtaigniers ainsi que certaines surfaces, tels que pâturages boisés, surfaces occupées par des routes forestières ou d'autres installations forestières, aux forêts (al. 2); d'autres formes de végétation, tels que groupes d'arbres ou d'arbustes isolés, haies, allées, jardins, parcs, ne sont pas considérées comme forêt (al. 3). En règle générale, le caractère forestier d'un peuplement peut être déterminé simplement sur la base de sa surface, de sa largeur et de son âge, c'est-à-dire indépendamment de la qualité de ses fonctions.
Se basant sur l'art. 2 al. 4 LFo, le Conseil fédéral a fixé un cadre pour ces trois critères laissant aux cantons un large pouvoir d'appréciation pour délimiter la forêt par rapport aux peuplements de peu d'importance (art. 1er al. 1 de l'ordonnance fédérale sur les forêts du 30 novembre 1992, OFo). La loi forestière vaudoise du 5 juin 1979 et son règlement d'application du 16 mai 1980 n'ayant pas encore été adaptés à la nouvelle législation fédérale, la question de la surface déterminante paraît délicate. L'art. 3 du règlement du Conseil d'Etat fixe cette surface à 1000 mètres carrés. Cette disposition ne paraît pas pleinement conforme à la jurisprudence fédérale, rendue sous l'empire de la législation fédérale abrogée (ATF 114 Ib 232 et arrêts cités). La nouvelle législation fédérale fixe en outre aux cantons une fourchette allant de 200 mètres carrés à 800 mètres carrés (art. 1er l'al. 1 litt. a OFo); la légalité de cette disposition est mise en doute (voir P.M. Keller, cité plus bas, in: AJP 2/93, p. 144 ss, qui se réfère au message du Conseil fédéral, Feuille fédérale 1988 III 173-174). Les critères quantitatifs perdent toutefois leur pertinence lorsqu'un peuplement exerce une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante (art. 2 al. 4 in fine LFo, art. 1er al. 2 OFo; ATF 114 Ib 232, 110 Ib 384 et arrêts cités); il sied dès lors d'examiner en priorité si l'on est, dans le cas d'espèce, en présence de circonstances particulières.
c) Les forêts exercent une fonction sociale lorsque leur situation, leur structure, leur peuplement et leur aménagement leur permettent de servir de zone de délassement à la population, lorsque par leur forme, elle modèlent le paysage, lorsqu'elles protègent contre des nuisances telles que le bruit ou les immissions, qu'elles assurent des réserves d'eau de quantité et qualité suffisantes ou encore qu'elles offrent à la faune et à la flore un habitat irremplaçable (message du Conseil fédéral, FF 1988 III 172).
Le bosquet litigieux, d'une surface de 482 mètres carrés, se compose d'un groupe de chênes avec quelques châtaigniers et bouleaux; il ne comprend aucune essence exotique. Son âge doit être évalué à plusieurs décennies. Son développement est favorisé par des conditions particulières, soit un sol superficiel (affleurement de poudingue) et une exposition favorable. Il s'agit d'un objet naturel de valeur élevée en raison de la fréquence réduite du chêne dans le canton de Vaud et notamment à cette altitude. Servant d'habitat indispensable à de nombreuses espèces de la faune, le bosquet constitue un biotope de grande valeur. En outre, il se situe à proximité d'autres petits biotopes de types différents (tels que ruisseau, cordon boisé, prairie humide) ce qui donne à ce secteur une valeur naturelle et paysagère digne de protection au niveau régional. A cet égard il sied de relever que les lieux sont portés au Plan sectoriel "sites et contraintes naturelles" (Plan directeur cantonal I 1982) comme élément de paysage d'une beauté particulière.
Vu sa valeur élevée tant sur le plan paysager que sous l'angle de la protection de la nature, il faut reconnaître au bosquet litigieux une fonction sociale particulièrement importante. Il doit dès lors être considéré comme forêt, conformément aux art. 2 al. 4 in fine LFo et 1er al. 2 OFo, indépendamment de sa surface et quand bien même celle-ci serait inférieure à la surface déterminante en droit vaudois.
a) L'art. 3 LFo prescrit que l'aire forestière ne doit pas être diminuée; l'art. 5 al. 1 le confirme en posant le principe de l'interdiction de défricher. Cependant, l'art. 5 al. 2 LFo prévoit, à certaines conditions, l'octroi d'autorisations de défricher, accordées à titre exceptionnel. Pour cela, le requérant doit démontrer d'abord que le défrichement répond à des exigences primant l'intérêt à la conservation de la forêt; ensuite, il faut que l'ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité ne puisse être réalisé qu'à l'endroit prévu (lettre a); que l'ouvrage remplisse, du point de vue matériel, les conditions posées en matière d'aménagement du territoire (lettre b); et enfin que le défrichement ne présente pas de sérieux danger pour l'environnement (lettre c). L'alinéa 3 de cette disposition précise encore que les motifs financiers, tel que le souhait de tirer du sol le plus gros profit possible ou la volonté de se procurer du terrain bon marché à des fins non forestières, ne sont pas considérées comme des raisons importantes au sens de l'al. 2. Suivant l'alinéa 4, les exigences de la protection de la nature et du paysage doivent être respectées.
On relèvera, sur le plan matériel, que l'art. 5 LFo (sous réserve de la lit. b de l'al. 2, qui constitue une nouveauté) reprend pour l'essentiel les conditions posées sous l'empire de l'ancienne législation forestière, notamment par l'art. 26 OFor. La jurisprudence rendue en application de l'ancien droit conserve ainsi sa valeur dans une très large mesure. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs déjà eu l'occasion de l'affirmer dans un arrêt du 17 janvier 1993 déjà cité (Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage c/Commune de Sumvitg et Conseil d'Etat du canton des Grisons), en se référant aux travaux préparatoires (v. notamment FF 1988 III 175 s; sur le nouveau droit, v. Lukas Bühlmann, les conséquences de la nouvelle loi sur les forêts sur l'aménagement du territoire in : Informations ASPAN, décembre 1992; ainsi que Vera Sonanini, Das neue Waldgesetz und die Raumplanung, in : DC 4/92, 83 ss et Peter M. Keller, Rechtliche Aspekte der neuen Waldgesetzgebung, in : AJP 1993, 144 ss).
La jurisprudence s'est montrée rigoureuse s'agissant de l'exigence d'un intérêt important primant l'intérêt au maintien de l'aire forestière (v. par exemple ATF 112 I b 201). En revanche, le Tribunal fédéral a admis que la condition de localisation forcée ne devait pas être comprise au sens strict du droit de l'aménagement du territoire (art. 24 LAT) et qu'il ne s'agissait pas d'une condition absolue; il suffit d'examiner si, en présence de plusieurs variantes, les raisons qui motivent le choix de l'une d'entre elles priment l'intérêt à la conservation de la forêt (ATF 117 I b 325, cons. 2); l'admission de la localisation forcée implique néanmoins un examen préalable et approfondi des autres variantes (ATF Commune de Sumvitg précité et arrêt cité). Quoi qu'il en soit, tout comme dans l'ancien droit, l'autorisation de défrichement doit reposer sur une pesée globale des intérêts en présence (ATF Commune de Sumvitg précité), portant également sur les conséquences entraînées par la réalisation du projet destiné à prendre la place de la forêt (ATF 117 I b 328). A relever que le principe de la conservation de la forêt s'applique à toutes les surfaces ayant caractère de forêt, quel que soit leur l'étendue, leur état, leur valeur et leur fonctions. La qualité d'un boisement peut cependant influer sur la pesée des intérêts en présence (ATF 117 Ib 327; Zbl 88/1987, p. 501).
La jurisprudence n'admet pas les défrichements demandés en vue de réaliser une construction d'intérêt privé (ATF 108 I b 377); elle s'est en outre montrée très restrictive s'agissant de défrichements sollicités par des collectivités publiques en vue de la création de zones à bâtir (ATF Commune de Sumvitg précité; v. aussi ATF non publié FSPAP c/Commune de Klosters, du 16 décembre 1991, et ATF non publié Département fédéral de l'intérieur c/Commune de Trimmis, du 24 janvier 1990; v. enfin ZBl 1987, 498) ou pour des projets touristiques, même s'il peuvent présenter un intérêt pour le développement économique régional (ATF 113 Ib 411; 112 Ib 558).
L'autorité administrative invitée à se prononcer sur une demande de défrichement doit dûment tenir compte de la protection de la nature et du paysage (art. 5 al. 4 OFo, art. 2 litt. b et art 3 al 2 litt. b LPN). Pour le paysage, il s'agit d'une protection esthétique; la forêt est partie intégrante du paysage et doit être appréciée comme telle. Quant à la fonction d'un peuplement pour la protection de la nature, il en va de sa valeur biologique en tant qu'habitat indispensable pour la flore et la faune. Cette valeur est renforcée par l'art. 18 al. 1bis LPN qui protège les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets et autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses (ATF 114 Ib 232 s. et arrêts cités).
Tout défrichement doit être compensé en nature dans la même région, principalement avec des essences adaptées à la station (art. 7 al. 1 LFo). Cette compensation doit d'abord être quantitative, mais elle doit aussi être qualitative dans ce sens qu'il s'agit de compenser les fonctions de la forêt défrichée (message du Conseil fédéral, FF 1988 III, p. 177). La compensation offerte, même si elle s'avère favorable sur le plan quantitatif ou qualitatif, ne saurait cependant justifier à elle seule l'octroi d'une autorisation de défricher (ATF 113 Ib 413).
b) Le constructeur a fractionné le bien-fonds litigieux en six parcelles, en vue de la construction d'une rangée de quatre villas jumelles le long de la route cantonale au nord-ouest ainsi que d'une villa jumelle et d'une villa unique au sud en lieu et place du bosquet de chênes. Il poursuit un intérêt purement privé et cherche essentiellement, par le biais du défrichement requis, à réaliser une meilleure mise en valeur de son fonds. La loi excluant expressément de prendre en compte les motifs financiers, ces considérations ne sauraient être déterminantes. N'est pas non plus pertinent le fait que la parcelle litigieuse soit attribuée à la zone à bâtir, les parties boisées de la parcelle restant pleinement soumises à la législation forestière. Le recourant ne peut donc pas justifier d'un intérêt primant l'intérêt à la conservation de la forêt.
Le service intimé a, pour sa part, invoqué à l'appui de sa décision l'intérêt public à la conservation à long terme de la surface boisée de cette région. Il juge le renforcement du cordon boisé de part et d'autre du cours d'eau (mesure de compensation) plus important que le maintien du bosquet de chênes, au motif que ce dernier ne résisterait pas, à longue échéance, à la pression humaine.
Le tribunal ne peut se rallier à cette manière de voir. Elle part en réalité de la prémisse qu'il n'y aurait pas, dans le cas présent, d'intérêt réel à la conservation de la forêt parce que celle-ci serait condamnée à court ou moyen terme. Or, les développements qui précèdent (v. consid. 1c notamment) démontrent au contraire que le bosquet de chênes litigieux présente une valeur élevée, notamment sur les plans paysager et biologique; il est ainsi erroné de dénier tout intérêt au maintien de ce boisement. La question eût sans doute été plus délicate si les plants composant ce bosquet n'avaient pas été sains ou s'ils avaient été de très peu de valeur, mais il n'en est rien en l'occurrence. Le raisonnement de l'autorité intimée revient d'ailleurs pratiquement à dénier la qualité de forêt aux boisés - tout au moins ceux qui présentent des dimensions modestes - qui ont été englobés dans la zone à bâtir, voire à admettre leur défrichement en raison même de cette affectation. Cette solution est assurément contraire à la jurisprudence rappelée plus haut; l'art. 12 LFo, en vigueur dès le 1er janvier 1993, prescrit d'ailleurs au contraire que l'affectation en zone à bâtir d'un boisement suppose préalablement l'octroi d'une autorisation de défricher, délivrée conformément à l'art. 5 LFo.
c) Le défrichement de la corne de bois a été requis dans le même objectif que celui du bosquet, soit dans le but d'une meilleure mise en valeur du bien-fonds; cela ne saurait justifier, ici non plus, le déboisement requis. Cependant, la qualité du peuplement formant cette corne de bois apparaît dans une large mesure plus faible que celle du bosquet de chêne; cela n'a d'ailleurs pas échappé aux parties puisque l'une des recourantes a même renoncé à exiger sa protection, quand bien même le caractère sinueux d'une lisière présente un certain intérêt, esthétique et biologique (dans ce sens, ATF 113 Ib 409). En définitive, le tribunal laissera cette question ouverte, l'autorisation de défrichement litigieuse devant en effet être annulée dans son ensemble, dès lors que le maintien du bosquet de chênes doit conduire à une nouvelle appréciation des circonstances du cas et à une nouvelle détermination de la compensation nécessaire le cas échéant. Les recours seront ainsi admis.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Les recours sont admis.
II. La décision rendue par le Service des forêts et de la faune le 7 novembre 1990, modifiée le 15 octobre 1992, est annulée.
III. Un émolument de Fr. 2000.- (deux mille francs) est mis à la charge du constructeur Philippe Marchon.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 23 novembre 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : La greffière :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours suivant sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)
Le présent arrêt est communiqué aux parties figurant sur l'avis d'envoi ci-joint.