canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
24 février 1992
sur le recours interjeté par Monsieur et Madame Robert et Janine RUEFLI , La Cesseville, rue du Mormont, 1315 La Sarraz,
contre
la décision de la Municipalité de LA SARRAZ , du 14 mai 1991, confirmant son refus de déneiger le chemin du Mormont.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
A. Chauvy, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
A. En 1969, Robert Ruefli s'est vu refuser par la municipalité l'autorisation de construire une maison de vacances sur la parcelle cadastrée sous folio no 15, d'une surface de 4552 mètres carrés, au lieu-dit "La Birette", sur la colline de Mormont, sur le territoire de la Commune de La Sarraz. Cette décision était motivée par le fait que ce bien-fonds, situé en dehors du périmètre de localité et de la zone d'extension, n'était pas desservi en eau potable. Les lieux étaient alors colloqués en zone communale sans affectation spéciale. Par prononcé no 2427, du 3 juillet 1970, la Commission cantonale de recours en matière de constructions a admis le recours formé par Robert Ruefli et annulé cette décision. Le permis de construire sollicité a été accordé par la municipalité le 8 juillet 1970, avec les réserves suivantes :
"...
...
..."
Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.
B. Dès le 27 mai 1983, date de l'approbation par le Conseil 'Etat du nouveau règlement communal sur le plan d'extension (RPE), la parcelle considérée a été colloquée en zone agricole A. A teneur de l'art. 62 RPE, cette zone est réservée à la culture du sol et aux activités en relation étroite avec celle-ci. N'y sont autorisées que les constructions et installations liées à la culture du sol et les bâtiments d'habitation en relation avec une exploitation (art. 63 et 64 RPE).
A plusieurs reprises, depuis 1985, les époux Ruefli ont demandé à la municipalité de revenir sur sa décision et d'assurer le déneigement du chemin de Mormont, en cas d'enneigement exceptionnel. Par lettres du 21 février et 7 mars 1985, la municipalité a maintenu sa position, se référant à sa décision du 8 juillet 1970.
Le 20 décembre 1988, les époux Ruefli ont mis en demeure la municipalité d'assurer l'ouverture du chemin communal litigieux et notamment son déneigement. A une date non précisée, à la fin de l'année 1990, le chemin du Mormont a été déneigé dans sa partie inférieure, jusqu'au lieu-dit "Le Signal"; selon la municipalité, cette intervention aurait été commandée par M. et Mme Ruefli, auxquels la facture a été envoyée; ceux-ci, affirment au contraire que ce déneigement ferait suite à un engagement pris par le syndic, au nom de la commune. Par lettre du 14 et 30 janvier 1991, les recourants ont demandé à la commune de prendre en charge ces frais de déneigement.
Le 14 mai 1991, la municipalité a signifié aux époux Ruefli une décision par laquelle elle confirme son refus de déneiger le chemin d'accès à leur propriété ou d'en supporter les frais, se référant à la condition posée dans le permis de construire du 8 juillet 1970.
C. Par lettre du 23 mai 1991, Janine et Robert Ruefli ont interjeté un recours au Conseil d'Etat contre cette décision, concluant implicitement à son annulation. Ils se sont acquittés, dans le délai qui leur a été imparti, d'une avance de frais de Fr. 500.--.
La municipalité a conclu au rejet du recours, par détermination du 26 juin 1991. Ses arguments seront repris par la suite, dans la mesure utile.
D. Le Tribunal administratif a tenu audience le 20 septembre 1991, à La Sarraz, en présence de M. et Mme Robert et Janine Ruefli, personnellement; et du conseiller municipal, M. François Pittet, assisté de l'avocat Jean Anex.
D'entrée de cause, les recourants ont requis le renvoi de l'audience en vue de solliciter la comparution du syndic, à titre de témoin. Statuant sur le siège, la section du Tribunal a rejeté cette requête, considérant que même si le syndic pouvait confirmer avoir donné des assurances aux recourants relatives au déneigement du chemin de Mormont, il ne pouvait valablement engager la municipalité, à défaut d'un acte écrit portant sa signature et celle du secrétaire communal.
E. La municipalité a exposé que sur le territoire de la commune le déneigement n'est assuré que dans les régions où existe une certaine densité de constructions; le périmètre de déneigement se confond donc avec celui de la zone urbaine sous réserve d'un secteur composé de trois ou quatre maisons d'agriculteurs. Elle a également expliqué que le chemin en cause n'est plus guère carrossable au-delà de la propriété des recourants, et bien qu'il rejoigne la route cantonale en redescendant depuis le signal de Mormont, il impliquerait une manoeuvre de rebroussement pour le chasse-neige. La propriété des recourants est la seule bâtie dans ce secteur; elle est située à plus d'un kilomètre de la route cantonale à laquelle se raccorde la voie d'accès litigieuse.
Les recourants ont pour leur part expliqué qu'ils sont équipés d'une voiture tout terrain, qui leur permet d'affronter des situations normales d'enneigement; ils rappellent qu'ils demandent uniquement une "déssinistration", en cas de fortes congères.
Considère en droit :
a) Les décisions - telles l'autorisation de construire - prises par un organe de l'administration active à l'égard d'un administré acquièrent l'autorité formelle de chose jugée; elles deviennent exécutoires, faute de recours, et ne peuvent par conséquent plus être attaquées par une voie de recours ordinaire (B. Knapp, Précis de droit administratif, quatrième édition, 1991, p. 248; P. Moor, Droit administratif, Les actes administratifs et leur contrôle, 1991, p. 214; A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p. 881).
Toutefois, à la différence du principe connu en procédure civile selon lequel les parties ne peuvent remettre en cause devant quelque juridiction que ce soit un litige tranché par l'autorité compétente entré en force, en droit administratif, les décisions ne jouissent en principe pas de l'autorité matérielle de la chose jugée. Cela revient à dire que l'autorité peut rapporter ou révoquer d'office ses décisions en tout temps, lorsque l'intérêt public le commande ou le permet (P. Moor, op. précité, p. 215). Quant à l'administré, il peut également prendre l'initiative de demander à l'autorité de revoir sa décision. Les demandes de réexamen ne sauraient toutefois permettre de remettre continuellement en cause des décisions administratives, faute de quoi elles auraient pour effet d'éluder les délais de recours ordinaires. Selon la jurisprudence, l'autorité n'est tenue de se saisir d'une demande de nouvel examen que si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision, ou si le requérant invoque des faits et des moyens de preuve importants, qu'il ne connaissait pas lors de la première décision, ou dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (ATF 100 Ib 368 et les références citées; 109 Ib 251, = JT 1985 I 556; ATF 113 Ib 146 = JT 1989 I 209).
b) Indépendamment de l'existence de faits nouveaux, la confirmation d'une première décision dont on demande le réexamen peut être assimilée à une nouvelle décision ouvrant de nouveaux délais de recours lorsqu'elle est prise après un examen complet des faits et éventuellement sur la base de considérations de droit et d'opportunité nouvelles (B. Knapp, op. précité, p. 252).
c) En l'espèce, la municipalité ne s'est pas limitée à confirmer purement et simplement la condition posée dans le permis de construire octroyé en 1970. Elle invoque en effet de nouveaux arguments; de plus, elle prend en considération la modification du statut juridique de la parcelle des recourants. Par conséquent, on peut considérer que l'autorité communale est entrée en matière et que sa décision ouvre de nouvelles voies de recours, ce que corrobore la mention des voie et délais de recours dans le texte de la décision.
a) Le déneigement est une tâche qui relève de l'entretien des voies publiques (voir arrêt CE du 7 octobre 1988, K. Grieder et crts c. Bullet); or, d'une manière générale, la loi sur les routes du 25 mai 1964 (LR) ne donne aux particuliers aucun droit à l'entretien des voies publiques (RDAF 1973, 278). Comme tout service public que l'Etat met en place, la commune doit toutefois s'acquitter de sa tâche sans arbitraire et inégalité de traitement (P. Moor, Droit administratif, Les fondements généraux, p. 373). C'est sous cet angle, uniquement, qu'il convient d'examiner la décision objet du recours.
b) L'art. 32 al.1 LR, institue une obligation d'entretien des routes communales à charge des communes territoriales. L'étendue de cette obligation n'est pas clairement délimitée par le législateur. Sur la base de cette disposition, les communes ont en principe le devoir d'entretenir et de déneiger les voies publiques communales, sauf si les propriétaires riverains ont la possibilité d'accéder à leurs habitations d'une autre manière, sans faire un détour exagéré (arrêt CE du 7 octobre 1988 précité). Elles doivent en règle générale assurer ce service gratuitement conformément au principe constitutionnel qui régit l'usage commun des routes ouvertes au public (art. 37 al. 2 Cst; M.-O. Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne, 1989, p. 148 ss, spéc. 152 et 255 ss). Le service hivernal, qui ne se limite pas au déneigement, mais comprend également le salage et le sablage, en cas de risque de gel (JdT 1954 I 386 et la jurisprudence citée), constitue cependant une forme particulière d'entretien; il exige de la part de la collectivité un équipement important, une intervention rapide et, le plus souvent, le renouvellement de l'opération à plusieurs reprises dans la journée. Une telle charge peut être lourde, particulièrement pour les petites commmunes. On ne saurait par conséquent exiger de la collectivité le déneigement de l'ensemble du réseau routier, lorsque cette tâche est disproportionnée par rapport à ses moyens. La possibilité de ne pas ouvrir une route est expressément prévue pour les routes cantonales hors traversée de localité (art. 23 al.1 LR). Au vu des motifs exposés ci-dessus, cette faculté doit également être reconnue pour les routes communales, sous réserve des principes de l'égalité de traîtement et de l'interdiction de l'arbitraire. Le principe de la sécurité du droit commande en outre qu'une telle décision soit communiquée de manière claire aux usagers; on ne saurait en effet admettre que l'autorité puisse renoncer de cas en cas à ouvrir une voie publique, sans signalisation ou information officielle.
c) Sur le territoire de la Commune de la Sarraz, la municipalité a pour règle de déneiger uniquement les zones dans lesquelles existe une certaine densité d'urbanisation; elle fait une exception pour un secteur hors localité composé de quelques maisons d'agriculteurs. Une telle pratique n'est pas arbitraire et n'expose pas les administrés à des inégalités de traitement. Le refus de déneiger la parcelle des recourants, éloignée du périmètre de localité, seule bâtie dans le secteur, et située en bordure d'une voie d'accès sans issue pour un véhicule destiné à déblayer la neige, est par conséquent justifié par des motifs pertinents. Cette décision, liée au permis de construire, a été notifiée aux recourants, qui n'ont pas recouru. Ils ont donc construit en connaissance de cause et ne sauraient se prévaloir du bénéfice d'une situation acquise, à cet égard.
d) Il convient au surplus de relever que la nouvelle loi sur les routes, qui n'est pas encore entrée en vigueur, mais qui a été adoptée par le Grand Conseil le 10 décembre 1991 et publiée dans la FAO du 14 janvier 1992, lèvera toute ambiguïté sur cette question. Elle prévoit en effet expressément que les communes peuvent décider de ne pas assurer le service hivernal sur des tronçons de routes situés hors des localités; ces décisions devront toutefois être soumises à l'approbation du département ou faire l'objet d'un règlement adopté par le Conseil d'Etat (art. 23 al.2 nLR). Dès l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les routes, la Municipalité devra donc soumettre son refus d'assurer le service hivernal à l'approbation du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports.
e) Enfin, à défaut d'une obligation de droit public d'assurer le déneigement, les recourants ont toujours la possibilité de passer une convention avec la commune réglant les modalités de ce service. De tels accords sont fréquent pour le déneigement des voies privées.
a) L'instruction n'a pas permis d'établir sur l'ordre de qui avait agi le conducteur du chasse-neige, lorsqu'il a ouvert le chemin conduisant à la propriété des recourants, en 1990, un jour où il avait particulièrement neigé. Peu importe, toutefois, dès lors que même si cet ordre avait été donné par un représentant de la municipalité, il s'agit d'un acte unique, qui ne saurait fonder une pratique communale dont les recourants pourraient se prévaloir.
b) Reste à examiner la portée de l'engagement qu'aurait pris le syndic d'ordonner désormais le déneigement de la voie d'accès litigieuse, en cas d'importantes chutes de neige.
La question de la protection de l'administré contre les promesses reçues des autorités relève de l'application du principe de la bonne foi. Découlant directement de l'art. 4 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 107 Ia 211, cons. 3a) le principe de la bonne foi donne droit à l'administré d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités (ATF 108 Ia 385, cons. 3b, rés au JdT 1984 I 534; ATF 105 Ib 159, cons. 4b = JdT 1989 I 189). Il le protège lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Un certain nombre de conditions - cumulatives - doivent cependant être réunies pour que l'administré puisse se prévaloir de l'application du principe de la bonne foi : en particulier, l'autorité qui a donné le renseignement doit avoir été compétente pour le faire, l'administré ne doit pas avoir été en mesure de reconnaître d'emblée l'inexactitude du renseignement et avoir pris, pour l'avenir, en se fondant sur les indications reçues, des dispositions irréversibles ou qu'il ne pourrait modifier sans subir un préjudice (ATF 114 Ia 105 = JdT 1989 I 224; ATF 104 Ib 237; 103 Ia 114 et 508 = JdT 1979 I 52 et 357).
Un syndic n'est pas habilité à prendre des décisions qui relèvent de la compétence de la municipalité. Celle-ci n'est engagée que par la signature conjointe du syndic et du secrétaire communal (art. 67 et 68 de la loi du 28 février 1956 sur les communes). Par conséquent, même si les recourants ont réellement obtenu une assurance orale du syndic s'agissant du déneigement de leur chemin, cette assurance ne pouvait engager la Municipalité : ce que les recourants ne pouvaient ignorer.
Au surplus, les recourants n'ont subi aucun préjudice ensuite de ces prétendues assurances. Ils n'ont en effet engagé aucun frais ni pris des dispositions particulières dont ils devraient être dédommagés.
En conséquence, les recourants ne sont pas fondés à se prévaloir du principe de la protection de la bonne foi.
La Commune de la Sarraz, qui a obtenu gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi, a droit à des dépens qu'il y a lieu de fixer à Fr. 500.-.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté
II. Un émolument de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est mis à la charge des recourants Robert et Janine Ruefli, solidairement entre eux.
III. Une somme de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est allouée à titre de dépens à la Commune de la Sarraz, à la charge des recourants Robert et Janine Ruefli, solidairement entre eux.
fo/Lausanne, le 25 février 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : La greffière :