canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
30 janvier 1992
sur le recours interjeté par la société HISTORIKA KUNSTGRAFIK AG à Oberuzwil, représentée d'une part par Me Gilliéron, avocat à Nyon et d'autre part par Me Jung, avocat à Oberuzwil,
contre
la décision de la Municipalité de Nyon , du 11 mars 1991, lui refusant l'autorisation de placer un panneau mixte destiné à la publicité et à l'information du public.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, président
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffière : A.-M. Steiner, sbt
constate en fait :
A. La société Historika Kunstgrafik AG a requis auprès de la Municipalité de Nyon les 18 et 22 février 1991 l'autorisation d'installer un panneau historique et économique dans la vieille Ville de Nyon, en face de l'entrée de la poste. La moitié de la surface du panneau comprend des informations destinées au public (plan de la ville avec liste des lieux publics) ainsi qu'un aperçu historique de la localité; l'autre moitié du panneau est réservée à la vie économique où les noms des principales entreprises de la ville sont reportés avec une brève description de leur champ d'activité. Plus de 2000 panneaux semblables seraient ainsi réalisés en Suisse.
B. La Municipalité a refusé l'autorisation en se référant aux dispositions de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame et à celles de son règlement d'application. Historika Kunstgrafik AG a recouru contre cette décision auprès du Conseil d'Etat par lettre du 14 mars 1991; le recours a été complété le 22 mars 1991. La Municipalité s'est déterminée sur le recours et conclut à son rejet. Un second échange d'écritures a été ordonné par le Conseil d'Etat, qui a ensuite transmis le dossier au Tribunal administratif en application de l'art. 62 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA).
La section du Tribunal chargée de statuer sur le recours a procédé à une visite des lieux le 8 novembre 1991 en présence des parties. A cette occasion, il a été constaté que l'emplacement envisagé pour le panneau était situé au centre de la vieille Ville de Nyon, en face de l'entrée de la poste, sur une petite place arborisée donnant sur une rue piétonne. Au terme de la visite des lieux, le conseil d'Historika Kunstgrafik AG a plaidé et a produit un arrêt du Tribunal fédéral rendu le 25 février 1987 en la cause Historika Kunstgrafik AG contre la Commune de Saint-Moritz ainsi qu'un arrêt du Tribunal administratif du canton de Berne du 4 décembre 1989 rendu en la cause Historika Kunstgrafik AG contre le Conseil d'Etat du canton de Berne. Le représentant de la Municipalité a également plaidé en concluant au rejet du recours.
Considère en droit :
Déposé en temps utile et selon les formes requises, le recours est recevable; il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
La recourante soutient que la pose du panneau ne serait pas soumise à la législation cantonale sur les procédés de réclame mais plutôt à la législation cantonale en matière de constructions. Elle estime aussi que l'interdiction d'installer ce panneau violerait les garanties constitutionnelles de la propriété et de la liberté du commerce et de l'industrie. La Municipalité estime en revanche que l'art. 17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame est applicable et que le panneau est assimilable à une affiche qui ne pourrait être autorisée qu'aux emplacements et sur les supports spécialement désignés à cet effet. La Municipalité relève que la petite place se trouvant devant la poste de Nyon ne fait pas partie de ces emplacements et qu'elle a déjà confié l'exclusivité de l'affichage à une autre société spécialisée dans le but d'obtenir des garanties suffisantes au niveau esthétique. La Municipalité indique en outre que l'emplacement proposé est déjà utilisé par le pilier public qui occupe une surface importante; elle estime que l'adjonction sur la même place d'une surface non moins importante entraînerait une surcharge fâcheuse du point de vue de l'esthétique ainsi qu'un affaiblissement de l'intérêt de la population à l'égard du pilier public.
a) La liberté du commerce et de l'industrie n'a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie sont compatibles avec la constitution lorsqu'elles reposent sur une base légale, sont établies dans l'intérêt public et respectent le principe de la proportionnalité (ATF 113 Ia 138 cons. 8). Mais il ne suffit pas d'invoquer n'importe quel intérêt public pour justifier des restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie. L'art. 31 Cst. contient une limitation particulière sur ce point qui interdit aux cantons d'intervenir dans la libre concurrence par des mesures de politique économique (ATF 111 Ia 29 cons. 4a, 103 Ia 592 cons. 3b). Les restrictions à la liberté économique sont conformes à la constitution fédérale si elles sont fondées sur des motifs de police, de politique sociale ou encore sur des mesures d'aménagement du territoire (ATF 109 Ia 267 cons. 4). Ainsi, le fait qu'une mesure d'aménagement du territoire aie des incidences sur la politique économique n'est en soi pas contraire à l'art. 31 Cst. Les limitations de l'activité économique qui en découlent sont réputées acceptées par le constituant tant qu'elles sont justifiées par les nécessités de l'aménagement du territoire, qu'elles restent conformes au but de l'art. 22 quater Cst et qu'elles n'ont pas pour effet de vider de son contenu la liberté du commerce et de l'industrie, ce qui exclut les mesures prises par les cantons sous le couvert de l'aménagement du territoire mais qui visent uniquement à porter atteinte à la libre concurrence économique en favorisant certaines branches d'activités forme d'entreprises (ATF 111 Ia 99 cons. 3, 109 Ia 267).
b) Le Tribunal fédéral a déjà jugé que le monopole communal de l'affichage sur le domaine public et privé était compatible avec l'art. 31 Cst (ATF 101 Ia 445 ss); il a notamment relevé que dans le canton de Vaud, ce monopole reposait sur une base légale claire, à savoir l'art. 17 de l'ancienne loi vaudoise du 22 septembre 1970 sur les procédés de réclame. Cette disposition imposait aux communes notamment l'obligation de désigner à l'intérieur des localités un ou plusieurs emplacements spécialement destinés à la publicité et leur donnait la possibilité de concéder à une ou plusieurs personnes physiques ou morales l'exclusivité de l'affichage (ATF 101 Ia 450 cons. 5a). L'ancienne loi sur les procédés de réclame réservait donc expressément aux communes la faculté d'établir un monopole communal de l'affichage en légalisant ainsi un usage qui était déjà pratiqué par diverses communes (BGC septembre 1970 p. 939). La nouvelle loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame a repris, à son art. 17, le principe selon lequel les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet (al. 1). Les communes doivent ainsi autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). En revanche, la possibilité de concéder l'exclusivité de l'affichage a été supprimée. On ne trouve pas dans l'exposé des motifs du Conseil d'Etat les raisons pour lesquelles la base légale du monopole communal de l'affichage n'a pas été maintenue (cf. BGC automne 1988 p. 461). Mais en l'absence d'une base légale claire, le monopole communal de l'affichage n'est plus conforme à la garantie constitutionnelle de la liberté du commerce et de l'industrie. La Municipalité ne saurait donc invoquer l'existence d'un monopole pour s'opposer à la demande de la recourante.
b) Le panneau de la recourante comprend à la fois un support et une affiche permanente dont la moitié de la surface est réservée à de la publicité pour compte de tiers. Un tel panneau constitue donc un procédé de réclame au sens de l'art. 2 de la loi sur les procédés de réclame. Le règlement d'application du 31 janvier 1990 de la loi sur les procédés de réclame précise à son art. 25 les cas dans lesquels les supports destinés à l'affichage sont soumis à la législation sur les constructions et l'aménagement du territoire. Selon cette disposition, les panneaux à texte changeant posés à l'extérieur sont assimilés aux affiches et ils ne peuvent être installés qu'aux emplacements désignés par l'autorité compétente (al. 2). Seuls les supports massifs pour l'affichage, assimilables à des édicules, sont soumis à la législation sur les constructions et l'aménagement du territoire (al. 3). Or le panneau de la recourante n'a pas le caractère massif d'un édicule (petit édifice); il doit donc être soumis aux dispositions de l'art. 17 de la loi sur les procédés de réclame et ne peut être autorisé qu'aux emplacements désignés à cet effet par la Municipalité.
c) Bien que fondé sur une base légale, le refus d'autoriser l'installation du panneau de la recourante à l'emplacement demandé doit encore être justifié par un intérêt public pour être compatible avec l'art. 31 Cst. En l'espèce, la petite place où la recourante a demandé d'installer son panneau se situe au coeur du centre historique de la ville de Nyon. Or, le vieux bourg de Nyon est prévu d'être porté à l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale (ISOS) en application de l'art. 5 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (RS 451 LPN). La vieille Ville de Nyon est en effet un site digne de protection qui mérite d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible (cf. art. 6 al. 1 LPN). Le refus de la Municipalité se justifie donc par un intérêt public important visant à protéger l'aspect d'un ensemble construit de grande valeur et il répond ainsi aux impératifs de l'aménagement du territoire (cf. art. 17 al. 2 lit. c LAT). La seule présence du pilier public communal à cet emplacement ne saurait justifier une entorse aux règles de protection du patrimoine historique. Le choix de l'emplacement du pilier public est dicté par la nécessité d'une information officielle la plus accessible possible à la population et sa position centrale dans la vieille ville se justifie pleinement, ce qui n'est pas le cas du panneau de la recourante. En définitive, l'intérêt public à la protection du site historique de la vieille ville l'emporte sur l'intérêt de la recourante visant à installer son panneau à l'emplacement prévu; la décision attaquée est donc conforme à l'art. 31 Cst.
d) Mais cette situation ne saurait conduire la Municipalité à refuser toute demande de la recourante. Il existe en effet dans la ville de Nyon d'autres emplacements qui peuvent se prêter à l'installation d'un panneau mixte destiné d'une part à la publicité et d'autre part à l'information du public. La Municipalité ne saurait donc opposer un refus de principe. Elle doit plutôt examiner, dans les limites de son pouvoir d'appréciation, quels sont les emplacements qui se prêteraient à l'installation d'un tel panneau en vérifiant si des motifs touchant à la protection du site d'une part, ou à la sécurité routière d'autre part, ne font pas obstacle à son installation.
La recourante a encore invoqué la violation de la garantie de la propriété privée. Cependant elle n'est pas propriétaire de l'immeuble sur lequel elle envisage d'installer le panneau litigieux. Il s'agit en effet d'une parcelle appartenant à l'entreprise des PTT qui n'a pas recouru contre la décision municipale et qui n'est pas partie à la procédure. La recourante n'a donc pas qualité pour invoquer l'art. 22 ter Cst car elle n'est pas titulaire des droits découlant de cette norme constitutionnelle (cf. ATF 101 Ia 448 cons. 3).
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est rejeté au sens des considérants et dans la mesure où il est recevable; en raison des circonstances particulières du cas d'espèce, il ne sera pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté au sens des considérants dans la mesure où il est recevable.
II. Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 30 janvier 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :