403 TRIBUNAL CANTONAL ACH 2/24 - 80/2024 ZQ24.000210 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 11 juin 2024
Composition : MmeB E R B E R A T , juge unique Greffier :M. Genilloud
Cause pendante entre : W.________, à [...], recourante, et DIRECTION GENERALE DE L'EMPLOI ET DU MARCHE DU TRAVAIL, à Lausanne, intimée.
Art. 28 al. 3 LPGA ; 17 al. 1 et 30 al. 1 let. d LACI
2 - E n f a i t : A.W.________ (ci-après : l’assurée ou la recourante), née en [...], au bénéfice d’un CFC d’employée de commerce (2006) et d’un certificat d’assistante en gestion du personnel (2014), s’est inscrite à l’ORP de [...] (ci-après : l’ORP) le 18 janvier 2023, indiquant être disponible à 80 %, et a revendiqué des prestations chômage à partir de la date précitée. Auparavant, elle a travaillé du 31 mai 2022 au 9 février 2023 en qualité de collaboratrice RH auprès de la Fondation Z.________ par l’intermédiaire de l’agence de placement E.. Elle a présenté une incapacité de travail du 6 décembre 2022 au 16 janvier 2023. Un délai-cadre d’indemnisation a été ouvert dès le 10 février 2023. Le 30 mai 2023, l’ORP a assigné l’assurée à un programme d’emploi temporaire auprès de P. en qualité d’assistance RH du 6 juin au 5 septembre 2023. Le 6 juin 2023, l’assurée a informé sa conseillère en personnel qu’elle ne pouvait pas commencer la mesure ce jour, invoquant des nausées, des insomnies et de la fatigue apparues à la suite d’une consultation la veille au [...] (ci-après : le [...]). Elle a en outre indiqué qu’elle pensait pouvoir débuter la mesure le 8 juin 2023 et qu’elle allait lui transmettre un certificat médical. Le même jour, l’assurée a également informé P.________ qu’elle ne pouvait pas commencer la mesure comme prévu. Par courrier du 9 juin 2023, P.________ s’est adressée à l’assurée dans les termes suivants : « Vous êtes assignée à un programme d’emploi temporaire au sein de notre entité P.________, pour le poste d’assistante RH Démarche. Le 6 juin 2023, premier jour de votre entretien de début de mesure, vous nous avez contacté pour nous informer que vous seriez absente pour des raisons personnelles. Comme convenu, une nouvelle date vous a été donnée afin de vous présenter le 8 juin 2023. Cependant, vous ne vous êtes pas présentée pour des
3 - raisons médicales. Nous vous avons envoyé un mail le 8 juin 2023 et nous attendons toujours votre retour. [...] Au vu de ce qui précède, nous sommes donc contraints de vous adresser ce premier et dernier avertissement. Nous vous attendons au plus tard mardi 13 juin à 9h00 à [...]. Faute de quoi nous serons contraints de mettre un terme à votre programme d’emploi temporaire pour abandon de poste. Nous attirons votre attention sur le fait qu’une fin de mesure peut être sanctionnée par l’ORP. Par ailleurs, afin de justifier vos absences, nous attendons de vous un certificat médical couvrant votre période d’absence. A défaut, votre absence sera considérée comme injustifiée ». Par courriel du 16 juin 2023, P.________ a informé l’ORP que l’assurée ne s’était pas présentée à l’entretien de début de mesure et que l’intéressée n’avait toujours pas fourni le certificat médical demandé. Par décision du 27 juin 2023, l’ORP a annulé, sans remplacement, la mesure au motif que l’assurée n’avait pas donné suite à son obligation de la débuter. Par pli du 6 juillet 2023, la Direction générale de l’emploi et du marché du travail (ci-après : la DGEM ou l’intimée) a imparti un délai de dix jours à l’assurée afin d’expliquer les raisons pour lesquelles elle ne s’était pas présentée à la mesure précitée, respectivement n’avait donné aucune nouvelle à l’organisateur malgré l’avertissement de ce dernier. Le 21 juillet 2023, l’assurée a expliqué qu’elle avait appris, lors d’une consultation au [...] le 5 juin 2023, qu’elle était enceinte de [...], ce qui l’avait mis dans un état de choc avec, les jours suivants, l’apparition de vomissements, de nausées et d’un état de fatigue. Elle a indiqué qu’elle avait informé P.________ chaque jour qu’elle n’était pas apte à débuter la mesure. Elle a transmis un certificat médical daté du 20 juillet 2023 de la Dre N.________ attestant une incapacité totale de travail du 6 au 16 juin 2023.
4 - Par courrier du 25 juillet 2023, la DGEM a imparti un délai au 4 août 2023 à l’assurée pour lui transmettre les renseignements suivants, à obtenir auprès de son médecin/centre médical : « - s’il vous a suivi durant l’incapacité de travail, soit entre le 06.06.2023 et le 16.06.2023, étant donné que le certificat médical a été établi le 20.07.2023, soit plusieurs semaines après [l]e début de la période d’incapacité de travail ;
s’il ne vous a pas vu durant cette période, sur quelle base il s’est fondé pour retenir que vous étiez en arrêt de travail durant cette période ». L’assurée a répondu à ce dernier courrier le 27 juillet 2023. Elle a expliqué qu’elle était suivie au [...] depuis plusieurs semaines, y compris durant la période du 6 au 16 juin 2023, et qu’elle y était encore suivie pour sa grossesse. Elle a indiqué que le centre médical estimait qu’il n’avait pas d’autres informations à fournir, compte tenu du secret médical. Par décision du 28 juillet 2023, la DGEM a prononcé à l’encontre de l’assurée une suspension de seize jours de son droit à l’indemnité de chômage à compter du 7 juin 2023. Par pli du 13 septembre 2023, l’assurée s’est opposée à cette décision, requérant son annulation, subsidiairement la réduction de la sanction. Elle faisait valoir que la décision était sévère et injuste par rapport à sa situation actuelle, qu’elle ne pouvait se permettre une telle sanction, étant donné qu’elle habitait seule avec ses deux enfants, et que si elle n’était pas enceinte, elle aurait pu suivre la mesure normalement. Par courrier du 23 octobre 2023, la DGEM a requis de l’assurée qu’elle fasse établir par la Dre N.________ un document répondant aux questions suivantes : « - A quelle date avez-vous été consultée par Madame W.________ s’agissant de la grossesse ayant entraîné l’incapacité de travail attestée par le certificat médical du 6 au 16 juin 2023 ?
5 -
Si vous n’avez pas été consultée par Madame W.________ au début de la période couverte par le certificat médical susmentionné, sur quelle base ce dernier a-t-il été établi ? ». Le 17 novembre 2023, l’assurée a répondu qu’elle ne comprenait pas pourquoi la DGEM s’acharnait à vouloir obtenir des informations sur un certificat médical alors qu’elle avait expliqué vivre une grossesse compliquée, laquelle ne regardait qu’elle. Elle a affirmé que le médecin n’avait pas à justifier pourquoi un certificat médical avait été établi et s’estimait « coincée » entre les médecins du [...], qui n’avaient « pas envie de gérer plus de détails » concernant un certificat médical, et la DGEM qui demandait davantage de détails. Par décision sur opposition du 29 novembre 2023, la DGEM a rejeté l’opposition de l’assurée. En substance, elle a considéré que l’assurée ne disposait d’aucun motif valable qui lui permettait de se soustraire à la mesure litigieuse qui lui avait été assignée. S’agissant du certificat médical du 20 juillet 2023 de la Dre N., une pleine valeur probante ne pouvait lui être conférée dans la mesure où il avait été établi a posteriori, sans examen médical durant cette période et sans que l’assurée, respectivement la Dre N., n'ait été en mesure d’expliquer valablement la rétroactivité dudit certificat médical. Quant à la quotité de la sanction, elle a correctement été fixée, compte tenu de la faute de gravité moyenne commise par l’assurée. B.Par acte du 3 janvier 2024, W.________ a déféré cette dernière décision auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal. Elle a conclu à son annulation, subsidiairement à la réduction de la sanction prononcée à son encontre, réitérant les arguments qu’elle avait invoqués dans le cadre de la procédure devant la DGEM. Dans sa réponse du 7 février 2024, l’intimée a conclu au rejet du recours, renvoyant aux motifs contenus dans sa décision sur opposition.
6 - Par pli du 4 mars 2024, la juge instructrice a prié l’intimée de produire le formulaire « Indications de la personne assurée » (IPA) du mois de juin 2023. Dit document est parvenu au tribunal le 11 mars 2024. E n d r o i t : 1.a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA ; 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA). b) En l’occurrence, déposé en temps utile compte tenu des féries de fin d’année (art. 38 al. 4 let. c LPGA) auprès du tribunal compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable. c) Vu la valeur litigieuse inférieure à 30’000 fr., la cause est de la compétence du juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD). 2.Le litige porte en l’occurrence sur le point de savoir si l’intimée était fondée à suspendre le droit à l’indemnité de chômage de la recourante durant seize jours, au motif que cette dernière avait refusé sans excuse valable de participer à la mesure de marché du travail du 6
7 - juin au 5 septembre 2023 à laquelle elle avait été assignée le 30 mai
3.a) Le droit à l’indemnité de chômage a pour corollaire un certain nombre de devoirs, qui découlent de l’obligation générale des assurés de réduire le dommage et d’éviter le chômage (ATF 124 V 225 consid. 2b et les références citées ; TF 8C_683/2021 du 13 juillet 2022 consid. 3.3.3). Les personnes qui revendiquent des prestations de l’assurance-chômage ou qui envisagent de le faire doivent se comporter comme si cette assurance n’existait pas (Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 4 ad art. 17 LACI). b) En vertu de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Selon l’art. 17 al. 3 let. a LACI, il a notamment l’obligation, lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement. Selon l’art. 59 al. 2 LACI, les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l’emploi. Ces mesures ont notamment pour but d’améliorer l’aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable (let. a) ; de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail (let. b) ; de diminuer le risque de chômage de longue durée (let. c) ; de permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle (let. d). c) L’injonction de participer à une mesure de marché du travail a lieu sous forme d’assignation, qui est un acte ayant une portée juridique. L’assignation en tant que telle n’est pas sujette à opposition, faute d’intérêt digne de protection. Seule l’éventuelle décision de suspension de
10 - 97/05 du 27 avril 2006 et C 349/05 du 20 février 2006). En fonction des dispositions spéciales applicables et du type de mesure concernée, ces critères ne s’appliquent pas nécessairement dans leur intégralité (Rubin, op. cit., n° 70 ad art. 30 LACI). Le caractère convenable d’un programme d’emploi temporaire organisé par des institutions publiques ou privées à but non lucratif ne dépend, en revanche, que des conditions fixées à l’art. 16 al. 2 let. c LACI (art. 64a al. 2 LACI), à savoir la compatibilité de l’activité assignée avec l’âge, la situation personnelle et la santé. Ainsi, le législateur a renoncé explicitement aux autres limitations prévues à l'art. 16 al. 2 let. a, b et let. d à i LACI. En particulier, il n'est pas nécessaire que les programmes d'emploi temporaire en question tiennent raisonnablement compte des aptitudes de l'assuré ou de l'activité qu'il a précédemment exercée (TF 8C_265/2012 du 16 avril 2013 consid. 4.1 ; 8C_577/2011 du 31 août 2012 consid. 3.2.3 ; Rubin, op. cit., n os 70-71 ad art. 30 LACI). b) Afin d’examiner le critère de l’adéquation avec l’état de santé, il y a lieu de s'en tenir au principe inquisitorial régissant la procédure administrative, principe comprenant en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves. Il incombe ainsi à l'assuré qui s'en prévaut d'établir, au moyen d'un certificat médical, que le travail n'est pas compatible avec son état de santé. Ce critère s'apprécie en effet non pas par rapport à ce que pourrait ressentir un assuré mais sur la base de certificats médicaux (TFA C 151/03 du 3 octobre 2003 consid. 2.3.2 et la référence citée). c) L’adéquation de la mesure auprès de P.________ avec le profil professionnel et les compétences de la recourante n’est pas contestée. En revanche, l’intéressée a fait valoir son état de santé pour justifier sa non-présentation à la mesure en question. Ce motif est
11 - susceptible d’excuser valablement un refus à tout type de mesure de marché du travail. aa) En l’occurrence, l’assignation date du 30 mai 2023, la mesure devant débuter le 6 juin 2023. Toutefois, par courriel du 6 juin 2023, la recourante a informé sa conseillère ORP qu’elle ne pouvait pas commencer la mission comme prévu, invoquant des nausées, des insomnies et de la fatigue, apparues à la suite d’une consultation la veille au [...]. A cet égard, elle a déclaré à l’ORP qu’elle allait transmettre un certificat médical et qu’elle pensait pouvoir commencer le jeudi 8 juin 2023 en cas d’amélioration. Par courrier du 9 juin 2023 intitulé « Avertissement pour absence injustifiée », P.________ a indiqué à la recourante que compte tenu de son absence le 6 juin 2023 pour des raisons personnelles, une nouvelle date lui a été donnée afin de se présenter le 8 juin 2023. P.________ lui a toutefois signifié qu’elle ne s’était pas présentée pour des raisons médicales et a ajouté « nous vous avons envoyé un mail le 8 juin 2023 et nous attendons toujours votre retour ». Rappelant à la recourante la teneur des art. 2 (retards et absences) et 2.1 (absences) du règlement d’entreprise, P.________ l’a informée qu’elle était contrainte de lui adresser ce premier et dernier avertissement et qu’elle était au demeurant attendue au plus tard le mardi 13 juin 2023. P.________ l’a en outre avertie qu’à défaut il serait mis un terme au programme d’emploi temporaire pour abandon de poste, étant précisé que la fin d’une mesure pouvait être sanctionnée par l’ORP. P.________ a enfin rendu la recourante attentive au fait que pour justifier ses absences, elle attendait de l’intéressée un certificat médical couvrant sa période d’absence et qu’à défaut, son absence serait considérée comme injustifiée. A ce stade, on peut s’étonner que compte tenu des éléments précités, la recourante n’ait pas été en mesure de présenter directement un certificat médical du [...] à la suite de son contrôle du 5 juin 2023, à tout le moins à la suite du courrier du 9 juin 2023 contenant un avertissement pour absences injustifiées et sommant la recourante de présenter un certificat médical, étant précisé qu’au stade du recours, l’intéressée a allégué qu’elle avait bénéficié d’une deuxième échographie
12 - de contrôle le 17 juin 2023 au [...]. Or, malgré les demandes répétées de P., ainsi que l’avertissement qu’elle a reçu, avec l’indication des conséquences d’une absence injustifiée, la recourante n’a pas présenté de certificat médical durant le mois de juin 2023, alors qu’elle s’y était engagée dès le 6 juin 2023. Compte tenu de la lettre d’avertissement de P. du 9 juin 2023, elle devait savoir que ses allégations contenues dans son courriel du 6 juin 2023 ne pouvaient suffire et se substituer à la remise d’un certificat médical. Les absences injustifiées de l’intéressée étaient indubitablement propres à conduire P., respectivement l’ORP, à mettre un terme à la mesure d’emploi temporaire, faute pour la recourante de respecter le règlement de l’entreprise, les dispositions applicables lui ayant été rappelées par écrit (courrier du 9 juin 2023). Ce n’est finalement qu’en date du 21 juillet 2023 – soit six semaines après l’avertissement du 9 juin 2023 – que la recourante a produit un certificat médical du 20 juillet 2023 de la Dre N. attestant un arrêt total de travail rétroactif portant sur la période du 6 au 16 juin 2023. Or, on cherche en vain dans le dossier, respectivement dans les courriels des 21 et 27 juillet 2023 de la recourante à l’intimée, ainsi que dans son opposition du 13 septembre 2023, les motifs pour lesquels l’intéressée aurait été empêchée de transmettre en temps utile un certificat médical, compte tenu des demandes légitimes et répétées de P.________. Il y a d’ailleurs lieu de rappeler que pour avoir une force probante, le certificat médical ne doit en principe pas avoir été établi trop longtemps après la survenance de l’empêchement (Rubin, op. cit., n° 37 ad art. 16 LACI ; ATF 124 V 234 consid. 4b ; TFA C 60/05 du 18 avril 2006 consid. 6). Enfin, il sied de relever que le formulaire « preuves de recherches personnelles d’emploi » du mois de juin 2023 fait état de cinq recherches d’emploi du 6 au 16 juin 2023 (quatorze recherches d’emploi au total durant le mois de juin 2023), alors que la recourante a mentionné une incapacité de travail du 6 au 16 juin 2023 sur le formulaire IPA de juin
Au vu de de la chronologie des faits, des contradictions constatées (absence de certificat médical à la suite d’un rendez-vous
13 - médical du 5 juin 2023 et recherches d’emploi durant la période litigieuse) et d’une attestation médicale rétroactive insuffisamment motivée, il appartenait à l’intimée de mettre en œuvre des mesures d’instruction complémentaires. bb) Cela étant, l’intimée ne pouvait demander directement à la recourante d’obtenir des renseignements médicaux auprès de ses médecins. En effet, l’intimée devait se conformer à la procédure prévue à l’art. 28 al. 3 LPGA, à savoir que le requérant est tenu d’autoriser dans des cas particuliers toutes les personnes et institutions, notamment les médecins, à fournir des renseignements, pour autant que ceux-ci soient nécessaires pour établir le droit aux prestations (première phrase). Ces personnes et institutions sont tenues de donner les renseignements requis (deuxième phrase). En d’autres termes, l’intimée devra d’abord demander formellement à l’assurée de délier la Dre N.________ du secret médical, afin que la médecin précitée puisse donner les renseignements requis s’agissant de l’incapacité de travail délivrée du 6 au 16 juin 2023. Une fois l’autorisation obtenue, il appartiendra à l’intimée d’adresser un questionnaire à la médecin précitée, laquelle ne pourra pas invoquer le secret professionnel ou médical pour refuser de fournir des renseignements, étant précisé que le devoir de renseigner des tiers n’est pas forcément gratuit (Guy Longchamp in Margit Moser-Szeless in Anne- Sylvie Dupont/Margit Moser-Szeless [édit.], Loi sur la partie générale des assurances sociales, Commentaire romand, Bâle 2018, n° 40 et 44 ad art. 28 LPGA). Certes, la recourante a allégué que le centre médical estimait qu’aucune information supplémentaire ne devait être transmise en raison du secret médical et qu’elle avait bien été suivie du 6 au 16 juin 2023 (cf. courriel du 27 juillet 2023), ajoutant « que les médecins au [...] [...] n’ont pas envie de gérer plus de détails concernant un certificat médical » (courrier du 17 novembre 2023). Toutefois, l’intimée ne pouvait déduire de
14 - tels propos que la recourante refusait de délier la Dre N.________ du secret médical, faute d’avoir respecté la procédure prévue à l’art. 28 al. 3 LPGA.