403 TRIBUNAL CANTONAL ACH 99/23 - 98/2024 ZQ23.037816 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 2 juillet 2024
Composition : M. W I E D L E R , juge unique Greffière :Mme Neurohr
Cause pendante entre : A.________, à [...], recourant, représenté par Me Lionel Zeiter, avocat à Lausanne, et CAISSE CANTONALE DE CHÔMAGE, à Lausanne, intimée.
Art. 49 al. 3 et 52 al. 1 LPGA.
2 - E n f a i t : A.A.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant), ressortissant du [...] né en [...], est arrivé en Suisse illégalement en 2015. Il a par la suite travaillé en qualité de manœuvre par la société X.________ Sàrl. La faillite de cette société a été prononcée le 23 février 2016 par le Président du Tribunal d’arrondissement de [...]. Le 31 mars 2016, l’assuré, représenté par le syndicat Unia Vaud, plus particulièrement la section de Lausanne (ci-après : syndicat Unia Lausanne), a adressé un formulaire de demande d’indemnité en cas d’insolvabilité à la Caisse cantonale de chômage (ci-après : la Caisse ou l’intimée). Le formulaire, complété par un collaborateur du syndicat, renseignait les données personnelles de l’assuré en renvoyant à l’adresse, au compte bancaire et au numéro de téléphone du syndicat. Il précisait que l’assuré était sans papier. Selon les informations figurant sur le formulaire, l’assuré avait travaillé pour X.________ Sàrl du 1 er septembre 2015 au 29 février 2016 et percevait un salaire de 25 fr. 85 de l’heure. Il était précisé que l’assuré n’avait touché que des acomptes à titre de salaire. Le nombre d’heures de travail par semaine était de 40,5 heures, selon la moyenne annuelle prévue par la CCT du gros-œuvre. Divers documents étaient joints à la demande, notamment une procuration signée par l’assuré en faveur du syndicat Unia Lausanne, un décompte manuscrit d’heures, des quittances, un courrier adressé par l’assuré à son employeur le 29 janvier 2016, une requête de conciliation adressée le 16 février 2016 au Tribunal de prud’hommes de l’arrondissement de [...] et une production de créances dans la faillite de la société X.________ Sàrl au nom de l’assuré. Le 10 juillet 2016, la Caisse a versé en main du syndicat Unia Lausanne la somme de 10'588 fr. 85, représentant 60 % de l’indemnité en cas d’insolvabilité allouée en faveur de l’assuré pour un montant total brut de 17'648 fr. 10.
3 - Le 10 août 2016, la Caisse a versé sur le compte du syndicat Unia Lausanne le solde de l’indemnité calculée en faveur de l’assuré, selon le décompte suivant : Le 4 septembre 2017, la Caisse a rendu une décision tendant à la restitution des prestations versées à tort à l’assuré pour un montant de 14'367 fr. 55. La Caisse a indiqué qu’il ressortait d’une procédure pénale en cours que les créances salariales de l’intéressé n’étaient pas vraisemblables. Le droit à l’indemnité en cas d’insolvabilité devait par conséquent être nié, avec effet rétroactif. La décision a été notifiée à l’adresse suivante : « A.________, p.a Syndicat Unia, [...] Lausanne ». Le 27 août 2020, le Ministère public central a rendu une ordonnance pénale à l’encontre de l’assuré, le déclarant coupable d’escroquerie et d’infraction à la Loi fédérale sur les étrangers et l’intégration, le condamnant à une peine privative de liberté de 180 jours, sous déduction de 1 jour de détention déjà subi et renvoyant notamment la Caisse à agir devant le juge civil pour ses prétentions civiles. Le Ministère public central a retenu qu’en 2016, les autorités avaient découvert l’existence d’une vaste fraude impliquant des sociétés actives dans le bâtiment. Entre 2013 et 2016, des indemnités en cas
4 - d’insolvabilité avaient été versées à de nombreux travailleurs qui avaient été déclarés abusivement à la Caisse, consécutivement à la faillite des sociétés censées les employer. La réalisation de cette fraude avait nécessité la participation de chefs d’entreprise, de membres du syndicat Unia ainsi que d’employés fictifs et d’employés réels qui avaient abusé du système social en place. Le dirigeant de la société X.________ Sàrl avait été impliqué dans les malversations dénoncées, tout comme L., employé du syndicat Unia Lausanne. Ce dernier avait détaillé aux travailleurs concernés la marche à suivre pour obtenir indûment des prestations et avait donné des instructions pour procéder aux montages frauduleux, principalement en créant des dossiers fallacieux. L’ordonnance, notifiée à la Caisse à l’adresse de son conseil, précisait que l’assuré était sans domicile connu et n’avait pas pu être avisé. Le 23 mars 2023, la Caisse a reçu une copie d’un avis de prochaine condamnation établi le même jour par le Ministère public central dans le cadre de l’instruction pénale ouverte à l’encontre de l’assuré. Ce document était adressé à Me Lionel Zeiter, conseil de l’intéressé. Dans un courrier du 28 mars 2023, la Caisse a informé le Ministère public central que le recouvrement de la créance de 10'367 fr. 55 auprès de l’assuré n’avait pas été possible, n’ayant pas son adresse. Le 17 avril 2023, la Caisse a adressé une sommation à l’adresse de l’avocat Lionel Zeiter, dont l’objet était libellé de la manière suivante : « Rétrocession de prestations indues de M. A. – CHF 14'367.55 selon décision du 4 septembre 2017 – solde CHF 10'367.55 ». La Caisse a précisé que la décision n’ayant pas été attaquée ou le recours interjeté n’ayant pas abouti, elle était entrée en force. Elle a imparti un délai de 30 jours pour s’acquitter du montant réclamé. Par courrier de son conseil du 26 avril 2023, l’assuré s’est référé à la sommation du 17 avril 2023. Il a informé la Caisse qu’il n’avait pas reçu la décision du 4 septembre 2017 dont il était question dans la
5 - sommation et que son conseil n’en avait pas eu connaissance non plus. Il a requis qu’une copie de ladite décision lui soit communiquée et que le mode de notification soit précisé. L’assuré a par ailleurs formé opposition contre cette décision, indiquant ne pas être responsable de la situation, à tout le moins ne pas avoir agi seul, et requérant qu’il lui soit précisé si des montants avaient déjà été récupérés auprès des autres responsables. Ces montants devraient être portés en déduction de la somme qui lui était réclamée. Il a ajouté que le montant des prétentions civiles formulé lors de la procédure pénale ne s’élevait pas à 10'367 fr. 55. Le 16 mai 2023, le Ministère public central a rendu une nouvelle ordonnance pénale à l’encontre notamment de l’assuré, déclarant ce dernier coupable d’escroquerie et d’infraction à la Loi fédérale sur les étrangers et l’intégration, le condamnant à une peine privative de liberté de 180 jours, sous déduction de 11 jours de détention déjà subis, avec sursis pendant 5 ans, et mettant les frais de la procédure à sa charge. Par décision sur opposition du 4 juillet 2023, la Caisse a déclaré l’opposition de l’assuré irrecevable pour tardiveté. Elle a retenu que la décision litigieuse, datée du 4 septembre 2017, avait été envoyée par courrier recommandé le 4 septembre 2017 et était parvenue à son destinataire au plus tard le 11 septembre 2017. Eu égard au délai légal de trente jours, le délai pour former opposition courrait jusqu’au 12 octobre
6 - B.Par acte du 5 septembre 2023, A.________, toujours représenté par Me Zeiter, a interjeté un recours devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal contre cette décision sur opposition, concluant à son annulation et à ce qu’il ne soit pas reconnu débiteur de l’intimée d’un montant supérieur à 5'367 fr. 55. Le recourant a rappelé que les documents remis à la Caisse avaient été remplis de manière frauduleuse par le syndicat Unia Lausanne et utilisés pour commettre une infraction à l’encontre de la Caisse, trahie en outre par ses propres employés. Dans ces conditions, aucune portée ne pouvait être donnée aux formulaires, y compris à l’élection de domicile auprès du syndicat. Au demeurant, si tant est que l’engagement du syndicat Unia Lausanne par le recourant ait un jour été valable, cet engagement avait été annulé par acte concluant. La notification de la décision du 4 septembre 2017 auprès du syndicat Unia Lausanne n’était donc pas valable et cette décision n’avait été valablement remise au recourant qu’en 2023. Le recours devait ainsi être admis et la cause renvoyée à l’intimée, afin qu’elle traite l’opposition. Dans ce cadre, il s’imposait notamment de déterminer avec précision quels montants l’intimée avait pu récupérer. Un montant maximal de 5'367 fr. 55 pouvait lui être réclamé. A titre de mesures d’instruction, le recourant a requis la production de toutes pièces permettant de comptabiliser les versements déjà obtenus en lien avec l’escroquerie commise par les employés du syndicat Unia ainsi que des éventuelles conventions d’indemnisation conclues. Par réponse du 9 novembre 2023, l’intimée a conclu au rejet du recours. Elle a soutenu que le recourant, dans les formulaires et documents adressés à la Caisse, avait élu domicile auprès du syndicat Unia Lausanne et que la décision avait été valablement notifiée auprès dudit syndicat. La notification avait bien eu lieu, dans la mesure où le recommandé n'avait pas été retourné à l'expéditeur. L’assuré n’avait par ailleurs pas annoncé de changement d’adresse, conformément à son devoir de collaborer et d’informer. L’intimée a encore ajouté, bien que cela ne soit pas l’objet du recours, que le montant à restituer s’élevait à ce jour à 5'367 fr. 55, correspondant aux prestations versées desquelles étaient
7 - déduites les deux sommes de 4'000 fr., due à l’assuré à titre d’indemnités, et de 5'000 fr., que l’assuré avait versé à son patron mais que la Caisse avait récupérée. Répliquant le 12 décembre 2023, le recourant a maintenu ses conclusions. A la demande du juge instructeur, l’intimée a précisé le 20 février 2024 qu’elle n’avait pas produit, dans le cadre de la procédure pénale, la décision de restitution rendue le 4 septembre 2017. Interpelé par le juge instructeur, le syndicat Unia Lausanne a indiqué, le 4 mars 2024, qu’il avait réceptionné la décision du 4 septembre 2017 adressée au recourant. Celle-ci avait été renvoyée par ses soins à la Caisse le 7 septembre 2017, en précisant que le recourant n’était plus membre du syndicat et que la demande de restitution devait lui être adressée personnellement. Le syndicat a joint à son envoi son courrier du 7 septembre 2017. E n d r o i t : 1.a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA ; 100 al. 3 LACI, 128 al. 1 et 119 al. 1 OACI [ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
8 - b) En l’occurrence, déposé en temps utile compte tenu des féries estivales (art. 60 et 38 al. 4 let. b LPGA) auprès du tribunal compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable. c) Vu la valeur litigieuse inférieure à 30’000 fr., la cause est de la compétence du juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD). 2.a) En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative compétente s’est prononcée préalablement d’une manière qui la lie, sous la forme d’une décision. La décision détermine ainsi l’objet de la contestation qui peut être déféré en justice par voie de recours. Si aucune décision n’a été rendue, la contestation n’a pas d’objet et un jugement sur le fond ne peut pas être prononcé. Dans le même sens, les conclusions qui vont au-delà de l’objet de la contestation, tel que défini par la décision litigieuse, sont en principe irrecevables (ATF 144 II 359 consid. 4.3; 142 I 155 consid. 4.4.2 ; 134 V 418 consid. 5.2.1). b) En l’espèce, la décision sur opposition litigieuse a pour seul objet la recevabilité de l’opposition formée par le recourant le 26 avril 2023 à l’encontre de la décision du 4 septembre 2017. Le montant de la créance réclamée en restitution ne fait pas partie de l’objet du litige, de sorte que la seconde conclusion du recourant sur ce point est irrecevable. Il ne sera en conséquence pas donné suite aux mesures d’instruction sollicitées par le recourant, lesquelles concernent exclusivement le fond du litige. 3.a) Conformément à l’art. 52 al. 1 LPGA, les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure.
9 - Selon l’art. 38 LPGA, si le délai, compté par jours ou par mois, doit être communiqué aux parties, il commence à courir le lendemain de la communication (al. 1). Lorsque le délai échoit un samedi, un dimanche ou un jour férié selon le droit fédéral ou cantonal, son terme est reporté au premier jour ouvrable qui suit ; le droit cantonal déterminant est celui du canton où la partie ou son mandataire a son domicile ou son siège (al. 3). Aux termes de l’al. 4, les délais en jours ou en mois fixés par la loi ou par l'autorité ne courent pas du 7 e jour avant Pâques au 7 e jour après Pâques inclusivement (let. a), du 15 juillet au 15 août inclusivement (let. b), du 18 décembre au 2 janvier inclusivement (let. c).
L’acte d’opposition doit être remis au plus tard le dernier jour du délai à l’assureur ou, à son adresse, à la Poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 39 al. 1 LPGA). Le délai légal de l’art. 52 al. 1 LPGA ne peut pas être prolongé (art. 40 al. 1 LPGA). b) Selon l'art. 37 LPGA, une partie peut, en tout temps, se faire représenter, à moins qu'elle ne doive agir personnellement, ou se faire assister, pour autant que l'urgence d'une enquête ne l'exclue pas (al. 1). Tant que la partie ne révoque pas la procuration, l'assureur adresse ses communications au mandataire (al. 3). c) L’art. 49 al. 3 LPGA, à teneur duquel la notification irrégulière d’une décision ne doit entraîner aucun préjudice pour l’intéressé, consacre un principe général du droit qui concrétise la protection constitutionnelle de la bonne foi et les garanties conférées par l’art. 29 al. 1 et 2 Cst. ([Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 ; RS 101] ; ATF 145 IV 259 consid. 1.4.4 ; 144 II 401 consid. 3.1 et les références). Cependant, la jurisprudence n’attache pas nécessairement la nullité à l’existence de vices dans la notification : la protection des parties est suffisamment garantie lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité. Il y a lieu d’examiner, d’après les circonstances du cas concret, si la partie intéressée a réellement été induite en erreur par l’irrégularité de la notification et a, de
Le fardeau de la preuve de la notification d’un acte et de la date de celle-ci incombe en principe à l’autorité qui entend en tirer une conséquence juridique (ATF 136 V 295 consid. 5.9). L’autorité supporte donc les conséquences de l’absence de preuve en ce sens que si la notification, ou sa date, sont contestées, et qu’il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l’envoi (ATF 142 IV 125 consid. 4.3 et les références). 4.En l’espèce, l’intimée soutient que la décision du 4 septembre 2017 a été valablement notifiée à l’assuré en étant expédiée à l’adresse du syndicat que celui-ci avait indiquée à titre d’adresse personnelle dans les formulaires. Les documents reçus par l’intimée concernant l’assuré comportent tous la signature de l’intéressé ainsi que celle d’un employé du syndicat Unia Lausanne apposée sur le tampon humide du syndicat. On constate, au vu des différentes écritures sur les formulaires, que ceux-ci ont été entièrement remplis par l’employé du syndicat, l’assuré ayant uniquement apposé sa signature. C’est ainsi l’employé du syndicat qui a complété les données personnelles concernant l’assuré. Il a ainsi renseigné l’adresse du syndicat à titre d’adresse personnelle, communiqué le numéro de téléphone du syndicat et transmis le numéro de compte bancaire du syndicat. Ces mêmes informations personnelles figurent sur la procuration signée par le recourant en faveur du syndicat Unia Lausanne. Or, l’assuré ne parlait à l’époque pas le français, pas plus qu’il ne le lisait. Il a expliqué aux autorités pénales qu’à chaque fois qu’il s’était rendu dans les locaux du syndicat, il avait toujours eu contact avec
11 - le même employé qui parlait l’albanais. Il s’appelait L.. Cet employé lui avait fait signer un certain nombre de documents en lui disant qu’ils étaient nécessaires pour récupérer son argent et lui avait également demandé d’amplifier ses heures pour augmenter ses prétentions salariales (cf. procès-verbal d’audition du 14 juin 2017). L. a fait l’objet de poursuites pénales pour son implication dans la fraude commise à l’encontre de la Caisse. Il y a lieu de tenir compte des circonstances du cas d’espèce et plus particulièrement de l’escroquerie impliquant tant l’assuré que L., employé du syndicat Unia Lausanne, avec qui il a été en contact. On ne saurait dès lors retenir, comme le prétend l’intimée, que la décision du 4 septembre 2017 a été valablement notifiée à l’assuré à l’adresse dudit syndicat. Le syndicat Unia Lausanne avait en outre informé la Caisse, par courrier du 7 septembre 2017, qu’elle ne représentait plus l’assuré. Il appartenait donc à l’intimée de notifier la décision du 4 septembre 2017 auprès de l’assuré directement. L’intimée ne prouve cependant pas avoir notifié à nouveau sa décision, elle ne le soutient d’ailleurs pas. Elle disposait toutefois d’une adresse pour l’assuré dans la commune de [...], où celui-ci habitait lorsqu’il avait travaillé pour X. Sàrl. La notification de la décision du 4 septembre 2017 doit être qualifiée d’irrégulière et ne peut entraîner aucun préjudice pour l’assuré. L’intimée a encore indiqué qu’elle n’avait pas produit sa décision dans le cadre de la procédure pénale concernant l’assuré. L’assuré n’a pas reçu l’ordonnance pénale rendue à son encontre le 20 août 2020 ; étant sans domicile connu, il n’avait pas pu être avisé. Il n’a donc pas eu connaissance non plus, par ce biais, des prétentions civiles de la Caisse. Quoiqu’il en soit, même si le recourant avait eu connaissance de cette ordonnance pénale, la seule mention dans celle-ci que la Caisse avait pris des conclusions civiles n’est pas un élément suffisant permettant de laisser penser qu’une décision de restitution avait été rendue, de sorte qu’on ne saurait reprocher au recourant, sous l’angle de la bonne foi, de ne pas s’être renseigné sur ce point. L’intimée ne
12 - démontre donc pas que le recourant a eu connaissance de l’existence de sa décision du 4 septembre 2017 avant la sommation qu’elle a adressée à son conseil le 17 avril 2023. En formant opposition le 26 avril 2023, l’assuré a agi dans le délai légal de trente jours dès sa connaissance de l’existence d’une décision de restitution rendue à son encontre. Dans ces conditions, l’intimée ne pouvait pas déclarer l’opposition de l’assuré tardive, mais devait examiner l’opposition et statuer sur le fond, ce qu’il lui incombe désormais de faire. 5.Il sied encore de relever que le courrier du 7 septembre 2017, par lequel le syndicat Unia Lausanne avait informé la Caisse qu’elle ne représentait plus l’assuré et qu’il lui appartenait de notifier la décision du 4 septembre 2017 auprès de l’assuré directement, ne se trouvait pas dans le dossier complet produit par l’intimée à l’appui de sa réponse du 9 novembre 2023. Or, le devoir général de tenue des dossiers qui incombe aux autorités est le pendant – découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. – du droit pour le justiciable de prendre connaissance du dossier et d’obtenir l’administration des preuves pertinentes. Toute autorité a ainsi l’obligation de tenir un dossier complet de la procédure, afin de permettre à toute personne concernée d’en prendre connaissance dans les meilleures conditions et, en cas de recours, de pouvoir le transmettre à l’autorité de recours. Elle est par conséquent tenue de consigner dans le dossier tous les éléments essentiels pour l’issue du litige. La garantie constitutionnelle à une tenue claire et ordonnée des dossiers oblige les autorités et les tribunaux à veiller au caractère complet de la documentation produite ou établie en cours de procédure. Dans le droit des assurances sociales, l’art. 46 LPGA concrétise le devoir général de tenue des dossiers, en tant que cette disposition impose aux assureurs, lors de chaque procédure relevant des assurances sociales, d’enregistrer de manière systématique tous les documents qui peuvent être déterminants (ATF 138 V 218 consid. 8.1.2 et les références). Par conséquent, en ne versant pas au dossier le courrier du syndicat Unia Lausanne, l’intimée n’a pas veillé à tenir un dossier complet de la procédure, contrairement aux exigences légales posées par l’art. 46 LPGA.
13 - 6.a) Il s'ensuit que le recours, bien fondé, doit être admis et la décision sur opposition rendue le 4 juillet 2023 annulée, la cause devant être renvoyée à l’intimée pour qu'elle entre en matière sur l'opposition formée par A.________ contre la décision du 4 septembre 2017. b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 61 let. f bis LPGA). Vu le sort de ses conclusions, la partie recourante a droit à une indemnité de dépens à titre de participation aux honoraires de son conseil (art. 61 let. g LPGA). Il convient d’arrêter cette indemnité à 800 fr., débours et TVA compris (art. 10 et 11 TFJDA [tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative ; BLV 173.36.5.1]), et de la mettre intégralement à la charge de la partie intimée. Par ces motifs, le juge unique p r o n o n c e : I. Le recours est admis, dans la mesure où il est recevable. II. La décision sur opposition rendue le 4 juillet 2023 par la Caisse cantonale de chômage est annulée, la cause lui étant renvoyée pour qu’elle entre en matière sur l’opposition formée le 26 avril 2023 par A.________ à l’encontre de la décision du 4 septembre 2017. III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires. IV. La Caisse cantonale de chômage versera à A.________ la somme de 800 fr. (huit cents francs), à titre de dépens.
14 - Le juge unique : La greffière : Du L'arrêt qui précède est notifié à : -Me Lionel Zeiter (pour A.________), -Caisse cantonale de chômage, -Secrétariat d’Etat à l’économie, par l'envoi de photocopies. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF). La greffière :