403 TRIBUNAL CANTONAL ACH 38/21 - 170/2021 ZQ21.008917 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 13 septembre 2021
Composition : MmeR Ö T H E N B A C H E R , juge unique Greffière :Mme Tagliani
Cause pendante entre : G., à B., recourante, et SERVICE DE L’EMPLOI, INSTANCE JURIDIQUE CHÔMAGE, à Lausanne, intimé.
Art. 17 al. 1, 30 al. 1 let. c LACI et 45 al. 3 OACI
L’assurée s’est réinscrite le 25 août 2020 comme demandeuse d’emploi à 80 % auprès de l’Office régional de placement de B.________ (ci- après : l’ORP), revendiquant des prestations de la Caisse de chômage O.________ dès le 1 er septembre 2020. Son dernier emploi, comme auxiliaire/aide-bibliothécaire à 50 % pour la ville de Z.________, avait pris fin à l’issue de la durée déterminée pour laquelle la relation de travail avait été prévue, soit du 1 er juin au 31 août 2020. L’assurée a fourni les preuves de ses recherches d’emploi avant chômage à l’ORP, soit trois au total. Elle a ainsi fait état respectivement les 8 et 27 septembre 2020 de postulations des 1 er et 12 juin 2020, ainsi que du 25 août 2020. Au dossier figurent également les listes de ses recherches d’emploi antérieures au mois de juin 2020, lors de sa précédente période de chômage. Dans le cadre de la stratégie de réinsertion élaborée par l’ORP le 28 septembre 2020, la conseillère ORP de l’assurée lui a fixé un minimum de huit recherches d’emploi par mois. Par décision du 1 er octobre 2020, l’ORP a suspendu le droit à l’indemnité de chômage de l’assurée durant neuf jours à compter du 1 er septembre 2020, motif pris que les recherches d’emploi qu’elle avait effectuées pendant la période précédant son éventuel droit au chômage étaient insuffisantes. Par courrier du 27 octobre 2020, l’assurée s’est opposée à la décision précitée, concluant à l’annulation de la sanction et subsidiairement à la réduction de sa durée. Elle a fait valoir qu’elle était
3 - inscrite au chômage du 1 er décembre 2019 au 31 mai 2020, ensuite de quoi son inscription à l’ORP avait été annulée car elle avait trouvé un emploi à durée déterminée. Elle s’était réinscrite auprès de l’ORP à l’issue de cette mission, car elle n’avait pas retrouvé de travail. L’assurée a argué en substance qu’elle avait effectué beaucoup moins de postulations durant l’été car « la grande partie des bibliothèques était fermée », puisqu’une majorité de celles-ci étaient des bibliothèques scolaires, qui fermaient durant la pause estivale des établissements qui les accueillaient. Il n’aurait donc pas été stratégique pour elle de présenter ses offres de services pendant les vacances scolaires, ce d’autant moins auprès de bibliothèques auxquelles elle avait déjà envoyé son dossier de candidature moins de six mois auparavant. De plus, il aurait été extrêmement compliqué voire impossible pour l’assurée de retrouver un emploi dans un autre domaine professionnel, en raison du semi- confinement lié au SARS-CoV-2 (COVID-19). Enfin, elle avait respecté l’intégralité de ses obligations lors de sa précédente période de chômage et n’avait jamais commis de faute. Le 29 janvier 2021, l’assurée a signé un contrat de travail avec la ville de B.________, comme membre du personnel éducatif auxiliaire au secteur APEMS (accueil pour enfants en milieu scolaire), du 21 janvier 2021 au 21 janvier 2023. La durée hebdomadaire du travail serait fixée d’entente avec l’employeur et selon ses besoins. L’assurée a modifié son taux d’activité recherché dès le 1 er février 2021, pour un temps de travail de 60 %. Par décision sur opposition du 3 février 2021, le Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après : le SDE ou l’intimé), autorité d’opposition, a rejeté l’opposition de l’assurée et confirmé sa décision du 1 er octobre 2020. Il a exposé qu’un délai-cadre d’indemnisation avait été ouvert dès le 2 décembre 2019 en faveur de l’assurée, lors d’une précédente inscription à l’assurance-chômage. Il appartenait à l’assurée d’effectuer des recherches d’emploi durant les trois mois précédant sa nouvelle revendication des indemnités de
4 - chômage, soit du 1 er juin au 31 août 2020. Durant cette période, l’assurée avait justifié trois postulations, ce qui était un nombre insuffisant. Le SDE a estimé que les arguments de l’assurée dans son opposition ne constituaient pas des justes motifs à ce manquement. B.G.________ a formé recours contre la décision précitée par acte du 25 février 2021, par-devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal. Elle a conclu à l’annulation de la sanction, soit implicitement à l’annulation de la décision entreprise. La recourante a en substance réitéré les arguments qu’elle avait évoqués dans son opposition, avec un accent porté sur les circonstances de son cas concret. L’intimé a répondu au recours par courrier du 31 mars 2021, proposant son rejet et indiquant que la recourante n’avait pas fait état d’arguments susceptibles de lui faire modifier sa décision. Il a en outre transmis le dossier de la cause à l’autorité de céans. La recourante ne s’est pas déterminée plus avant. E n d r o i t : 1.a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA ; 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
5 - b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable. c) Vu la valeur litigieuse inférieure à 30'000 fr., la cause est de la compétence du juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD). 2.a) Conformément à l’art. 61 let. c et d LPGA, le juge des assurances sociales établit les faits et le droit d’office, et statue sans être lié par les griefs et conclusions des parties. Son devoir d’examen d’office est toutefois limité par celui des parties de collaborer à l’instruction de la cause, d’alléguer les faits déterminants et de motiver leurs conclusions. Le juge n’est pas tenu, en particulier, de soulever d’office toutes les questions de fait ou de droit qui pourraient théoriquement se poser en rapport avec l’objet du litige. Il peut se limiter à traiter les griefs soulevés, hormis lorsqu’une lacune de la décision litigieuse ressort clairement du dossier et que sa rectification aurait une influence notable sur l’issue du procès (ATF 119 V 347 consid. 1). b) Le présent litige porte sur le point de savoir si l’intimé était fondé à prononcer une suspension du droit à l’indemnité de chômage de la recourante pour une durée de neuf jours, au motif de l’insuffisance de ses recherches d’emploi durant la période de trois mois précédant sa réinscription au chômage, soit du 1 er juin au 31 août 2020. 3.a) Le droit à l’indemnité de chômage a pour corollaire un certain nombre de devoirs, qui découlent de l’obligation générale des assurés de réduire le dommage, et d’éviter le chômage (ATF 123 V 88 consid. 4c et les références ; TF C 208/06 du 3 août 2007 consid. 3). Les personnes qui revendiquent des prestations de l’assurance-chômage ou qui envisagent de le faire doivent se comporter comme si cette assurance
6 - n’existait pas (Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance- chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 4 ad art. 17 LACI). En vertu de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Savoir quand et dans quelle mesure le demandeur d’emploi doit rechercher des activités différentes de celles exercées jusqu’alors dépend des circonstances concrètes, par exemple des offres d’emploi disponibles sur le marché du travail pour l’activité précédente (ATF 139 V 524 consid. 2.1.3). b) L’obligation d’effectuer des recherches d’emploi prend déjà naissance avant la survenance effective du chômage, en particulier dès que le moment de l’inscription à l’assurance est prévisible et relativement proche. Il s’agit là d’une règle élémentaire de comportement, de sorte qu’un assuré doit être sanctionné même s’il n’a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction. L’obligation d’effectuer des recherches d’emploi vaut également durant les derniers mois (en principe trois) d’un rapport de travail de durée déterminée et de manière générale durant la période qui précède l’inscription au chômage (ATF 141 V 365 consid. 2.2 ; 139 V 524 consid. 2.1.2 ; TF 8C_737/2017 du 8 janvier 2018 consid. 2.1 ; Rubin, op. cit., n° 9 ss ad art. 17 LACI et les références citées). On est en droit d’attendre des assurés une intensification croissante de leurs recherches à mesure que l’échéance du chômage se rapproche (ATF 139 V 524 consid. 2.1.2 ; TF 8C_737/2017 du 8 janvier 2018 consid. 2.1 et les références citées). A cet égard, l’assuré ne peut se dispenser de rechercher régulièrement un emploi au motif qu’il n’y a que peu d’offres d’emploi dans son secteur ou en raison de la période de l’année (ATF 139 V 524 consid. 4.2). Au contraire, plus les perspectives d’être engagé sont minces, plus les démarches de recherche d’emploi
7 - doivent s’intensifier (ATF 133 V 89 consid. 6.1.1 ; Rubin, op. cit. n° 22 ad art. 17 LACI et les références citées). De même, des difficultés personnelles particulières ne légitiment pas les assurés à s’abstenir de rechercher un emploi, l’obligation n’étant supprimée que lorsque les efforts déployés ne permettraient en principe plus de trouver un emploi, soit notamment pendant les jours sans contrôle (art. 27 OACI) ou durant une incapacité de travail au sens de l’art. 28 LACI, laquelle devra être dûment attestée (Rubin, op. cit., n° 22 ss ad art. 17 LACI). c) Pour trancher le point de savoir si l’assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises. Si dix à douze recherches d’emploi par mois sont en principe suffisantes, on ne peut cependant pas s’en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l’assuré au regard des circonstances concrètes (ATF 139 V 524 consid. 2.1.4 ; TF 8C_463/2018 du 14 mars 2019 consid. 3). d) Le non-respect des devoirs prévus à l’art. 17 LACI peut donner lieu à une suspension du droit à l’indemnité de chômage (art. 30 al. 1 LACI et 45 al. 3 OACI). La suspension du droit à l’indemnité est destinée à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages que l’assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l’assuré, d’une manière appropriée, du préjudice causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 ; 126 V 520 consid. 4 ; 125 V 97 consid. 6a). Contrairement au régime des autres branches de la sécurité sociale, celui de l’assurance-chômage permet, du moins pour certains motifs de suspension (let. c, d et g de l’art. 30 al. 1 LACI), de prononcer une telle mesure non seulement en cas de faute intentionnelle, mais aussi en cas de négligence, même légère. D’une manière générale, un comportement simplement évitable justifie une suspension (Rubin, op. cit., n° 15 ad art. 30 LACI et la référence citée).
8 - 4.a) En l’espèce, selon les informations contenues dans le dossier, qui ne sont pas contestées, la recourante a été désinscrite du chômage le 30 mai 2020, car elle avait trouvé un emploi. Cet emploi, d’une durée déterminée, a duré trois mois, soit du 1 er juin au 31 août 2020, après quoi la recourante s’est retrouvée à nouveau sans activité lucrative, raison pour laquelle elle a procédé à sa réinscription auprès de l’ORP. En vertu des principes rappelés ci-avant, la recourante avait l’obligation d’effectuer des recherches durant les derniers mois de son contrat, soit durant les trois derniers mois puisqu’il s’agissait d’un contrat à durée déterminée (cf. consid. 3b supra). Cette période coïncide avec la durée de son dernier contrat de travail. La recourante ne pouvait pas ignorer qu’elle se trouvait dans une situation professionnelle précaire et qu’elle risquait de se retrouver au chômage à moins de trouver un poste fixe dès le mois de septembre 2020. En effet, la recourante avait conclu ce contrat d’emblée pour une durée déterminée de trois mois, elle était donc consciente du fait que sa prestation prendrait fin avec le mois d’août
9 - d’entre elles en début d’année et qu’elle avait donc fait « le choix stratégique d’attendre la rentrée » pour ses prochaines postulations. Or, l’on relève d’une part que manifestement, certaines bibliothèques étaient actives durant l’été, puisque la recourante a précisément trouvé un emploi comme aide-bibliothécaire durant cette période. De plus, ses démarches auraient visé la rentrée scolaire, de sorte qu’une éventuelle fermeture estivale n’aurait pas forcément impacté le sort de ses candidatures. Au demeurant, comme développé ci-avant, plus les perspectives de la recourante d’être engagée étaient minces, plus il lui appartenait d’intensifier ses recherches, ce qu’elle n’a pas fait (consid. 3b supra). Les explications de la recourante quant au choix stratégique qu’elle a opéré s’apparentent en outre à une démarche sélective, en fonction du standing d’emploi désiré, ce que la doctrine proscrit précisément dans ce contexte (Rubin, op. cit., n° 27 ad. art. 17 LACI et la référence citée). La recourante devait bien au contraire intensifier ses recherches et élargir leur spectre, dans d’autres domaines professionnels. Ce d’autant plus compte tenu du fait qu’elle avait déjà émargé au chômage plusieurs mois, et du nombre restreint d’offres d’emploi sur le marché du travail pour l’activité qu’elle exerçait précédemment, ce qu’elle a d’ailleurs elle-même souligné. Il est à noter à cet égard qu’elle disposait d’expériences professionnelles en tant qu’assistante socioculturelle et assistante sociale, selon ses déclarations à l’ORP et son CV. De surcroît, la recourante est au bénéfice de plusieurs formations, qui concernent des branches plus larges que celle du travail en bibliothèque. Ses aptitudes paraissent ainsi étendues, de sorte qu’elle était en mesure de postuler à des emplois variés. La recourante a d’ailleurs trouvé un emploi dans l’accueil pour enfants en milieu scolaire par la suite. bb) La recourante argue qu’en raison de la crise sanitaire et du semi-confinement, de telles recherches d’emploi en-dehors de son domaine d’activité n’auraient de toute façon pas abouti, de sorte qu’on ne saurait lui reprocher de ne pas les avoir effectuées.
10 - Dans sa directive n°10 du 22 juillet 2020 relative aux règles spéciales dues à la pandémie, le SECO (Secrétariat d’Etat à l’économie) a précisé que la situation extraordinaire de crise liée au COVID-19 rendait la recherche d’un emploi convenable extrêmement difficile selon la branche concernée ; il convenait dès lors d’accorder une grande importance à cette circonstance lors du contrôle des recherches d’emploi en vertu de l’art. 26 al. 3 OACI, et la stratégie de réinsertion, de candidature et de placement devait être revue en conséquence sur le plan quantitatif et qualitatif. Le SECO a ajouté que les mois de chômage à partir de mars 2020 et jusqu’à août 2020 inclus (donc du 1 er mars au 31 août 2020) comptaient comme période unique de contrôle, l’assuré devant remettre la preuve de ses recherches d’emploi chaque mois mais au plus tard le 5 septembre 2020. Toutefois, en ce qui concernait les preuves de recherche avant chômage, les dispositions légales ordinaires s’appliquaient. L’argument de la recourante ne convainc pas pour plusieurs raisons. Tout d’abord, elle avait effectué des démarches durant le printemps 2020, soit six postulations en mars et avril et trois en mai 2020. Il ne lui était donc pas impossible de trouver des employeurs potentiels durant cette période, qui était du reste davantage impactée par les mesures de lutte contre le COVID-19 que l’été 2020. En effet, de nombreux assouplissements ont été ordonnés au printemps et à l’été 2020, dont l’ouverture des bibliothèques en mai (cf. tableau de l’Office fédéral de la santé publique, Assouplissement et renforcement des mesures nationales, état au 2 novembre 2020). La recourante ne rend pas vraisemblable qu’elle n’aurait pu offrir ses services dans des domaines qui n’étaient pas ou peu touchés par les éventuelles mesures restrictives qui impactaient le marché de l’emploi ou que de telles démarches auraient été vouées à l’échec. Certes, le marché du travail et la situation sanitaire rendaient vraisemblablement les recherches d’emploi de la recourante plus compliquées. Cependant, c’est l’insuffisance de recherches d’emploi et, partant, l’absence d’efforts déployés afin d’éviter le chômage qui sont sanctionnées, et non pas l’absence de résultats, dès lors que l’obligation de procéder à des offres de services est considérée comme une règle
11 - élémentaire de comportement (cf. consid. 3a supra et ATF 133 V 89 consid. 6.1.1 précité). In casu, le nombre de recherches effectuées par la recourante durant l’été, soit trois en trois mois, reste largement insuffisant au vu des circonstances. cc) La recourante ne prétend par ailleurs pas, ni ne démontre, avoir été empêchée de rechercher un travail. c) Il sied de retenir, avec l’intimé, qu’en effectuant trois postulations seulement durant la période déterminante avant de revendiquer des prestations de l’assurance-chômage, la recourante n’a pas satisfait à son obligation de diminuer le dommage, d’éviter le chômage et de se comporter comme si cette assurance n’existait pas. C’est donc à juste titre que l’intimé a retenu une insuffisance de recherches d’emploi avant l’inscription au chômage et prononcé une suspension du droit à l’indemnité de la recourante. 5.La suspension étant confirmée dans son principe, il s’agit d’en examiner la quotité. En effet, bien que la recourante ne formule plus de conclusion en diminution de la sanction à ce stade, elle fait valoir un argument à ce sujet, à savoir le fait qu’elle n’ait pas commis de faute vis- à-vis de l’assurance-chômage jusqu’ici. Elle soutient ainsi implicitement que son comportement antérieur devrait aboutir à une réduction de la quotité de la sanction dont il est question. a) En vertu de l’art. 30 al. 3 LACI, la durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder soixante jours par motif de suspension. Aux termes de l’art. 45 al. 3 OACI, la durée de la suspension dans l’exercice du droit à l’indemnité est d’un à quinze jours en cas de faute légère (let. a), de seize à trente jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de trente-et-un à soixante jours en cas de faute grave (let. c).
12 - L’autorité dispose à cet égard d’un large pouvoir d’appréciation, et le juge n’intervient qu’en cas d’excès ou d’abus de ce pouvoir (ATF 133 V 593 consid. 6 ; 123 V 150 consid. 3b).
En tant qu’autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème (indicatif) à l’intention des organes d’exécution (Bulletin LACI IC, chiffre D 79). Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d’exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus uniforme de la loi. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d’apprécier le comportement de l’assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l’intéressé au regard de ses devoirs généraux d’assuré qui fait valoir son droit à des prestations (TF 8C_747/2018 du 20 mars 2019 consid. 4.1 et la référence citée). b) Dans sa décision sur opposition, l’intimé s’est référé au barème applicable aux assurés présentant des recherches insuffisantes avant chômage, qui prévoit une suspension pour faire légère de neuf à douze jours lorsque le délai de congé est de trois mois (cf. Bulletin LACI IC, chiffre D 79, 1A.3). En retenant une durée de suspension de neuf jours, l’intimé a tenu compte de la période concernée, de trois mois, et retenu la sanction la plus faible correspondante. Ce faisant, il n'a commis ni abus ni excès de son pouvoir d'appréciation. La quotité de la sanction n'apparaît ainsi pas critiquable, dès lors qu'elle s'inscrit dans le cadre prévu pour les fautes légères et qu’elle respecte le principe de la proportionnalité. Quant à l’argument de la recourante, s’il est constant qu’elle n’a pas été sanctionnée auparavant, cette circonstance n’a aucune incidence sur la gravité de la faute (TF 8C_759/2009 du 17 juin 2010 consid. 3.3). La Cour de céans ne peut dès lors que constater que les règles du droit fédéral n'ont pas été violées. 6.a) En définitive, le recours doit être rejeté et la décision sur opposition litigieuse confirmée.
13 - b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la loi spéciale ne le prévoyant pas (art. 61 let. f bis LPGA), ni d’allouer de dépens à la partie recourante, qui n’obtient pas gain de cause et a procédé sans mandataire qualifié (art. 61 let. g LPGA a contrario ; ATF 127 V 205 consid. 4b). Par ces motifs, la juge unique p r o n o n c e : I. Le recours est rejeté. II. La décision sur opposition rendue le 3 février 2021 par le Service de l’emploi, Instance juridique chômage, est confirmée. III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens. La juge unique : La greffière : Du
14 - L'arrêt qui précède est notifié à : -Mme G.________, -Service de l’emploi, Instance juridique chômage, -Secrétariat d’Etat à l’économie, par l'envoi de photocopies. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF). La greffière :