403 TRIBUNAL CANTONAL ACH 43/20 - 99/2020 ZQ20.013741 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 17 août 2020
Composition : MmeD U R U S S E L , juge unique Greffier :M. Germond
Cause pendante entre : B.________, à [...], recourant, représenté par Unia Vaud Section nord vaudois, à Yverdon-les-Bains, et SERVICE DE L'EMPLOI, Instance juridique chômage, à Lausanne, intimé.
Art. 17 et 30 al. 1 let. c et al. 3 LACI ; 45 al. 3 let. a OACI
3 - durant l’année 2019, l’assuré avait effectué des missions temporaires successives en qualité de « Maçon A » dont la dernière, du 5 août au 19 décembre 2019. De l’attestation de l’employeur établie le 16 janvier 2020, il ressort que la fin de la dernière mission temporaire de l’assuré lui avait été annoncée oralement le 12 décembre 2019 par l’employeur pour le 19 décembre suivant, soit dans le respect du délai de congé de sept jours prévu par le contrat de travail établi le 2 août 2019 remis à l’assurance- chômage. Au cours du premier entretien à l’ORP le 23 janvier 2020, son conseiller en placement a constaté que les trois recherches d’emploi – pour des postes de maçon et par téléphone – faites par l’assuré durant le dernier mois précédant son inscription au chômage, à savoir du 13 décembre 2019 au 12 janvier 2020, étaient insuffisantes. Les démarches des deux mois précédents, aux nombres de six et respectivement de sept, étaient, quant à elles, suffisantes. Par décision du 29 janvier 2020, le SDE a suspendu l’assuré dans l’exercice de son droit à l’indemnité de chômage pendant sept jours à compter du 13 janvier 2020, en raison de l’insuffisance de recherches d’emploi pour la période précédant son éventuel droit à l’indemnité de chômage. Le 10 février 2020, B., conseillé depuis par Unia Vaud Section nord vaudois, a formé opposition contre la décision précitée. Il soutenait, en substance, avoir effectué des recherches d’emploi suffisantes durant les mois d’octobre à décembre 2019, soit à raison de six démarches chaque mois. Il ajoutait avoir pris des vacances de fin d’année au Portugal, du 20 décembre 2019 au 11 janvier 2020. Affirmant que ses vacances étaient planifiées d’avance en raison de la fermeture de l’entreprise locatrice K. SA, à [...], du 20 décembre au 22 janvier 2020, il plaidait l’impossibilité pour l’administration de contrôler ses recherches d’emploi sur la période correspondant à l’exercice de son droit
4 - aux vacances. Enfin, il contestait la quotité de la sanction « arbitraire » prononcée, estimant qu’elle ne tenait à tort pas compte du délai de congé contractuel d’une durée de sept jours. Par décision sur opposition du 5 mars 2020, le SDE a rejeté l’opposition formée par l’assuré. Il a retenu, en substance, que les formules remises attestaient de six recherches d’emploi faites par l’assuré entre le 13 octobre et le 12 novembre 2019, sept démarches entre le 13 novembre 2019 et le 12 décembre 2019 et trois recherches d’emploi au cours de la période s’étendant entre le 13 décembre 2019 et le 12 janvier 2020, avec la précision que l’intéressé avait cessé toutes recherches d’emploi à compter du 19 décembre 2019 ; seize recherches d’emploi effectuées sur une période de trois mois étaient insuffisantes. Durant ses vacances au Portugal – dont il n’était pas établi qu’elles avaient été réservées préalablement à l’annonce de fin de mission par l’employeur –, l’assuré n’était pas dispensé de l’obligation de procéder à des recherches d’emploi, mais il devait s’organiser pour faire des recherches durant cette période, d’autant plus avec les moyens de communication modernes (Internet, courriel) et les agences de placement, afin qu’elles puissent être qualifiées de suffisantes. Le SDE a rappelé par ailleurs qu’au moment de sa précédente désinscription à l’assurance-chômage, l’intéressé savait, par le courrier du 15 mai 2019, qu’il était tenu d’effectuer des recherches d’emploi au minimum au cours des trois mois précédant sa réinscription à l’ORP. De plus, il était tenu d’intensifier ses efforts pour retrouver un emploi au fur et à mesure que son inscription à l’ORP approchait. S’agissant de la sanction prononcée, le SDE était d’avis qu’en qualifiant la faute de légère et en retenant une durée de suspension de sept jours, inférieure au minimum prévu par l’autorité de surveillance, l’ORP n’avait pas abusé de son pouvoir d’appréciation et avait correctement tenu compte des circonstances du cas, à savoir notamment que l’assuré avait déployé des efforts manifestes au début de la période considérée. B.Par acte du 8 avril 2020, B.________, représenté par Unia Vaud Section nord vaudois, a déféré la décision sur opposition précitée devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, en concluant à son
5 - annulation et au « remboursement de ses indemnités journalières suspendues au 13.01.2020 » et, subsidiairement, à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause au SDE pour complément d’instruction au sens des considérants. Il a justifié l’absence de recherches suffisantes entre le 13 décembre 2019 et le 12 janvier 2020 en alléguant qu’en raison de la fermeture en fin d’année de la société K.________ SA, il avait des vacances planifiées après le terme de son contrat fixé au 19 décembre 2019 jusqu’au jour ouvrable précédant son inscription au chômage, soit en l’occurrence le 10 janvier 2020. Ce faisant, il a répété que le SDE ne devait pas contrôler cette période dès lors qu’il s’agissait là ni plus ni moins de son droit aux vacances. Il a répété également avoir effectué six recherches d’emploi pour chaque mois civil d’octobre à décembre 2019. Enfin, il a contesté la quotité de la sanction prononcée, laquelle ne se rapportait « en aucun [cas] à la situation concrète et matérielle prévu[e] par le contrat de travail » et était disproportionnée au vu du délai de congé de sept jours. A titre de mesures d’instruction, le recourant a sollicité la production par l’intimé ainsi que par la Caisse de chômage A.__________ à [...] de leurs dossiers complets. Dans sa réponse du 18 juin 2020, le SDE a conclu au rejet du recours, indiquant que les arguments du recourant n’étaient pas de nature à modifier sa décision. Il a relevé en particulier que, s’agissant de la requête de production du dossier, l’entier du dossier en mains de l’ORP avait été produit le 5 février 2020 et que le recourant avait été invité à requérir le dossier en mains de la caisse de chômage directement auprès de cette dernière. L’intimé a également produit son dossier consultable au greffe du tribunal. Par déterminations du 13 juillet 2020, en l’absence de nouveaux arguments, le recourant a maintenu ses précédentes conclusions. Une copie de cette écriture a été transmise à l’intimé pour son information.
6 - E n d r o i t : 1.a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA ; 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA). b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable. c) Vu la valeur litigieuse inférieure à 30’000 fr., la cause est de la compétence du juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD). 2.Le litige porte sur le bienfondé de la suspension prononcée à l’égard du recourant en raison de recherches d’emploi insuffisantes avant son inscription au chômage le 13 janvier 2020. 3.Aux termes de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir un droit à des prestations de l’assurance-chômage doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il doit apporter la preuve des efforts qu’il a fournis.
7 - Lorsqu’un assuré ne respecte pas les prescriptions et instructions, il adopte un comportement qui, de manière générale, est de nature à prolonger la durée de son chômage. Afin justement de prévenir ce risque, l’art. 30 al. 1 let. c LACI sanctionne en particulier l’assuré qui ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Le droit à l’indemnité de chômage a en effet pour corollaire un certain nombre de devoirs, qui découlent de l’obligation générale des assurés de réduire le dommage, et d’éviter le chômage (ATF 123 V 88 consid. 4c et les références). Une telle mesure vise à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages que l’assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, la suspension du droit à l’indemnité a ainsi pour but de faire répondre l’assuré, d’une manière appropriée, du préjudice causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 ; 126 V 520 consid. 4 ; 126 V 130 consid. 1 et les références). Sur le plan temporel, l’obligation de rechercher un emploi prend naissance avant la survenance effective du chômage, en particulier dès que le moment de l’inscription à l’assurance est prévisible et relativement proche (art. 20 al. 1 let. d OACI). Il incombe, en particulier, à un assuré de s’efforcer déjà pendant le délai de congé de trouver un nouvel emploi et, de manière générale, durant toute la période qui précède l’inscription au chômage (ATF 139 V 524 consid. 2.1.2). Selon son obligation de diminuer le chômage, l’assuré doit ainsi rechercher un nouvel emploi s’il se trouve dans une relation de travail dont il sait ou doit savoir qu’elle est susceptible d’être de courte durée et qui implique un risque de chômage accru (TF 8C_271/2011 du 14 juin 2011 consid. 2.2). Un assuré doit rechercher un emploi pendant le délai de congé, dès la signification de celui-ci (BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance- chômage Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 10 ad art. 17 LACI). Il s’agit là d’une règle élémentaire de comportement, de sorte qu’un assuré doit être sanctionné même s’il n’a pas été renseigné sur les conséquences de son inaction. Cette obligation vaut également durant les derniers mois (en principe trois) d’un rapport de travail de durée déterminée et durant la
8 - période qui précède l’inscription au chômage (ATF 141 V 365 consid. 2.2 ; RUBIN, op. cit., n. 12 ad art. 17 LACI). La Cour de céans a précisé, dans un arrêt du 12 août 2014, que même lorsqu'une mission est prévue pour une durée indéterminée, un intérimaire doit s'attendre – ex lege – à ce que son rapport de travail prenne fin dans de brefs délais. Il s'impose dès lors d'autant plus à lui de rechercher un emploi à courte échéance (CASSO ACH 174/13 – 121/2014 du 12 août 2014 consid. 3c et la référence). Pour trancher le point de savoir si l’assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un emploi convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises. Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches d’emploi par mois sont en principe suffisantes (ATF 139 V 524 consid. 2.1.4 ; 124 V 225 consid. 4a et 6). On ne peut cependant pas s’en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l’assuré au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses (TF 8C_708/2019 du 10 janvier 2020 consid. 3.2 ; RUBIN, op. cit., n. 26 ad art. 17 LACI). Le Tribunal fédéral a par ailleurs considéré qu’il n'y a pas lieu d'opérer une distinction entre le nombre de recherches d'emploi à effectuer durant une période de contrôle et le nombre de postulations durant le délai de congé ou avant le chômage (TF 8C_192/2016 du 22 septembre 2016 consid. 5). 4.En l’occurrence, le recourant était au bénéfice d’un contrat pour une mission temporaire de durée indéterminée. Cela fait depuis avril 2016 qu’il travaille pour cette entreprise d’emplois temporaires qui lui a confié des missions de plus ou moins courtes durées ; il savait donc que sa situation était précaire. Selon la jurisprudence, il était donc tenu de poursuivre ses recherches d’emploi. Par décision du 19 janvier 2018, il a été sanctionné pour recherches d’emploi insuffisantes ; il avait fait quatre recherches en
9 - décembre 2017 et s’était vu reprocher de n’avoir fait aucune démarche pendant ses vacances. En janvier 2019, on lui avait demandé un mois de recherches avant le chômage compte tenu de la mission d’une durée de sept mois. En mai 2019, il était avisé par courrier qu’on lui demanderait trois mois de recherches avant son prochain retour au chômage (pièce 29). Chaque année, ses contrats de mission temporaire ont été résiliés en fin d’année (fin de mission), donc il devait s’attendre à ce que ce soit le cas cette année encore. Dans ces circonstances, il est admissible d’exiger de l’assuré qu’il fasse des recherches les trois mois avant l’inscription au chômage, ce dont l’assuré avait été informé. Lorsque le chômeur ne s’inscrit pas immédiatement au chômage après le délai de congé, ce sera la durée qui s’écoule depuis la réception du congé jusqu’au début de la première période de chômage contrôlé, qui fera foi (RUBIN, op. cit., n. 11 ad art. 17 LACI). Selon la jurisprudence, le fait de retarder son inscription au chômage après une résiliation des rapports de travail n’est propre à réduire le dommage causé à l’assurance que si l’assuré s’est efforcé, aussi bien durant le délai de résiliation du contrat de travail que pendant la période située entre la fin des rapports de travail et le début du délai-cadre d’indemnisation, de rechercher un emploi avec toute l’intensité requise (TF 8C_854/2015 du 15 juillet 2016 consid. 4.2 et les références). En l’espèce, l'assuré a reçu son congé le 12 décembre 2019 pour le 19 décembre suivant. Après des vacances de fin d’année au Portugal, du 20 décembre 2019 au 11 janvier 2020, il ne s'est inscrit à l'assurance-chômage que le 13 janvier 2020, soit plus de trois semaines après la fin des rapports de travail. Il a apporté la preuve de seulement trois recherches d'emploi (pour des postes de maçon et par téléphone) au cours du dernier mois avant l’inscription au chômage, ce qui est manifestement insuffisant au regard de l'art. 30 al. 1 let. c LACI, ce d’autant plus que l’on est en droit d’attendre des assurés une intensification croissante des recherches à mesure que l'échéance du chômage se rapproche (TF 8C_800/2008 du 8 avril 2009 consid. 2.1 ; 8C_271/2008 du 25 septembre 2008 consid. 2.1 et les références).
10 - Selon la jurisprudence, les vacances prises pendant le délai de congé n’entraînent pas ipso facto la suppression de l’obligation de rechercher un emploi (TF 8C_737/2017 du 8 janvier 2018 consid. 4.2 ; 8C_768/2014 du 23 février 2015 consid. 2.2.3; 8C_952/2010 du 23 novembre 2011 consid. 5.1; 8C_399/2009 du 10 novembre 2009 consid. 4.2). Une éventuelle atténuation de l'obligation de rechercher un emploi en raison du but de repos total des vacances (RUBIN, op. cit., n. 11 ad art. 17 LACI) supposerait d'abord que ces dernières fussent planifiées avant la signification du congé, ce qui pourrait être le cas en l’espèce compte tenu de la brièveté du délai de congé (sept jours). Le fait que l’assuré avait prévu des vacances (en l’occurrence juste après la fin des rapports de travail) ne diminue pas son devoir de rechercher un emploi dès lors qu’il ne pouvait ignorer, lorsqu’il les a planifiées, compte tenu de la précarité de l’emploi, qu’il devrait rechercher un emploi à cette période, comme ce fût également le cas les années précédentes. En outre, on relève qu’il a fait une bonne partie de ses recherches d’emploi par téléphone, de sorte qu’il aurait pu poursuivre ses recherches depuis le Portugal. On pouvait à tout le moins raisonnablement, sans pour autant prétendre qu’il renonce à ses vacances, exiger de l’assuré qu’il consacre une partie de son temps à ses recherches d’emploi de telle manière qu’il en fasse un minimum pendant sa période de vacances, soit entre le 20 décembre 2019 et le 11 janvier 2020. Aussi, le recourant restait-il tenu d’accomplir, avec les moyens de communication modernes, un minimum de recherches d’emploi pendant ses vacances, même de l’étranger dans la mesure où il n’était pas assuré de trouver du travail à son retour (TF 8C_952/2010 du 23 novembre 2011 consid. 5.1 et les références). Pour l’ensemble de ces motifs, la suspension est justifiée. 5.a) La sanction étant admise dans son principe, il convient dès lors d’en examiner la quotité. b) La durée de la suspension est proportionnelle à la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, soixante jours (art. 30 al. 3
11 - LACI). Selon l’art. 45 al. 3 OACI, la durée de la suspension est de un à quinze jours en cas de faute légère (let. a), de seize à trente jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de trente-et-un à soixante jours en cas de faute grave (let. c). La faute légère est souvent retenue en cas d’entretiens manqués, de recherches d’emploi manquantes ou insuffisantes la première et la deuxième fois, de refus de participer à une mesure de marché du travail de courte durée ou de violation de l’obligation de renseigner consécutive à une négligence et d’abandon d’une activité indépendante soutenue par l’assurance-chômage avant la fin de la phase de projet, dans les cas peu graves (RUBIN, op. cit., n. 115 ad art. 30 LACI). En tant qu’autorité de surveillance, le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) a adopté un barème (indicatif) à l’intention des organes d’exécution. Pour sanctionner l’insuffisance des recherches d’emploi pendant un délai de congé de trois mois et plus, les directives du SECO prévoient notamment une suspension de neuf à douze jours (Bulletin LACI IC, D79, dans sa teneur au 1 er juillet 2020). Un tel barème constitue un instrument précieux pour ses organes d’exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d’apprécier le comportement de l’assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l’intéressé au regard de ses devoirs généraux d’assuré qui fait valoir son droit à des prestations (TF 8C_337/2012 du 26 juin 2012 consid. 3.2 ; TFA C 285/05 du 25 janvier 2006 in DTA 2006 n° 20 p. 229 consid. 2). En revanche, la durée effective du chômage ne constitue pas un critère d’évaluation de la gravité de la faute (TFA C 14/97 du 26 novembre 1998 in DTA 1999 n° 32 p. 184). Les tribunaux cantonaux des assurances peuvent contrôler l’exercice, par les organes compétents, du pouvoir d’appréciation dont ils jouissent lors de la fixation du nombre de jours de suspension. Mais lorsqu’ils examinent l’usage qu’a fait l’administration de son pouvoir
12 - d’appréciation pour fixer l’étendue de la sanction, ils doivent porter leur attention aux différentes solutions qui s’offraient à l’administration et voir si une autre solution serait plus appropriée et s’imposerait pour un motif pertinent, sans toutefois substituer leur propre appréciation à celle de l’administration. Ils doivent s’appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître leur propre appréciation comme la mieux appropriée (RUBIN, op. cit., n. 111, ad art. 30 LCAI ; ATF 137 V 71 consid. 5.2 ; TF 8C_777/2017 du 2 août 2018 consid. 4.3). c) En l’espèce, l’intimé a qualifié de légère la faute du recourant et prononcé une suspension de sept jours dans l’exercice de son droit à l’indemnité de chômage. Compte tenu du barème du SECO, des recherches suffisantes opérées les deux mois précédents et de l’évaluation de la faute, à juste titre qualifiée de légère, et compte tenu de ce que le recourant a déjà été sanctionné pour des recherches insuffisantes par le passé, la durée de la suspension est admissible. La quotité fixée ne prête ainsi pas le flanc à la critique et peut être confirmée. 6.Le dossier est complet, permettant ainsi à la Cour de statuer en connaissance de cause. Un complément d’instruction apparaît inutile et les requêtes formulées en ce sens par le recourant dans son acte du 8 avril 2020 – à savoir, la production par la Caisse de chômage A.__________ à [...] de son dossier complet – doivent dès lors être rejetées. Le juge peut en effet mettre fin à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de se forger une conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la conviction qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier son avis (ATF 134 I 140 consid. 5.3, 131 I 153 consid. 3 et 130 Il 425 consid. 2 ; cf. TF 9C_303/2015 du 11 décembre 2015 consid. 3.2 ; 8C_285/2013 du 11 février 2014 consid. 5.2 et 9C_748/2013 du 10 février 2014 consid. 4.2.1). 7.En définitive, le recours doit être rejeté et la décision sur opposition entreprise confirmée.
13 - Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA), ni d’allouer de dépens, dès lors que le recourant n’obtient pas gain de cause (art. 61 let. g LPGA). Par ces motifs, la juge unique p r o n o n c e : I. Le recours est rejeté. II. La décision sur opposition rendue le 5 mars 2020 par le Service de l’emploi, Instance juridique chômage, est confirmée. III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens. La juge unique : Le greffier :
14 - Du L'arrêt qui précède est notifié à : -Unia Vaud Section nord vaudois (pour B.________), -Service de l'emploi, Instance juridique chômage, -Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO), par l'envoi de photocopies. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF). Le greffier :