403 TRIBUNAL CANTONAL ACH 203/17 - 65/2018 ZQ17.052791 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 9 avril 2018
Composition : MmeR Ö T H E N B A C H E R , juge unique Greffière:MmeMonney
Cause pendante entre : P.________, à [...], recourante, et SERVICE DE L’EMPLOI, INSTANCE JURIDIQUE CHÔMAGE, à Lausanne, intimé.
Art. 17 al. 1 et 30 al. 1 let. c LACI ; art. 45 al. 1 let. a OACI.
3 - juillet 2017, au motif que les recherches d’emploi pour la période précédant l’éventuel droit à l’indemnité de chômage étaient insuffisantes. Le 12 septembre 2017, l’assurée a formé opposition à l’encontre de la décision du 3 août 2017 et a conclu à son annulation. En substance, l’assurée déclarait qu’en l’absence de barème de sanction consultable, la validité de la décision était compromise, pour ne pas dire « irrecevable ». De surcroît, elle décrivait les différentes démarches entreprises pour trouver un emploi, telles que son inscription sur des sites internet de recherche d’emploi, le fait de « bookmarquer » une liste de sites internet, ou encore son abonnement à l’édition du jeudi du « 24 Heures ». Elle considérait ainsi avoir fourni des efforts suffisants pour retrouver le plus rapidement possible un emploi, et ceci déjà pendant le délai de congé. Elle mentionnait en outre avoir privilégié la qualité à la quantité. L’assuré détaillait également les conditions de son licenciement et soutenait que celles-ci devaient être prises en compte par l’assurance- chômage. Pour l’assurée, cette sanction semblait plutôt constituer une mesure de rétorsion pour avoir osé demander de changer de conseiller ORP. Par décision sur opposition du 8 novembre 2017, le Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après : l’intimé), a rejeté l’opposition et confirmé la décision de suspension. Le Service de l’emploi a déclaré qu’il s’agissait d’examiner les efforts entrepris par l’assurée durant les trois mois précédant l’ouverture de soin droit à l’assurance-chômage, soit entre avril et juin 2017. Il a notamment considéré qu’il n’était pas déraisonnable de demander à l’assurée d’effectuer plus de neuf postulations, quand bien même celles-ci étaient de qualité, sur un période de trois mois, pour des postes de secrétaire qui étaient très nombreux sur le marché. S’agissant de la quotité de la suspension, le Service de l’emploi s’est référé aux barèmes du SECO [Secrétariat d’Etat à l’économie] - prévoyant une durée de suspension minimale de neuf jours en cas de recherches d’emploi insuffisantes pendant le délai de congé lorsque celui- ci était de trois mois et plus – pour conclure que l’ORP avait correctement
4 - tenu compte de l’ensemble des circonstances et n’avait pas abusé de son pouvoir d’appréciation dans la fixation de la sanction. C.Par acte du 6 décembre 2017, P.________ a interjeté recours à l’encontre de la décision sur opposition du 8 novembre 2017, concluant principalement à l’annulation de celle-ci et subsidiairement à la réduction de la suspension à six jours. A l’appui de son écriture, la recourante invoque en substance avoir fourni un véritable effort, en postulant notamment à toutes les offres qui selon elle offraient une réelle probabilité « un peu plus que minime » d’être retenue pour un entretien d’embauche, et en ciblant ses offres d’emploi qu’elle rédigeait avec le meilleur soin et la meilleur qualité dont elle était capable. Elle ajoute qu’après trois mois à l’assurance-chômage, elle a, à 52 ans, retrouvé un emploi, preuve que ses efforts de recherche se sont révélés fructueux et que ses dossier de candidature étaient de qualité. La recourante conteste également l’affirmation de l’intimé selon laquelle les postes de travail dans son domaine seraient très nombreux. Elle soutient également que du fait de son incapacité de travail du 17 mars au 7 avril 2017, le délai effectif à sa disposition pour ses recherches d’emploi était inférieur à trois mois. Ainsi, même à considérer que ses arguments ne sont pas recevables, la durée de la suspension ne pourrait être au maximum que de six à huit jours selon le barème du SECO. La recourante relève de surcroît que la sanction a été prononcée rétroactivement après son deuxième entretien avec sa conseillère ORP, soit après qu’elle a demandé de changer de conseiller ORP. L’intéressée se demande dès lors si cette sanction ne serait pas une « mesure de rétorsion déguisée ». Dans sa réponse du 10 janvier 2018, l’intimé a conclu au rejet du recours, se référant au contenu de sa décision sur opposition. Il ajoute que dans le procès-verbal d’entretien du 6 juillet 2017, la conseillère ORP a indiqué à la recourante qu’elle attendait le certificat médical de l’assurée avant d’évaluer les recherches d’emploi effectuées avant la période de chômage. La recourante l’ayant remis le 25 juillet suivant, l’ORP a alors pu examiner les démarches entreprises et les a qualifiées d’insuffisantes. La sanction a quant à elle été prononcée le 3 août 2017. Enfin, l’intimé
5 - déclare que la recourante était tenue d’effectuer des recherches d’emploi sur une période de trois mois, soit du mois d’avril au mois de juin 2017, quand bien même elle était en incapacité de travail du 1 er au 7 avril 2017. Dans sa réplique du 28 janvier 2018, la recourante a confirmé ses conclusions. Elle y relate notamment de manière détaillée les différents événements ayant mené à la décision de suspension, laquelle a selon elle été prise rétroactivement et dans l’opacité. S’agissant de la période d’incapacité de travail, la recourante relève qu’il est paradoxal d’attendre la preuve écrite de l’arrêt-maladie avant d’évaluer ses recherches d’emploi, dans la mesure où par la suite l’intimé estime que cette incapacité de travail n’a aucune incidence sur le nombre de jours de sanction et n’est pas à soustraire de la durée de son préavis de congé. La recourante rappelle enfin que son délai de congé était inférieur à trois mois, du fait de son incapacité de travail qui a pris fin le 7 avril inclus, et qu’une sanction de neuf jours ne peut ainsi pas être appliquée. Le 16 février 2018, l’intimé a confirmé ses conclusions. E n d r o i t : 1.a) Sous réserve de dérogations expresses, les dispositions de la LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) s’appliquent à l’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte sont sujettes à recours (art. 56 al. 1 LPGA) auprès du tribunal des assurances compétent, à savoir celui du canton auquel appartient l’autorité qui a rendu la décision attaquée (art. 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance du 31 août 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]).
6 - Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification de la décision sujette à recours (art. 60 al. 1 LPGA) et doit contenir un exposé succinct des faits et des motifs invoqués, ainsi que des conclusions (art. 61 let. b LPGA). Dans le canton de Vaud, la LPA-VD (loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; RSV 173.36) s’applique aux recours et contestations par voie d’action dans le domaine des assurances sociales (art. 2 al. 1 let. c LPA-VD) et prévoit la compétence de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal pour statuer (art. 93 let. a LPA-VD). Un membre de cette cour statue en tant que juge unique sur les recours dont la valeur litigieuse n’excède pas 30'000 francs (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD). b) En l’espèce, déposé en temps utile et selon les formes prescrites par la loi, le recours est recevable. La valeur litigieuse étant inférieure à 30'000 fr. au vu du nombre de jours de suspension du droit aux indemnités objet de la décision sur opposition entreprise, la présente cause relève de la compétence d’un membre de la Cour, statuant en tant que juge unique. 2.a) En tant qu’autorité de recours contre des décisions prises par des assureurs sociaux, le juge des assurances sociales ne peut, en principe, entrer en matière – et le recourant présenter ses griefs – que sur les points tranchés par cette décision ; de surcroît, dans le cadre de l’objet du litige, le juge ne vérifie pas la validité de la décision attaquée dans son ensemble, mais se borne à examiner les aspects de cette décision que le recourant a critiqués, exception faite lorsque les points non critiqués ont des liens étroits avec la question litigieuse (ATF 131 V 164 ; ATF 125 V 413 consid. 2c ; ATF 110 V 48 consid. 4a). b) Le litige porte en l’occurrence sur la question de savoir si la suspension du droit aux indemnités de chômage de la recourante pour une période de neuf jours dès le 3 juillet 2017 pour recherches d’emploi
7 - insuffisantes lors de la période précédant le droit auxdites indemnités est justifiée, tant dans son principe que dans sa quotité. 3.a) Selon l’art. 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Une telle mesure vise à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages que l’assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l’assuré, d’une manière appropriée, du préjudice causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (cf. ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 et réf. cit., notamment ATF 126 V 130 consid. 1 ; cf. TF 8C_40/2016 du 21 avril 2016 consid. 2.3). Le droit à l’indemnité de chômage a en effet pour corollaire un certain nombre de devoirs, qui découlent de l’obligation générale des assurés de réduire le dommage et d’éviter le chômage (cf. ATF 123 V 88 consid. 4c et réf. cit.; cf. TF C 208/06 du 3 août 2007 consid. 3). Les personnes qui revendiquent des prestations de l’assurance-chômage ou qui envisagent de le faire doivent se comporter comme si cette assurance n’existait pas. C’est par rapport à cette fiction que doivent être évalués les efforts des assurés en vue de diminuer le dommage (cf. Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 4 ad art. 17 LACI p. 197). b) Aux termes de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Sur un plan temporel, l'obligation de rechercher un emploi prend déjà naissance avant la survenance effective du chômage, en particulier dès que le moment de l’inscription à l’assurance est prévisible
8 - et relativement proche (cf. Rubin, op. cit., n° 9 ad art. 17 LACI p. 198 et réf. cit.). Il s’agit là d’une règle élémentaire de comportement, de sorte qu’un assuré doit être sanctionné même s’il n’a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction (cf. ATF 124 V 225 consid. 5b ; cf. TF 8C_800/2008 du 8 avril 2009 consid. 2.1). L’obligation de rechercher un emploi vaut bien entendu en fin de rapport de travail de durée indéterminée (cf. Rubin, op. cit., n° 10 ad art. 17 LACI p. 199 et réf. cit.). A ce propos, le Tribunal fédéral a rappelé, dans un arrêt récent, que l’obligation de rechercher un emploi prenait naissance dès la connaissance du chômage futur, soit en tous les cas dès la signification du congé. La durée légale ou conventionnelle du délai de congé n’est pas déterminante à cet égard (TF 8C_737/2017 du 8 janvier 2018 consid. 4.2). c) Pour trancher le point de savoir si l’assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises. Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches d’emploi par mois sont en principe suffisantes (cf. ATF 139 V 524 consid. 2.1.4 et 124 V 225 consid. 4a et 6). On ne peut cependant pas s’en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l’assuré au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses (cf. TF 8C_192/2016 précité consid. 3.2 ; cf. TFA C 176/05 du 28 août 2006 consid. 2.2). 4.Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 130 III 321 consid. 3.2 et 3.3 ; 126 V 353 consid. 5b, 125 V 193 consid. 2 ; TF 9C_694/2014 du 1 er avril 2015 consid. 3.2 et références citées). Il n'existe pas, en droit des assurances
9 - sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 319 consid. 5a ; TF 9C_694/2014 précité). 5.a) En l’espèce, la recourante considère que la période à prendre en considération pour juger de ses recherches d’emploi était inférieure à trois mois, du fait de son incapacité de travail du 17 mars au 7 avril 2017. A ce propos, il convient de relever que dans certains cas, l’obligation de rechercher un travail tombe en raison du fait que les efforts déployés ne permettraient en principe plus de trouver un emploi. Cette obligation peut être supprimée, entre autres, durant une incapacité au sens de l’art. 28 LACI, disposition portant sur l’octroi de l'indemnité de chômage en cas d'incapacité passagère de travail. Dite incapacité devra être dûment attestée et avoir été annoncée comme telle, à temps, dans les documents de contrôle ; si l’attestation médicale couvre une période précise, l’obligation n’est supprimée que pour la période en question (cf. Rubin, op. cit., n° 23 ad art. 17 LACI p. 201 s., avec la référence à l’arrêt TF C 75/06 du 2 avril 2007 ; cf. également ch. B314 Bulletin LACI IC). Dans le cas présent, la recourante a reçu son congé le 13 février 2017 pour le 31 mai 2017. En raison d’une incapacité de travail totale du 17 mars au 7 avril 2017, soit durant vingt-deux jours, le délai de congé a été reporté au 30 juin 2017. Cette incapacité de travail a été dûment attestée par le Dr E.________, de telle sorte qu’il faut admettre que l’obligation de la recourante de rechercher du travail tombe durant cette période. Toutefois, même en retranchant ces vingt-deux jours, la recourante disposait, depuis la date de la résiliation des rapports de travail jusqu’à la fin du délai de congé, de plus de trois mois pour effectuer des recherches d’emploi. En effet, contrairement à ce qu’il ressort de l’argumentation de l’intimé, peu claire sur ce point, l’obligation de rechercher un emploi prend naissance dès la connaissance du chômage futur, soit en tous les cas dès la signification du congé, la durée légale ou conventionnelle du délai de congé n’étant pas déterminante à cet égard (cf. supra consid. 3b). Or avec neuf dossiers de candidature – certes de
10 - qualité, ce qui n’est pas contesté – déposés entre le 22 février et le 21 juin 2017, la recourante se trouve bien loin des chiffres repris dans la jurisprudence (cf. supra consid. 3c). C’est ainsi à juste titre que l’intimé a considéré qu’elle n’avait pas fourni tous les efforts que l’on pouvait raisonnablement exiger d’elle pour éviter le chômage au sens de l’art. 17 al. 1 LACI. b) De surcroît, la recourante ne peut se prévaloir de motifs permettant de relativiser les exigences en matière de nombre de recherches d’emploi à effectuer. Si l’âge peut certes compromettre le succès des démarches entreprises, il ne saurait toutefois constituer un motif permettant d’assouplir les exigences en matière de recherches d’emploi. Elle ne peut davantage invoquer la rareté des postes de travail proposés dans son domaine d’activité. En effet, s’il est admis en règle générale que les recherches puissent porter, dans un premier temps, sur les activités de prédilection, elles doivent, dans un second temps, également porter sur d’autres activités que celle exercée précédemment. Même à admettre que la recourante était active dans un domaine où le marché du travail est étroit, ce qui ne semble toutefois a priori pas être le cas, elle était soumise à cette obligation d’élargir le champ des recherches de travail. En outre, on rappellera que les emplois ne peuvent pas être sélectionnés en fonction du standing désiré par l’assuré (DTA 1966 p. 71 ; Rubin, op. cit., n° 27 ad art. 17 LAC p. 203 s et réf. cit.). Or en l’espèce, rien n’indique que la recourante n’était pas en mesure d’effectuer, durant la période litigieuse, davantage de recherches d’emploi – sous forme notamment spontanée – que celles dont elle a fait état sur le formulaire y relatif. Quant aux efforts que la recourante invoque avoir déployés pour se tenir au courant des emplois correspondant à ses qualifications, comme son inscription sur des sites internet de recherche d’emploi, le fait de « bookmarquer » une liste de sites internet, ou encore son abonnement à l’édition du jeudi du « 24 Heures », il y a lieu de considérer que ces démarches, si elles doivent être encouragées, ne sauraient être assimilées à des recherches d’emploi au sens des art. 17 al. 1 LACI et 26 OACI, lesquelles impliquent une démarche concrète auprès d’un employeur
11 - potentiel selon les méthodes de postulation ordinaires (TFA C 141/02 du 16 septembre 2002 consid. 3.1). Compte tenu de ce qui précède, l’intimé était donc fondé à suspendre la recourante dans son droit aux indemnités journalières pour recherches de travail insuffisantes durant la période de chômage. 6.La sanction étant justifiée dans son principe, il convient encore d’en examiner la quotité. a) La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder soixante jours (art. 30 al. 3, 3 ème phrase, LACI). Aux termes de l'art. 45 al. 3 OACI, la durée de la suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité est de un à quinze jours en cas de faute légère (let. a) ; de seize à trente jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de trente et un à soixante jours en cas de faute grave (let. c). La faute légère est souvent retenue en cas d’entretiens manqués, de recherches d’emploi manquantes ou insuffisantes la première et la deuxième fois ou de refus de participer à une mesure de marché du travail de courte durée (Rubin, op. cit., nn. 115 ad art. 30 LACI p. 329). En tant qu’autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème (indicatif) à l’attention des organes d’exécution. Pour sanctionner des recherches insuffisantes durant le délai de congé, les directives du SECO prévoient notamment une suspension de trois à quatre jours en cas de préavis d’un mois, de six à huit jours en cas de préavis de deux mois, respectivement de neuf à douze jours lorsque le délai de résiliation est de trois mois et plus (cf. Bulletin LACI IC, D79, dans sa version au 1 er janvier 2017). Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d’exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d’apprécier le comportement de l’assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l’intéressé au regard de
12 - ses devoirs généraux d’assuré qui fait valoir son droit à des prestations (TF 8C_337/2012 du 26 juin 2012 consid. 3.2 ; TFA C 285/05 du 25 janvier 2006 in DTA 2006 n° 20 p. 229 consid. 2). En revanche, la durée effective du chômage ne constitue pas un critère d’évaluation de la gravité de la faute (TFA C 14/97 du 26 novembre 1998 in DTA 1999 n° 32 p. 184). La doctrine relève que le barème du SECO est trop schématique dans les cas des recherches insuffisantes ou inexistantes avant chômage et précise que le nombre de mois durant lesquels l’assuré n’a pas effectué suffisamment de recherches d’emploi importe davantage que la durée totale de la période de dédite (Rubin, op. cit., n. 11 ad art. 17 LACI et n. 125 ad art. 30 LACI). La quotité de la suspension du droit à l’indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d’appréciation, qui est soumise à l’examen du juge de dernière instance uniquement si la juridiction cantonale a exercé son pouvoir d’appréciation de manière contraire au droit, soit si elle a commis un excès positif (« Ermessensüberschreitung ») ou négatif (« Ermessensmissbrauch ») de celui-ci (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; TF 8C_33/2012 du 26 juin 2012 consid. 2.2 ; TF 8C_31/2007 du 25 septembre 2007 consid. 3.1, non publié in ATF 133 V 640). b) En l’espèce, en qualifiant la faute de la recourante de légère, l’intimé a confirmé la suspension de neuf jours du droit aux indemnités de chômage. Cette sanction correspond à la quotité minimale prévue par les barèmes du SECO en cas de recherches d’emploi insuffisantes pendant le délai de congé lorsque celui-ci est de trois mois et plus, équivalant en réalité à la durée où les recherches d’emploi ont été insuffisantes, compte tenu de l’incapacité de travail de la recourante. Ce faisant, l’intimé a correctement pris en considération les circonstances du cas d’espèce et n’a dès lors pas abusé de son pouvoir d’appréciation. La quotité de la sanction litigieuse se situe par ailleurs dans la fourchette prévue par l’art. 45 al. 1 let. a OACI en cas de faute légère, telle que peut être qualifiée celle de l’intéressée.
13 - c) Enfin, contrairement à ce que soutient la recourante, on ne voit pas en quoi la sanction infligée par l’intimé, justifiée tant dans son principe que dans sa quotité, constituerait une mesure de rétorsion à son encontre en raison du fait que l’intéressée avait demandé à changer de conseiller ORP. En particulier, il est usuel qu’une sanction intervienne après un - voire plusieurs - entretiens, l’autorité devant disposer du temps nécessaire pour procéder à l’examen des circonstances du cas d’espèce. La demande de changement de conseiller ORP n’a à cet égard aucune incidence sur la décision de suspension. 7.a) En définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision sur opposition litigieuse. b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA), ni d’allouer de dépens, dès lors que la recourante n’obtient pas gain de cause (art. 55 al. 1 LPA-VD ; art. 61 let. g LPGA). Par ces motifs, le juge unique p r o n o n c e : I. Le recours est rejeté. II. La décision sur opposition rendue le 8 novembre 2017 par le Service de l’emploi, Instance juridique chômage, est confirmée. III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens. La juge unique : La greffière :
14 - Du L'arrêt qui précède est notifié à : -P.________, -Service de l'emploi, Instance juridique chômage, -Secrétariat d’Etat à l’économie, par l'envoi de photocopies. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF). La greffière :