403 TRIBUNAL CANTONAL ACH 261/16 - 122/2018 ZQ16.049981 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 18 juillet 2018
Composition : M. P I G U E T , juge unique Greffier :M. Addor
Cause pendante entre : X.________, à Lausanne, recourant, représenté par Me Guy Longchamp, avocat à Assens, et SERVICE DE L’EMPLOI, Instance juridique chômage, à Lausanne, intimé.
Art. 25 al. 1 LPGA ; 95 al. 1 LACI ; 4 OPGA
2 - E n f a i t : A.X.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant), né en 1970, a travaillé en dernier lieu comme aide-menuisier pour le compte de la menuiserie P.________ Sàrl, laquelle a mis fin aux rapports de travail pour le 31 juillet 2014 (courriers des 27 mars et 15 avril 2014). Le 24 mars 2014, il s’est inscrit comme demandeur d’emploi auprès de l’Office régional de placement de Lausanne (ci-après : l’ORP) et a requis le versement de l’indemnité de chômage depuis le 1 er avril 2014. Un délai- cadre d’indemnisation de deux ans lui a été ouvert dès cette date. Il ressort d’un procès-verbal d’entretien du 9 avril 2014 avec sa conseillère ORP que X.________ a présenté une incapacité totale de travail du 12 septembre 2013 au 31 mars 2014 en raison d’épicondylites chroniques ayant motivé son licenciement. Souffrant par ailleurs d’illettrisme, il s’était vu allouer un quart de rente de l’assurance- invalidité. Il était en outre précisé qu’une procédure de révision de cette prestation fondée sur une aggravation de l’état de santé de l’intéressé était pendante devant l’Office de l’assurance-invalidité pour le canton de Vaud (ci-après : l’office AI). Dans un procès-verbal d’entretien du 15 mai 2014, la conseillère ORP de X.________ a indiqué avoir reçu confirmation que ce dernier participerait à un stage d’observation financé par l’assurance- invalidité à compter du 23 juin 2014. Débutant par trois semaines d’activité, suivies par un mois d’arrêt en raison de la fermeture de la structure à l’occasion des vacances, la mesure reprendrait ensuite son cours pour une durée de deux mois. Une prolongation était possible. Le 22 mai 2014, X.________ a eu un nouvel entretien avec sa conseillère ORP. Dans le procès-verbal daté du même jour, celle-ci indiquait que le stage débuterait le 23 juin 2014 comme convenu. Elle attendait que l’assurance-invalidité lui confirme qu’elle verserait les
3 - indemnités journalières y relatives avant de procéder à la clôture du dossier pour le 22 juin 2014. B.Sur les conseils de l’assurance-invalidité, X.________ s’est une nouvelle fois annoncé à l’assurance-chômage en date du 21 octobre 2014. Le 11 novembre 2014, l’assuré a complété le formulaire « Demande d’indemnité de chômage », dans lequel il a indiqué solliciter le versement de l’indemnité journalière à compter du 21 octobre précédent. Il a précisé que le dernier rapport de travail consistait en une mesure d’observation organisée par l’assurance-invalidité pour la période comprise entre le 23 juin 2014 et le 22 octobre 2014 et que l’assurance- invalidité avait versé des indemnités journalières à cette occasion. A la question de savoir s’il pouvait certifier d’une capacité de travail équivalente à celle présentée dans le cadre de la mesure, il a coché la case « non » et inscrit le chiffre de 100%. Il a encore déclaré être au bénéfice d’une demi-rente de l’assurance-invalidité. Dans un certificat médical du 13 novembre 2014 reçu par l’ORP le même jour, le Dr H., spécialiste en médecine générale et médecin traitant de X., a attesté que l’incapacité de travail de son patient était totale du 21 octobre 2014 au 31 décembre 2014. Aux termes du formulaire « Indications de la personne assurée » (ci-après : IPA) relatif au mois d’octobre 2014, l’assuré a répondu par la négative à la question de savoir s’il avait revendiqué ou reçu des prestations d’une autre assurance sociale suisse ou étrangère (par exemple : AI, SUVA, prévoyance professionnelle, rente AVS anticipée). Par décision du 16 décembre 2014, la Caisse cantonale de chômage (ci-après : la Caisse) a demandé à l’assuré la restitution de la somme de 1'235 fr. 15. Elle a exposé qu’il avait été déclaré inapte au placement à compter du 22 octobre 2014 (décision du 11 décembre 2014 du Service de l’emploi), alors qu’il avait été indemnisé le 14 novembre
4 - 2014 pour le mois d’octobre 2014, ce qui nécessitait une correction de son décompte. C.Par courrier du 14 janvier 2015, X., par l’intermédiaire de Pro Infirmis, a requis de la Caisse la remise de l’obligation de restituer, prétextant sa bonne foi et le fait qu’il avait immédiatement annoncé qu’il se trouvait en incapacité de travail. De plus, lorsque les organes de l’assurance-chômage avaient débuté l’examen de son dossier, il avait déjà touché les prestations en cause. Pour le surplus, il a fait valoir qu’étant au bénéfice du revenu d’insertion, ses ressources financières étaient modestes et que le fait d’être dans l’obligation de rembourser la somme réclamée ne ferait qu’accroître la précarité de sa situation matérielle. Le 19 janvier 2015, la Caisse a transmis au Service de l’emploi. Instance juridique chômage (ci-après : le SDE ou l’intimé), la demande de remise formée par l’assuré. Tout en relevant que la bonne foi de l’intéressé ne pouvait être mise en doute au regard des pièces au dossier, elle a déclaré s’en remettre à l’appréciation de la Caisse pour le surplus. Par décision du 2 mars 2016, le SDE a rejeté la demande de remise déposée par X.. Au vu des déclarations faites par l’assuré lors de l’entretien avec sa conseillère ORP le 11 novembre 2014, des réponses apportées aux questions posées dans le cadre de l’examen de l’aptitude au placement et du certificat médical dressé par le Dr H.________ le 13 novembre 2014, l’assuré ne pouvait ignorer que, dans la mesure où il n’était pas disposé à travailler en raison de son état de santé, il ne pouvait prétendre des indemnités de chômage. Ainsi, à réception des indemnités de chômage versées par la Caisse en date du 14 novembre 2014 pour le mois d’octobre 2014, il aurait dû éprouver des doutes quant au bien-fondé du versement effectué en sa faveur. Niant la bonne foi de l’assuré dans la perception des indemnités indues, il a estimé inutile d’examiner la seconde des deux conditions cumulatives posées à l’octroi de la remise, à savoir celle d’une situation financière difficile (art. 25 LPGA).
5 - L’assuré s’est opposé à cette décision en date du 31 mars
6 - faisait obstacle à sa capacité de saisir la complexité du droit des assurances sociales, laquelle était même parfois déstabilisante pour une personne sans difficultés mentales. Dans cette mesure, il ne pouvait s’être rendu coupable d’une intention malicieuse ou d’une négligence grave. Au demeurant, sa bonne foi n’était pas contestable dès lors qu’il avait remis à l’autorité compétente un certificat médical attestant de son incapacité totale de travail le 13 novembre 2014, soit la veille du jour où le paiement des indemnités du mois d’octobre avait été effectué. Reprochant par ailleurs au SDE de conférer à ses propos une portée qu’ils n’avaient pas, il a précisé qu’en déclarant, lors de l’entretien du 11 novembre 2014, qu’il ne pouvait plus travailler, cela ne signifiait rien d’autre que de ne plus pouvoir travailler au sein de la menuiserie P.________ Sàrl. Il a en outre une nouvelle fois fait valoir une violation de l’art. 27 al. 2 LPGA, estimant que ses difficultés auraient dû amener les personnes concernées à l’informer spontanément du fait que les indemnités journalières versées l’avaient été éventuellement à tort. Il s’est pour finir prévalu de la précarité de sa situation financière. b) Dans sa réponse du 17 janvier 2017, le SDE a conclu au rejet du recours. En affirmant, d’une part, qu’il n’était pas disposé à accepter un travail convenable et, d’autre part, dans le cadre de l’examen de l’aptitude au placement, qu’il n’avait pas d’objectif professionnel, le comportement de l’assuré excluait toute bonne foi au moment de la perception des indemnités de chômage du mois d’octobre 2014. Le fait qu’il ait remis son certificat médical à l’ORP la veille du paiement n’y changeait rien. La bonne foi de l’assuré devant être niée, il n’y avait pas lieu d’examiner dans quelle mesure sa situation financière était affectée par la demande de restitution dont il faisait l’objet. c) Dans sa réplique du 15 mars 2017, l’assuré a indiqué qu’en raison de son illettrisme, il devrait pouvoir bénéficier du concours d’un tiers aux fins de l’aider dans ses démarches vis-à-vis de l’administration. Or, comme cela n’était pas toujours possible, il tentait de se débrouiller seul par ses propres moyens. Il ne pouvait dès lors qu’ignorer le caractère illicite des prestations perçues. Affirmant avoir toujours correctement
7 - informé l’administration sur son état de santé, il a souligné qu’à aucun moment il n’avait été mis en garde sur le fait que son état de santé ne lui donnerait pas droit à des indemnités de chômage. Il n’avait ainsi commis aucune négligence grave ni ne s’était rendu coupable d’aucune intention malicieuse. Tout au plus pouvait-on admettre une négligence très légère, laquelle était sans influence sur sa bonne foi. Estimant pour le surplus que le critère de sa situation financière difficile ne faisait aucun doute, il s’est référé aux explications contenues à ce sujet dans son recours dont il a intégralement confirmé les conclusions. d) Dupliquant en date du 4 avril 2017, le SDE a observé qu’aucun argument susceptible de modifier sa position n’avait été invoqué. Renvoyant à la décision litigieuse ainsi qu’à sa réponse du 17 janvier 2017, il a derechef conclu au rejet du recours. E.a) Le 27 novembre 2017, l’assuré a produit diverses pièces attestant de sa situation difficile sous l’angle financier. Interpellé par le magistrat instructeur, le SDE a déclaré renoncer à se déterminer sur la condition de la rigueur économique, dans la mesure où la bonne foi de l’assuré devait être niée (courrier du 21 décembre 2017). b) Le dossier de la Caisse cantonale de chômage a été versé à la procédure. Le 27 février 2018, le SDE a fait savoir qu’il n’avait pas de déterminations supplémentaires à formuler. L’assuré ne s’est pas déterminé. E n d r o i t :
8 - 1.a) Sous réserve de dérogations expresses, les dispositions de la LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales; RS 830.1) s’appliquent à l’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte sont sujettes à recours (art. 56 al. 1 LPGA) auprès du tribunal des assurances compétent (art. 58 al. 1 LPGA), à savoir celui du canton auquel appartient l’autorité qui a rendu la décision attaquée (art. 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité; RS 837.02]). Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification de la décision sujette à recours (art. 60 al. 1 LPGA) et doit contenir un exposé succinct des faits et des motifs invoqués, ainsi que des conclusions (art. 61 let. b LPGA). En l’espèce, interjeté dans le respect du délai légal et des autres conditions de forme prévues par la loi, le recours est recevable. Il y a donc lieu d’entrer en matière. b) La LPA-VD (loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; RSV 173.36) s’applique aux recours et contestations par voie d’action dans le domaine des assurances sociales (art. 2 al. 1 let. c LPA-VD). La Cour des assurances sociales est compétente pour statuer (art. 93 let. a LPA-VD). La valeur litigieuse étant inférieure à 30'000 fr. au vu du montant dont la remise est demandée, la cause est de la compétence d’un membre de la Cour statuant en tant que juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD). 2.En l’occurrence, le litige porte sur la remise de l’obligation de restituer les prestations de l’assurance-chômage indûment perçues par le recourant, singulièrement sur la bonne foi de celui-ci. Il n’y a pas lieu de revenir sur le principe même de la restitution, ce point ayant été définitivement tranché par la décision de la Caisse – demeurée sans opposition – du 16 décembre 2014.
9 - 3.a) Applicable par renvoi de l’art. 95 al. 1 LACI, l’art. 25 al. 1 LPGA dispose que les prestations indûment touchées doivent être restituées. Toutefois, la restitution ne peut être exigée lorsque l’intéressé était de bonne foi et qu’elle le mettrait dans une situation difficile (cf. également art. 4 al. 1 OPGA [ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales; RS 830.11]). Ces deux conditions matérielles sont cumulatives et leur réalisation est nécessaire pour que la remise de l’obligation de restituer soit accordée (ATF 126 V 48 consid. 3c; Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 35 ad art. 95 LACI). b) Selon la jurisprudence, l’ignorance par l’assuré du fait qu’il n’avait pas droit aux prestations versées ne suffit pas pour admettre qu’il était de bonne foi. Il faut bien plutôt que le bénéficiaire des prestations ne se soit rendu coupable, non seulement d’aucune intention malicieuse, mais aussi d’aucune négligence grave. Il s’ensuit que la bonne foi, en tant que condition de la remise, est exclue d’emblée lorsque les faits qui conduisent à l’obligation de restituer – comme par exemple une violation du devoir d’annoncer ou de renseigner – sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave. En revanche, le bénéficiaire peut invoquer sa bonne foi lorsque l’acte ou l’omission fautifs ne constituent qu’une violation légère de l’obligation d’annoncer ou de renseigner (ATF 138 V 218 consid. 4 ; 112 V 97 consid. 2c ; 110 V 176 consid. 3c). 4.Du point de vue de l’intimé, la bonne foi du recourant doit être niée – et la demande de remise rejetée en conséquence – dans la mesure où l’intéressé a adopté un comportement assimilable à une négligence grave en percevant des indemnités de chômage alors qu’il était inapte au placement. Le recourant, pour sa part, estime que sa conduite relève tout au plus d’une négligence légère et doit par ailleurs être imputée à son illettrisme qui aurait dû conduire les organes de l’assurance-chômage à le renseigner de manière particulièrement attentive sur ses obligations.
10 - 5.a) A l’examen du dossier, on constate que, dès son premier entretien de conseil et de contrôle avec sa conseillère ORP, le 7 avril 2014, X.________ l’a informée d’une demande en cours de révision à la hausse de sa demi-rente d’invalidité ; il avait mentionné être au bénéfice d’une telle prestation depuis le 24 mars 2014 (cf. procès-verbal d’entretien d’annonce du 24 mars 2014). Les procès-verbaux d’entretien des 21 octobre et 11 novembre 2014 font également état d’une procédure en cours auprès de l’assurance-invalidité tendant à examiner les conditions de l’octroi d’une rente entière d’invalidité. En réponse aux questions du Service de l’emploi, l’office AI a par ailleurs confirmé, en date du 20 novembre 2014, l’existence d’une procédure de révision du droit aux prestations. Enfin, il résulte de la demande d’indemnité de chômage complétée par le recourant le 11 novembre 2014 que celui-ci était au bénéfice d’une demi- rente d’invalidité et qu’il présentait une incapacité de travail complète. Dans le formulaire « Indications de la personne assurée » concernant le mois d’octobre 2014 rempli le 13 novembre 2014, X.________ a indiqué qu’il présentait une incapacité de travail depuis le 21 octobre 2014 et devant perdurer jusqu’au 31 décembre 2014 à tout le moins, eu égard au certificat médical dressé le 13 novembre 2014 par le Dr H., médecin traitant. A cela s’ajoute que tant l’ORP que la Caisse de chômage savaient que le recourant s’était vu allouer une mesure d’orientation professionnelle pour la période courant du 23 juin au 22 octobre 2014 (cf. respectivement procès-verbal d’entretien du 15 mai 2014 et formulaire « Indications de la personne assurée » pour le mois de juin 2014, complété le 27 juin 2014). Le recourant n’a ainsi pas contrevenu à son devoir d’informer, respectivement dissimulé des faits déterminants, mais à au contraire donné toutes explications utiles au moment où celles-ci étaient sollicitées. b) Il convient de rappeler que X. s’est inscrit une première fois comme demandeur d’emploi le 24 mars 2014 et que son dossier a été clôturé en date du 22 juin 2014 au motif que la mesure d’orientation professionnelle allouée par l’office AI débutait le lendemain. Au terme de son stage, le 21 octobre 2014, le recourant s’est une nouvelle
11 - fois annoncé à l’assurance-chômage. Compte tenu du contexte, l’on était en droit, malgré le dépôt d’une nouvelle demande d’indemnité de chômage (faite semble-t-il sur conseil de l’office AI) d’attendre des autorités de l’assurance-chômage qu’elles se renseignent sur l’issue des mesures mises en œuvre par l’assurance-invalidité avant de reprendre le versement des indemnités de chômage. Elles pouvaient s’en assurer auprès des organes de l’assurance-invalidité sans que cela ne leur cause de difficultés ou de complications spéciales, compte tenu du devoir d’assistance administrative et de collaboration entre organes responsables des assurances sociales tel que prévu à l’art. 32 LPGA. En d’autres termes, même si la collaboration de l’assuré à l’établissement des faits lui paraissait insuffisante, on ne voit pas que ce manquement – que l’illettrisme de l’intéressé pouvait d’ailleurs aisément expliquer – devait dispenser la Caisse cantonale de chômage de procéder d’office à une mesure d’instruction simple consistant à interpeller les organes de l’assurance-invalidité au sujet de la manière dont ils avaient pu apprécier la capacité de travail de l’intéressé. Compte tenu du contexte, la Cour de céans tient pour légère la négligence commise par le recourant dans l’absence d’examen approfondi du décompte de l’indemnité de chômage du 14 novembre 2014 au regard de l’analyse superficielle effectuée par la Caisse des documents et renseignements exacts fournis par le recourant et l’office AI. Cet examen superficiel est à l’origine du versement indu d’indemnités de chômage. De manière plus générale, il convient de souligner ici que le contrôle du chômage – qui sert à vérifier la perte de travail et l’aptitude au placement, à faciliter l’indemnisation, ainsi qu’à prévenir le versement de prestations indues – repose non seulement sur les renseignements fournis par l’assuré, notamment par le biais des formulaires IPA, mais s’effectue également au travers d’entretiens à l’ORP (cf. Rubin, op. cit., n° 44 et 45 ad art. 17 LACI). Dans ces circonstances, on ne saurait opposer au recourant un éventuel défaut de communication entre l’ORP et la Caisse de chômage. c) Pris dans leur ensemble, les éléments qui précèdent peuvent tout au plus amener à imputer à l’assuré une négligence légère dans ses devoirs d’annoncer ou de renseigner, mais en aucun cas une
12 - négligence grave et encore moins une intention dolosive. Il convient d’ailleurs de relever que la Caisse de chômage a considéré pour sa part que la bonne foi du recourant ne pouvait être mise en doute (courrier du 19 janvier 2015 à l’attention du Service de l’emploi). La bonne foi du recourant ne pouvant par conséquent être niée (cf. consid. 3b supra), la décision entreprise s’avère mal fondée. d) La première condition de l’octroi de la remise étant réalisée, subsiste celle de la situation difficile de l’intéressé (cf. art. 4 al. 2 et 5 OPGA). Il n’appartient cependant pas à la Cour de céans d’instruire et de trancher cette question à la place de l’autorité de décision, au risque sinon de priver l’assuré d’une instance de recours. 6.A la lumière des considérants qui précèdent, il s’ensuit que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, la cause étant renvoyée à l’intimé, afin qu’il examine la demande de remise sous l’angle de la condition de la situation difficile. 7.a) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (cf. art. 61 let. a LPGA). b) Le recourant qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un mandataire professionnel pour la défense de ses intérêts, peut prétendre une indemnité de dépens à la charge de l’intimé (art. 61 let. g LPGA et 55 al. 1 LPA-VD ; art. 10 et 11 TFJDA [tarif cantonal vaudois du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative ; RSV 173.36.5.1]) qu’il convient, compte tenu de l’ensemble des circonstances, de fixer à 2'500 francs. Cette indemnité couvre au demeurant la rémunération du conseil d’office, de sorte qu’il n’y a pas lieu de fixer précisément le montant de l’indemnité qui aurait dû lui être versée (art. 118 et 122 CPC [code fédéral de procédure civile du 19 décembre 2008 ; RS 272], applicables par renvoi de l’art. 18 al. 5 LPA-VD ; cf. aussi art. 4 al. 1 RAJ [règlement cantonal vaudois du 7 décembre 2010 sur l’assistance judiciaire en matière civile ; RSV 211.02.3]).
13 - Par ces motifs, le juge unique p r o n o n c e : I. Le recours est admis. II. La décision sur opposition rendue le 7 octobre 2016 par le Service de l’emploi, Instance juridique chômage, est annulée, la cause lui étant renvoyée pour complément d’instruction au sens des considérants et nouvelle décision. III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires. IV. Le Service de l’emploi, Instance juridique chômage, versera à X.________ une indemnité de 2'500 fr. (deux mille cinq cents francs) à titre de dépens. Le juge unique : Le greffier :
14 - Du L'arrêt qui précède est notifié à : -Me Guy Longchamp, avocat (pour X.________), -Service de l’emploi, Instance juridique chômage, -Secrétariat d’Etat à l’économie, par l'envoi de photocopies. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF). Le greffier :