402 TRIBUNAL CANTONAL ACH 149/16 - 64/2017 ZQ16.033569 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 23 mars 2017
Composition : MmeT H A L M A N N , présidente MmesRöthenbacher et Berberat, juges Greffier :M. Grob
Cause pendante entre : L.________, à [...], recourant, et SERVICE DE L'EMPLOI, INSTANCE JURIDIQUE CHÔMAGE, à Lausanne, intimé.
Art. 8 al. 1 let. f et 15 al. 1 LACI
2 - E n f a i t : A.L.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant) s’est inscrit le 2 décembre 2015 comme demandeur d’emploi à plein temps auprès de l’Office régional de placement de l’Ouest lausannois (ci-après : l’ORP) et a sollicité l’octroi de prestations de l’assurance-chômage dès cette date. Le 9 décembre 2015, l’assuré s’est rendu à un entretien de conseil et de contrôle auprès de sa conseillère ORP. A cette occasion, il a demandé des renseignements sur le soutien à l’activité indépendante (ci- après : le SAI), qui lui ont été donnés. Au cours d’un entretien de conseil et de contrôle du 27 janvier 2016, l’assuré a déclaré que s’il ne trouvait pas de travail, il voulait se mettre à son compte. Sa conseillère lui a alors donné des explications sur le SAI et lui a demandé s’il voulait déposer une telle demande ; l’intéressé lui a répondu qu’il ne voulait pas le faire pour le moment. Selon une notice d’un entretien téléphonique du 8 mars 2016, l’assuré a contacté sa conseillère ORP pour lui dire qu’il allait se mettre à son compte dès le 1 er avril 2016 comme chauffeur de taxi indépendant et qu’il voulait bénéficier du SAI. Une demande de SAI à compléter a été adressée à l’intéressé le jour même, ce document mentionnant expressément qu’il devait être déposé auprès de l’ORP dans un délai au 15 mars 2016. Par courriel du 11 mars 2016, l’assuré a informé l’ORP qu’il partirait en vacances pour deux semaines à partir du 14 mars 2016, qu’il n’arrivait pas à remplir lui-même la demande de SAI et qu’il la déposerait à son retour. Par décision du 18 mars 2016, l’ORP a refusé la demande de SAI du 8 mars 2016 de l’assuré. Il a exposé que l’intéressé n’avait pas respecté le délai au 15 mars 2016 pour présenter cette demande et
3 - n’avait pas fourni toutes les indications relatives à son projet, de sorte qu’il ne pouvait pas l’examiner ni se déterminer sur sa viabilité. Il a par ailleurs relevé que le fait de prendre des vacances durant la phase d’élaboration de l’activité indépendante lui laissait penser que cette étape était déjà achevée. Cette décision a été confirmée par décision sur opposition du 8 juin 2016, contre laquelle l’assuré a déposé un recours, actuellement pendant (cause ACH 142/16). Le 30 mars 2016, la Division juridique des ORP a signifié à l’assuré qu’il s’avérait qu’une décision de refus de SAI avait été rendue à son encontre et qu’elle était par conséquent amenée à statuer sur son aptitude au placement compte tenu de sa volonté de démarrer une activité indépendante. Elle l’a invité à répondre à une série de questions et à lui transmettre notamment toute plaquette publicitaire concernant son entreprise, une carte de visite et une adresse Internet, ainsi que les comptes de pertes et profits de l’année précédente attestés par une fiduciaire si l’entreprise avait été créée il y a plus d’une année. Dans un courrier du 5 avril 2016, l’assuré a répondu comme suit aux questions qui lui ont été posées par la Division juridique des ORP : « 1. [Quelles sont vos dispositions et disponibilités à l'exercice d'une activité salariée ?] Aucune
6 - -un courrier de la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents du 21 mars 2016, lui demandant de lui adresser des documents afin de déterminer si l’activité exercée était de nature indépendante ou dépendante. Par décision du 8 avril 2016, la Division juridique des ORP a déclaré l’assuré inapte au placement à compter du 8 mars 2016. Au vu des informations fournies par l’intéressé, elle a considéré que son but était de déployer et développer une activité indépendante à caractère durable à laquelle il n’était pas disposé à renoncer et qu’il n’était pas en mesure d’offrir une disponibilité normalement exigible à un potentiel employeur. Elle a retenu la date du 8 mars 2016 dès lors qu’elle correspondait à celle à laquelle il avait manifesté sa volonté à l’ORP d’exercer une activité indépendante. Le 22 avril 2016, l’assuré a formé opposition à l’encontre la décision précitée, concluant à ce qu’il soit déclaré apte au placement. Il a exposé avoir mal compris les questions qui lui avaient été posées dans le cadre de l’examen de son aptitude, qu’il était bien évidemment disposé à prendre à tout moment un emploi salarié, qu’il ne travaillait pas du tout comme indépendant, recherchant très activement un emploi salarié, et que ce n’était que dans la perspective de diminuer le dommage de l’assurance-chômage qu’il avait envisagé de commencer une activité indépendante et avait demandé des renseignements pour obtenir une aide à cet égard. Par décision sur opposition du 27 juin 2016, le Service de l'emploi, Instance juridique chômage (ci-après : le SDE ou l’intimé), a rejeté l’opposition de l’assuré et confirmé la décision du 8 avril 2016 de la Division juridique des ORP. Il a exposé qu’il appartenait à l’intéressé de se renseigner s’il n’avait pas compris les questions posées dans le cadre de l’examen de son aptitude au placement, relevant qu’il était peu vraisemblable que ces questions aient pu être mal comprises dès lors qu’elles étaient claires et que les réponses données étaient précises et
7 - cohérentes. De plus, au vu des nombreuses démarches accomplies, le SDE a considéré qu’il n’était pas prêt à renoncer à son activité et que l’activité indépendante était envisagée de manière durable. B.Par acte du 25 juillet 2016 (date du timbre postal), L.________ a recouru contre la décision précitée auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, concluant implicitement à ce qu’il soit reconnu apte au placement. Il a exposé avoir informé sa conseillère ORP le 8 mars 2016 de son intention de se mettre à son compte comme chauffeur de taxi à partir du 1 er avril 2016 et a au surplus contesté le refus de sa demande de SAI. Dans sa réponse du 9 septembre 2016, l’intimé a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision sur opposition du 27 juin 2016, se référant aux motifs de celle-ci. Invité à répliquer, le recourant n’a pas procédé. E n d r o i t : 1.a) Sous réserve de dérogations expresses, les dispositions de la LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) s’appliquent à l’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte sont sujettes à recours (art. 56 al. 1 LPGA) auprès du tribunal des assurances compétent, à savoir celui du canton auquel appartient l’autorité qui a rendu la décision attaquée (art. 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]). Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification de la décision sujette à
8 - recours (art. 60 al. 1 LPGA) et doit contenir un exposé succinct des faits et des motifs invoqués, ainsi que des conclusions (art. 61 let. b LPGA). Dans le canton de Vaud, la LPA-VD (loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; RSV 173.36) s’applique aux recours et contestations par voie d’action dans le domaine des assurances sociales (art. 2 al. 1 let. c LPA-VD) et prévoit la compétence de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal pour statuer (art. 93 let. a LPA-VD). b) En l’espèce, déposé en temps utile compte tenu des féries estivales (art. 38 al. 4 let. b LPGA ; art. 96 al. 1 let. b LPA-VD), auprès du tribunal compétent, selon les formes prescrites par la loi, le recours est recevable. 2.a) En tant qu’autorité de recours contre des décisions prises par des assureurs sociaux, le juge des assurances sociales ne peut, en principe, entrer en matière – et le recourant présenter ses griefs – que sur les points tranchés par cette décision ; de surcroît, dans le cadre de l’objet du litige, le juge ne vérifie pas la validité de la décision attaquée dans son ensemble, mais se borne à examiner les aspects de cette décision que le recourant a critiqués, exception faite lorsque les points non critiqués ont des liens étroits avec la question litigieuse (ATF 131 V 164 ; ATF 125 V 413 consid. 2c ; ATF 110 V 48 consid. 4a ; RCC 1985 p. 53). b) Le litige porte en l’occurrence sur l’aptitude au placement du recourant à compter du 8 mars 2016. 3.a) L’assuré a droit à l’indemnité de chômage, entre autres conditions, s’il est apte au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI). Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d’intégration et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L’aptitude au placement comprend ainsi deux éléments : d’une part, la capacité de travail – c’est-à- dire la faculté d’exercer une activité lucrative salariée sans en être
9 - empêché par des causes inhérentes à sa personne – et d’autre part, la disposition à accepter un travail convenable au sens de l’art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s’il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l’assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre d’employeurs potentiels (ATF 136 V 95 consid. 7.3 ; ATF 125 V 51 consid. 6a ; ATF 123 V 214 consid. 3 ; TF 8C_169/2014 du 2 mars 2015 consid. 3.1). b) Selon la jurisprudence fédérale, est réputé inapte au placement l'assuré qui n'a pas l'intention ou qui n'est pas à même d'exercer une activité salariée, parce qu'il a entrepris – ou envisage d'entreprendre – une activité lucrative indépendante, cela pour autant qu'il ne puisse plus être placé comme salarié ou qu'il ne désire pas ou ne puisse pas offrir à un employeur toute la disponibilité normalement exigible (ATF 112 V 326 consid. 1a et les références citées ; TF 8C_169/2014 du 2 mars 2015 consid. 3.2 ; DTA 1998 n° 32 p. 174 consid. 2). Si une personne décide d’entreprendre une activité indépendante non pas pour mettre fin à son chômage, mais simplement parce que, indépendamment de toute considération liée à la perte d’un emploi, elle a l’intention de changer de genre d’activité ou de rester indépendante, elle est réputée inapte au placement (ATF 111 V 38 consid. 2b ; DTA 2008 p. 312 consid. 3.3 et 1993/1994 p. 110 consid. 2c ; Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 44 ad art. 15 LACI). Dès lors, l’assuré disposé à n’entreprendre qu’une activité indépendante est en principe inapte au placement (ATF 112 V 326 consid. 3a). Il en va de même pour le chômeur qui concentre ses efforts pour développer une activité indépendante. Cela est pareil pour l’indépendant à temps partiel qui ne rechercherait qu’une activité dépendante à titre complémentaire pour compenser, faute de mandats actuels, un manque à gagner momentané ; cette personne est réputée ne pas avoir vraiment la volonté de se retrouver avec un statut de salarié (TFA C 421/00 du 3 mai 2001 consid. 2b). Ce n’est en effet pas le but ni le devoir de l’assurance- chômage de compenser dans de pareils cas les risques d’un entrepreneur
10 - ou un manque à gagner dans une activité indépendante (ATF 126 V 212 consid. 3a ; TF 8C_635/2009 du 1 er décembre 2009 consid. 3.2 et 3.3 ; TF 8C_49/2009 du 5 juin 2009 consid. 4.3). L’aptitude au placement n’est par ailleurs pas sujette à fractionnement en ce sens qu’il existerait des situations intermédiaires entre l’aptitude et l’inaptitude au placement, donc d’aptitude partielle (TFA C 166/02 du 2 avril 2003 consid. 2.2). Toutefois, le fait qu’un assuré exerce une activité indépendante à temps partiel tout en recherchant un nouvel emploi ne suffit pas en soi à exclure l’aptitude au placement. Pour trancher cette question, il faut tenir compte des circonstances du cas concret, notamment du point de savoir si l’exercice d’une activité indépendante a des conséquences sur la disponibilité de l’assuré et dans quelle mesure (ATF 112 V 136 consid. 3b). Il faut encore se demander, au regard de l’ensemble des circonstances du cas d’espèce, si l’assuré a encore la volonté d’accepter un travail et s’il est en mesure de prendre un tel travail eu égard au temps qu’il aurait pu consacrer à un emploi et au nombre des employeurs potentiels (DTA 1992 p. 129). Un chômeur doit en effet être considéré comme inapte au placement lorsqu’une trop grande limitation dans le choix des postes de travail rend très incertaine la possibilité de trouver un emploi (ATF 112 V 326 consid. 1a). L’assuré qui exerce une activité indépendante pendant son chômage n’est ainsi apte au placement que s’il peut exercer cette activité indépendante en dehors de l’horaire de travail normal. Tel n'est pas le cas lorsque les circonstances font apparaître que l'activité indépendante a pris une ampleur telle qu'elle ne peut plus être maîtrisée qu'en faible partie en dehors de l'horaire de travail normal et qu'ainsi, l'exercice d'une activité de travailleur durant les heures usuelles paraît exclue (TF 8C_721/2009 du 27 avril 2010 consid. 3 ; TF 8C_662/2009 du 9 décembre 2009 consid. 3 ; TFA C 307/2005 du 3 novembre 2006 consid. 2.1). Dans ce cadre, le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) préconise de trancher la question de savoir si un assuré s'est lancé dans une activité indépendante de façon durable ou simplement pour remplir son devoir de diminuer le dommage à l'aide des critères suivants : l'étendue des dispositions et des engagements de l'assuré, l'importance
11 - de ses dépenses, ses déclarations et intentions, son comportement, l'intensité de l'activité indépendante et la recherche d'une activité salariée (Bulletin LACI IC, B 236). Pour juger du degré d'engagement dans l'activité indépendante, les investissements consentis, les dispositions prises et les obligations personnelles et juridiques des indépendants qui revendiquent des prestations sont déterminants et doivent ainsi être examinés soigneusement. L'aptitude au placement doit donc être niée lorsque les dispositions que doit prendre l'assuré pour mettre sur pied son activité indépendante entraînent des obligations personnelles et juridiques telles qu'elles excluent d'emblée toute activité salariée parallèle. Autrement dit, seules des activités indépendantes dont l’exercice n’exige ni investissement particulier, ni structure administrative lourde et ni engagements ou relations juridiques de longue durée peuvent être compatibles avec la condition de l’aptitude au placement. On examinera en particulier les frais de matériel, de location de locaux, de création d'une entreprise, l'inscription au registre du commerce, la durée des contrats conclus, l'engagement de personnel impliquant des frais fixes, la publicité faite etc. (TF 8C_41/2012 du 31 janvier 2013 consid. 2.3 et les références citées ; TF 8C_342/2010 du 13 avril 2011 consid. 3.3). c) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 130 III 321 consid. 3.2 et 3.3 ; ATF 126 V 353 consid. 5b ; ATF 125 V 193 consid. 2 ; ATF 121 V 45 consid. 2a et les références citées). Pour apprécier l’aptitude au placement, il faut tenir compte de toutes les circonstances particulières du cas à trancher (TF 8C_966/2012
12 - du 16 avril 2013 consid. 2.3). Dans la mesure où il faut prendre en considération la volonté de l’assuré, qui en tant que fait interne ne peut pas faire l’objet d’une administration directe de la preuve, il y a lieu de se baser aussi sur des indices extérieurs (TF 9C_934/2010 du 7 juillet 2011 consid. 3.3). Quel que soit le contexte dans lequel la jurisprudence dite des « premières déclarations ou des déclarations de la première heure » a été élaborée, elle s’applique de manière générale en matière d’assurances sociales (TF 9C_663/2009 du 1 er février 2010 consid. 3.2 et les références citées). Ainsi, lorsque les déclarations successives de l’intéressé sont contradictoires entre elles, il convient, selon la jurisprudence, de retenir la première affirmation, qui correspond généralement à celle que l’assuré a faite alors qu’il n’était pas encore conscient des conséquences juridiques qu’elle aurait, les nouvelles explications pouvant être, consciemment ou non, le produit de réflexions ultérieures (ATF 121 V 45 consid. 2a ; TF 8C_399/2014 du 22 mai 2015 consid. 4.2 ; TF 8C_788/2012 du 17 juillet 2013 consid. 4 ; TF 8C_513/2011 du 22 mai 2012 consid. 5.2 et les références citées). 4.En l’espèce, la capacité de travail du recourant n’étant pas litigieuse, seule sera examinée la question de savoir s’il était disposé à accepter un travail convenable au sens de l’art. 16 LPGA au regard de l’activité indépendante qu’il envisageait d’entreprendre. A cet égard, dans les réponses fournies à la Division juridique des ORP le 5 avril 2016, l’intéressé a notamment exposé que son objectif était de devenir chauffeur de taxi indépendant au 1 er avril 2016, qu’il désirait à court terme pouvoir exercer cette activité à plein temps, qu’il n’avait aucune disposition ou disponibilité à l’exercice d’une activité salariée et qu’il n’était prêt à renoncer à son activité indépendante pour reprendre une activité professionnelle ou pour suivre une mesure octroyée par l’ORP que « dans la mesure de [ses] disponibilités ». Il ressort en outre des éléments au dossier qu’entre les mois de décembre 2015 et mars 2016, le recourant a entrepris de nombreuses démarches en vue de
13 - mettre sur pied son activité indépendante pour le 1 er avril 2016. Il a ainsi fait inscrire sur la carte grise de son véhicule le transport professionnel de personnes comme usage spécial, a conclu une police d’assurance responsabilité civile pour son véhicule pour une utilisation de transport professionnel de personnes, a obtenu une autorisation B d’exploiter un service de taxis sans permis de stationnement pour l’année 2016, a fait créer un site Internet pour sa société de taxi, a obtenu un numéro d’appel gratuit et a requis son affiliation en qualité de personne de condition indépendante dès le 1 er avril 2016 auprès des organismes compétents. Compte tenu des réponses fournies et de ces éléments, qui démontrent un degré d’engagement très important, force est de constater que le recourant n’avait pas l’intention, respectivement n’était pas à même, d’exercer une activité salariée parce qu’il envisageait d’entreprendre une activité indépendante de chauffeur de taxi à plein temps à laquelle il n’était pas prêt à renoncer. L’intéressé soutient qu’il avait mal compris les questions posées, qu’il était bien évidemment disposé à prendre un emploi salarié, précisant qu’il ne travaillait pas du tout comme indépendant, et qu’il avait envisagé de commencer une activité indépendante pour diminuer le dommage de l’assurance-chômage. Ces arguments ne lui sont toutefois d’aucun secours. En effet, il appartenait au recourant de demander des renseignements ou de l’aide à sa conseillère ORP s’il n’avait effectivement pas compris les questions qui lui avaient été posées, ce qui paraît de toute manière peu vraisemblable au vu de leur teneur claire et sans ambiguïté, ainsi que des réponses précises et cohérentes qui leur ont été données. En outre, les explications fournies par l’intéressé dans le cadre de son opposition selon lesquelles il était bien disposé à entreprendre une activité salariée sont contradictoires avec les réponses données précédemment et ont fait écho à la décision d’inaptitude au placement du 8 avril 2016. Elles ne sauraient dès lors être retenues conformément à la jurisprudence dite des « premières déclarations » rappelée ci-dessus (cf. supra consid. 3c). Enfin,
14 - l’ampleur des démarches effectuées dès décembre 2015 en vue de pouvoir débuter son activité de chauffeur de taxi indépendant au 1 er avril 2016 démontrent que le recourant envisageait cette activité de manière durable et non pour remplir son devoir de diminuer le dommage de l’assurance-chômage, ce d’autant plus qu’il avait fait une demande de SAI qui lui a été refusée et dont il a encore contesté le refus dans le cadre de la présente procédure. Au vu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que le recourant était inapte au placement à compter du 8 mars 2016, date à laquelle il avait manifesté sa volonté de travailler comme chauffeur de taxi indépendant dès le 1 er avril 2016, ce moment n’étant au demeurant pas remis en cause. 5.a) En définitive, le recours doit être rejeté et la décision sur opposition litigieuse confirmée. b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA), ni d’allouer de dépens, dès lors que le recourant n’obtient finalement pas gain de cause (art. 61 let. g LPGA ; art. 55 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi des art. 91 et 99 LPA- VD). Par ces motifs, la Cour des assurances sociales p r o n o n c e : I. Le recours est rejeté. II. La décision sur opposition rendue le 27 juin 2016 par le Service de l'emploi, Instance juridique chômage, est confirmée. III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
15 - La présidente : Le greffier :
16 - Du L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis clos, est notifié à : -L.________ -Service de l'emploi, Instance juridique chômage -Secrétariat d’Etat à l’économie par l'envoi de photocopies. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF). Le greffier :