403 TRIBUNAL CANTONAL ACH 45/16 - 64/2016 ZQ16.007943 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 9 mai 2016
Composition : MmeP A S C H E , juge unique Greffière :Mme Blanc
Cause pendante entre : M., à [...], recourant, représenté par K. Sàrl, à Lausanne, et SERVICE DE L'EMPLOI, Instance juridique chômage, à Lausanne, intimé.
Art. 15, 16, 59 et 71a LACI ; 95a OACI
4 - Le DE voulait nous annoncer la bonne nouvelle lors de notre entretien d’aujourd’hui. Evaluation de la situation : Mesure SAI : [Soutien aux assurés qui entreprennent une activité indépendante] il n’y aura pas de phase de démarrage, pas de travaux à réaliser. Il commencera directement le 2.10.15 si la police du commerce donne son acceptation. Objectif pour prochain entretien : Continue la recherche d’emploi jusqu’à la fin septembre Fermeture du dossier au 2.10.15. » Par courrier daté du 18 octobre 2015, mais reçu le 24 septembre 2015 par la Division juridique des ORP, l’assuré a expliqué que son objectif était de gérer un restaurant avec sa femme et qu’il espérait pouvoir l’ouvrir le 3 octobre 2015 si les autorités compétentes donnaient leur aval. Il a précisé qu’il n’avait encore aucun revenu et qu’il cherchait du travail jusqu’à l’ouverture de son restaurant. Avec son envoi, il a notamment produit un contrat de bail à loyer pour locaux commerciaux signé le 19 août 2015. Par décision du 24 septembre 2015, la Division juridique des ORP a déclaré l’assuré inapte au placement à compter du 1 er août 2015, en relevant que le chômeur qui concentrait ses efforts pour développer une activité indépendante était inapte au placement. Elle a estimé que l’assuré s’était engagé, de par son projet de restaurant, dans une dynamique d’activité indépendante à caractère durable et qu’il n’était pas en mesure d’offrir à un potentiel employeur la disponibilité exigible. La Division juridique des ORP a également relevé que l’assuré ne disposait que d’une brève période (huit semaines) pour être placé sur le marché avant le début de son activité de restaurateur. Le 19 octobre 2015, par l’intermédiaire de K.________ Sàrl, l’assuré s’est opposé à cette décision, en faisant pour l’essentiel valoir qu’il avait effectué toutes les recherches de travail qui lui avaient été demandées et qu’il devait bénéficier de l’assurance-chômage « au titre du
5 - soutien à la création de l’activité indépendante » jusqu’au 30 septembre
Par décision sur opposition du 18 janvier 2016, le Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après : le SDE ou l’intimé) a rejeté l’opposition de l’assuré et confirmé la décision du 24 septembre 2015. Le SDE a retenu que l’assuré ne pouvait se mettre à disposition du marché du travail que durant une trop brève période et qu’il n’avait entrepris aucune démarche pour trouver un emploi temporaire durant ce laps de temps. Ainsi, le SDE a considéré que même si l’assuré déclarait être à la recherche d’un emploi salarié, son but professionnel était de démarrer son activité d’indépendant. L’assuré devait par conséquent être déclaré inapte au placement à compter du 1 er août 2015. B.Par acte daté du 19 février 2016, reçu le 22 février 2016 au greffe de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, M., toujours représenté par K. Sàrl, a recouru contre cette décision, en concluant à sa réforme dans le sens qu’il bénéficie de « l’allocation de chômage pour le soutien à la création d’activité indépendante pour la période du 1 er août au 30 septembre [2015] ». En substance, il fait valoir que c’est dans le cadre de ses recherches d’emploi qu’il a découvert la possibilité de devenir indépendant pour « sortir du chômage ». Il reproche à l'intimé de ne pas s’être déterminé, dans sa décision du 18 janvier 2016, sur sa requête tendant à l’allocation du « soutien à la création d’une activité indépendante ». Dans sa réponse du 4 mars 2016, l’intimé a précisé que des indemnités journalières était octroyées uniquement pour la phase de planification d’un projet d’activité indépendante, mais qu’aucune aide financière n’était apportée pour le lancement de l’entreprise ou pour la reprise d’une entreprise déjà existante. L’intimé a dès lors conclu que les arguments du recourant ne modifiaient pas sa position et a proposé le rejet du recours.
6 - E n d r o i t : 1.a) Sous réserve de dérogations expresses, les dispositions de la LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociale ; RS 830.1) s’appliquent à l’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte sont sujettes à recours (art. 56 al. 1 LPGA) auprès du tribunal des assurances compétent, à savoir celui du canton auquel appartient l’autorité qui a rendu la décision attaquée (art. 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance- chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]). Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification de la décision sujette à recours (art. 60 al. 1 LPGA) et doit contenir un exposé succinct des faits et des motifs invoqués, ainsi que des conclusions (art. 61 let. b LPGA). Dans le canton de Vaud, la LPA-VD (loi cantonale vaudoise du 18 octobre 2008 sur la procédure administrative ; RSV 173.36) s’applique aux recours et contestations par voie d’action dans le domaine des assurances sociales (art. 2 al. 1 let. c LPA-VD) et prévoit la compétence de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal pour statuer (art. 93 let. a LPA-VD). Un membre de cette cour statue en tant que juge unique sur les recours dont la valeur litigieuse n’excède pas 30'000 fr. (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD). Tel est le cas en l’espèce, le recourant ne sollicitant que deux mois d’indemnités de chômage, respectivement d’indemnités journalières de soutien à l’activité indépendante. b) En l’espèce, le recours a été déposé en temps utile auprès du tribunal compétent, selon les formes prescrites par la loi. Cela étant, dans son acte de recours, le recourant conclut à ce que la Cour de céans se prononce également sur son éventuel droit à des indemnités journalières SAI. Implicitement, il fait valoir une violation de son droit
7 - d'être entendu au motif que l'autorité intimée n'a pas statué pas sur cet élément dans la décision litigieuse. La question de la recevabilité d’une telle conclusion se pose, dans la mesure où la décision attaquée ne porte pas sur l'allocation de SAI mais sur l'aptitude au placement du recourant. Toutefois, supposée recevable, cette conclusion devrait quoi qu'il en soit être rejetée (cf. consid. 5).
b) Le litige porte en l’occurrence sur l’aptitude au placement du recourant à compter du 1 er août 2015, singulièrement sur la question de savoir s’il présentait une disponibilité suffisante. 3.a) L’assuré a droit à l’indemnité de chômage, entre autres conditions, s’il est apte au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI). Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d’intégration et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L’aptitude au placement comprend ainsi deux éléments : d’une part, la capacité de travail – c’est-à- dire la faculté d’exercer une activité lucrative salariée sans en être empêché par des causes inhérentes à sa personne – et d’autre part, la disposition à accepter un travail convenable au sens de l’art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s’il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l’assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre d’employeurs
8 - potentiels (ATF 136 V 95 consid. 7.3 ; ATF 125 V 51 consid. 6a ; ATF 123 V 214 consid. 3 ; TF 8C_169/2014 du 2 mars 2015 consid. 3.1). Selon la jurisprudence, un assuré qui prend des engagements à partir d’une date déterminée et de ce fait n’est disponible sur le marché de l’emploi que pour une courte période n’est, en principe, pas apte au placement (ATF 123 V 214 consid. 5a ; ATF 110 V 207 consid. 1). L’appréciation de l’aptitude au placement d’un assuré dont la disponibilité est de courte durée doit se baser à la fois sur le genre d’activité qu’il convoite et sur ses chances réelles d’être engagé dans la branche économique et dans le bassin d’emploi concernés. Il convient dès lors de prendre en considération la durée de disponibilité, les habitudes de la branche, la qualité des recherches d’emploi, le moment où l’assuré a débuté ses recherches, ainsi que la formation et l’expérience de l’assuré (TFA C 147/05 du 4 octobre 2005). La période de l’année au cours de laquelle l’inscription a lieu joue également un rôle. Il en va de même des conditions du marché du travail concerné par les recherches d’emploi effectuées. La durée de disponibilité minimale propre à faire admettre l’aptitude au placement est d’environ trois mois, voire très légèrement moins. Un examen au cas par cas est toutefois de mise. Dès environ six ou sept mois de disponibilité, il n’est plus question de considérer qu’il s’agit d’une période trop courte. Bien entendu, en présence d’autres motifs de restriction au niveau de l’aptitude au placement, une durée de disponibilité de six ou sept mois est susceptible de ne pas suffire à ce que l’aptitude au placement soit admise. L’aptitude au placement donne lieu en effet à une appréciation globale. Les critères mentionnés ici s’appliquent tant lorsque l’assuré a choisi de se retirer du marché du travail que lorsqu’il a été obligé de le faire (Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 57 ad art. 15 LACI et les références citées). Est notamment réputé inapte au placement l'assuré qui n'a pas l'intention ou qui n'est pas à même d'exercer une activité salariée, parce qu'il a entrepris – ou envisage d'entreprendre – une activité lucrative
9 - indépendante, cela pour autant qu'il ne puisse plus être placé comme salarié ou qu'il ne désire pas ou ne puisse pas offrir à un employeur toute la disponibilité normalement exigible (TF 8C_169/2014 du 2 mars 2015 consid. 3.2 et les références citées). b) Le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO), autorité de surveillance en matière d’assurance-chômage, considère également que l’assuré qui ne peut être placé que pour un bref laps de temps parce qu'il a pris des dispositions à terme n’est en règle générale pas réputé apte à être placé, la question de l’aptitude au placement devant être vérifiée au cas par cas. Il y a lieu d’examiner en particulier les chances de l’assuré d’être engagé sur le marché du travail primaire compte tenu de son profil, de la situation conjoncturelle et de l’ensemble des circonstances. Si ses chances d’être engagé sont faibles, l’aptitude au placement doit lui être niée (Bulletin LACI IC, janvier 2015, B226). Selon le SECO, l’assuré qui, au début de son chômage, ne peut se mettre à la disposition du marché de l'emploi que pour une période relativement brève parce qu’il a pris des dispositions à partir d’une certaine date (avant un voyage à l'étranger, un retour définitif au pays pour un étranger, le service militaire, une formation ou lorsque l'assuré va se lancer dans une activité indépendante, etc.) est en règle générale inapte au placement, ses chances d'engagement étant trop minces. Si l’assuré est disponible pendant au moins trois mois, il est réputé apte au placement. En cas de disponibilité inférieure à trois mois, l’aptitude au placement peut être reconnue à un assuré lorsque, compte tenu de la situation du marché du travail et de la souplesse de l'assuré (par exemple s'il est disposé à exercer une activité en dehors de la profession qu'il a apprise et à accepter des emplois temporaires), il a vraisemblablement des chances de trouver un emploi (Bulletin LACI IC, janvier 2015, B227). Il convient de préciser que les directives du SECO constituent des ordonnances administratives adressées aux organes chargés de l’application de l’assurance-chômage afin d’assurer une pratique uniforme dans ce domaine. Dans ce but, elles indiquent l’interprétation généralement donnée à certaines dispositions légales. Elles n’ont pas
10 - force de loi et ne lient ni les administrés, ni les tribunaux. Toutefois, du moment qu’elles tendent à une application uniforme et égale du droit, ces derniers ne s’en écartent que dans le mesure où elles ne restitueraient pas le sens exact de la loi (ATF 138 V 50 consid. 4.1 et les références citées). c) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 353 consid. 5b, 125 V 193 consid. 2 et les références citées ; voir ATF 130 III 321 consid. 3.2 et 3.3). Il n’existe aucun principe juridique dictant à l’administration ou au juge de statuer en faveur de l’assuré en cas de doute (ATF 135 V 39 consid. 6.1 et les références).
Pour apprécier l’aptitude au placement, il faut tenir compte de toutes les circonstances particulières du cas à trancher (TF 8C_966/2012 du 16 avril 2013 consid. 2.3). Dans la mesure où il faut prendre en considération la volonté de l’assuré, qui en tant que fait interne ne peut pas faire l’objet d’une administration directe de la preuve, il y a lieu de se baser aussi sur des indices extérieurs (TF 9C_934/2010 du 7 juillet 2011 consid. 3.3). 4.En l’espèce, il ne ressort pas du dossier que le recourant, lorsqu’il s’est inscrit à l’ORP le 23 juin 2015, avait déjà le projet d’ouvrir son propre restaurant. Il est toutefois établi qu’à tout le moins le 19 août 2015, date de signature du bail portant sur les locaux du restaurant, respectivement le 28 août 2015, date de l’inscription de la raison individuelle « Restaurant G.________ » au RC, l’objectif du recourant était bien de se mettre à son compte dès le 1 er septembre 2015, voire le début du mois d’octobre 2015, soit dès l’obtention du feu-vert des autorités
11 - compétentes pour l’exploitation du restaurant. Il découle de ce qui précède que moins de trois semaines après son inscription – reportée au 1 er août 2015 – auprès de l’ORP, le recourant savait qu’il était sur le point de débuter l’exploitation de son restaurant. Il l’a d’ailleurs annoncé le 22 septembre 2015 à son conseiller en placement. Dès lors qu’il avait pris des engagements à partir d’une date déterminée et n’était de ce fait disponible sur le marché de l’emploi que pendant une période largement inférieure à trois mois, soit du 1 er août au 30 septembre 2015, le recourant n’était manifestement pas apte au placement compte tenu des circonstances. En effet, ayant d’ores et déjà prévu d’entreprendre une activité indépendante au 19 août 2015 (au plus tard, cette date étant celle de la signature du bail commercial, alors qu’il est constant que des discussions ont dû avoir lieu en amont avec les bailleurs), ses chances d’être engagé paraissaient selon toute vraisemblance particulièrement faibles dans la mesure où un employeur ne va pas, en règle générale, engager un cuisinier qui n’est disponible que pendant moins de deux mois avant de s’installer à son propre compte, ce d’autant plus que la recherche d’un emploi prend du temps et que les rapports de travail commencent rarement séance tenante. Compte tenu de ce qui précède, force est de constater que c’est à bon droit que l’intimé a considéré que le recourant, qui n’était disponible sur le marché du travail que pendant moins de deux mois, était inapte au placement à compter du 1 er août 2015. 5.a) A teneur de l’art. 59 al. 1 LACI, l’assurance alloue des prestations financières au titre de mesures relatives au marché du travail en faveur des assurés – à savoir les personnes qui réunissent les conditions de droit à l’indemnité au sens de l’art. 8 LACI – et des personnes menacées de chômage. Ces dernières ne peuvent cependant demander que des mesures de formation énumérées à l’art. 60 LACI (art. 59 al. 1 ter LACI). Selon l’art. 59 al. 2 LACI, les mesures relatives au marché
12 - du travail visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l’emploi. Ces mesures ont notamment pour but :
d’améliorer l’aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable,
de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail,
de diminuer le risque de chômage de longue durée,
et de permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle. Ces buts constituent des conditions préalables d’octroi des mesures de marché du travail, l’assuré devant remplir de surcroît les conditions générales et spécifiques à chaque mesure, telles que mentionnées à l’art. 59 al. 3 LACI (Boris Rubin, op.cit., ch. 20 ad. art. 59).
Les mesures relatives au marché du travail comprennent les mesures de formation, les mesures d’emploi et les mesures spécifiques, dont font notamment partie les mesures de soutien aux assurés qui entreprennent une activité indépendante.
b) A teneur de l’art. 71a al. 1 LACI, l’assurance peut soutenir l’assuré qui projette d’entreprendre une activité indépendante durable par le versement de nonante indemnités journalières au plus durant la phase d’élaboration du projet. Est réputée phase d’élaboration du projet le laps de temps nécessaire à l’assuré pour planifier et préparer une activité indépendante. Cette phase débute avec l’acceptation de la demande et prend fin lorsque l’assuré a perçu les indemnités journalières octroyées (art. 95a OACI).
Pour prétendre à ce soutien, l’assuré doit remplir les conditions énumérées à l’art. 71b al. 1 LACI, soit être au chômage sans sa faute, avoir au moins 20 ans et présenter une esquisse de projet d'activité indépendante économiquement viable. Selon l’art. 71b al. 3 LACI, pendant
13 - la phase d’élaboration du projet, l’assuré est libéré des obligations fixées à l’art. 17 LACI (soit notamment l’obligation d’effectuer des recherches d’emploi, d’accepter tout travail convenable et de participer à des mesures relatives au marché du travail) et n’est pas tenu d’être apte au placement. A l’issue de la phase d’élaboration du projet, mais au plus tard lorsqu’il perçoit la dernière indemnité journalière, l’assuré doit indiquer à l’autorité compétente s’il entreprend ou non une activité indépendante (art. 71d al. 1 LACI, première phrase). Des indemnités journalières sont octroyées uniquement pour la phase de planification ou de préparation d’un projet d’activité indépendante. Aucune aide financière n’est par contre apportée dans la phase de lancement de l’entreprise. Des indemnités journalières ne peuvent en principe pas être accordées en cas de reprise d’une firme déjà existante et à des assurés qui désirent s’investir dans une entreprise déjà existante (Bulletin LACI MMT [mesures du marché du travail] du SECO, janvier 2016, K23 ; cf également Boris Rubin, op. cit., ch. 17 ad. art. 71a- 71d). Un droit à des indemnités spécifiques n'existe plus à partir du moment où débute l'activité indépendante (cf. TFA C 407/97 du 23 avril 1999). En effet, les indemnités de chômage n'ont pas pour but, de manière générale, de financer le manque d'occupation de la personne qui commence une activité indépendante. Le contraire reviendrait à remplacer les risques de perte liés au manque d'occupation dans sa nouvelle activité par des indemnités de chômage. Or, ceci est totalement étranger à la volonté du législateur (cf. TFA C 291/00 du 9 avril 2001 consid. 1a ; cf. également DTA 2000 n o 5 p. 26 consid. 2a et les références citées). La mesure ne saurait en effet servir à procurer des avantages économiques à l'assuré ni à favoriser des secteurs ou des intérêts particuliers de l’économie. L'objectif primordial est d'aider l’assuré à sortir du chômage (Bulletin LACI MMT précité, K4). Enfin, le droit au versement desdites indemnités n’est possible qu’à l’issue de l’écoulement du délai d’attente, le SAI étant la seule mesure spécifique ne pouvant être accordée durant un délai d’attente (cf. Boris Rubin, op. cit, ch. 15 ad. art. 71a-71d). c) En l’occurrence, il ressort du dossier que le recourant n’a jamais sollicité de SAI. Il s’est en effet inscrit au chômage et a procédé à
14 - des recherches d’emploi sans laisser entendre qu’il allait se mettre à son compte, ce dont l’ORP a été informé le 15 septembre 2015 pour la première fois, en prenant connaissance de l’inscription au RC de l’entreprise individuelle « Restaurant G.________ ». Le SDE n'avait dès lors pas statué sur cette question, la recevabilité de la conclusion tendant à l'octroi de mesures SAI étant dès lors douteuse. Quoi qu’il en soit, le recourant a indiqué, lors de son entretien de contrôle du 22 septembre 2015, qu’il n’y aurait pas de phase de démarrage ni de travaux à réaliser dans le cadre de son activité indépendante et qu’il commencerait directement ladite activité le 2 octobre 2015, une fois que la Police cantonale du commerce aurait donné son accord. Dans ces conditions, en présence d’un établissement déjà existant, des indemnités SAI n'avaient ainsi pas à être accordées au recourant. 6.a) En définitive, le recours, en tant qu'il est recevable, doit être rejeté, et la décision litigieuse confirmée. b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA), ni d’allouer de dépens, dès lors que le recourant n’obtient pas gain de cause (art. 61 let. g LPGA ; art. 55 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi des art. 91 et 99 LPA-VD). Par ces motifs, la juge unique p r o n o n c e : I. Le recours déposé par M.________ le 19 février 2015, en tant qu'il est recevable, est rejeté. II. La décision sur opposition du 18 janvier 2016 du Service de l’emploi, Instance juridique chômage, est confirmée.
15 - III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens. La juge unique : La greffière : Du L'arrêt qui précède est notifié à : -K.________ Sàrl, à Lausanne (pour M.________), -Service de l’emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne, -Secrétariat d’Etat à l’économie, à Berne, par l'envoi de photocopies. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF). La greffière :