403 TRIBUNAL CANTONAL ACH 38/16 - 161/2016 ZQ16.006071 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 30 août 2016
Composition : MmeT H A L M A N N , juge unique Greffier :M. Grob
Cause pendante entre : V.________, à Lausanne, recourant, et SERVICE DE L'EMPLOI, INSTANCE JURIDIQUE CHÔMAGE, à Lausanne, intimé,
Art. 8 al. 1 let. f et 15 al. 1 LACI
2 - E n f a i t : A.V.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant), né en 1988, ressortissant italien au bénéfice d’un permis B, s’est inscrit le 24 juillet 2014 comme demandeur d’emploi à plein temps auprès de l’Office régional de placement (ci-après : l’ORP) de Nyon et a sollicité l’octroi de prestations de l’assurance-chômage dès le 1 er août 2014. Le 1 er septembre 2014, l’assuré s’est rendu à un entretien de conseil et de contrôle auprès de sa conseillère ORP. Selon le procès-verbal de cette entrevue, l’intéressé devait rechercher un poste non qualifié ne demandant pas de bonnes connaissances en français (peintre en bâtiment, ouvrier jardinier, nettoyeur) et il lui a été rappelé que sans certificat médical, la cible professionnelle d’aide de cuisine demeurait valable et qu’il devrait aussi faire des recherches dans ce domaine. En raison d’un changement de domicile, l’assuré a par la suite été suivi par l’ORP de Lausanne. Lors d’un entretien de conseil et de contrôle du 3 octobre 2014 avec sa conseillère de l’ORP de Lausanne, l’assuré s’est vu donner pour objectif de ne pas effectuer plus de 25% de ses recherches d’emploi en- dehors du domaine de la restauration. Par décision du 8 janvier 2015, l’ORP de Lausanne a suspendu l’assuré dans son droit à l’indemnité de chômage pendant 3 jours à compter du 1 er janvier 2015, au motif que ses recherches d’emploi pour le mois de décembre 2014 étaient insuffisantes dès lors qu’elles s’arrêtaient le 19 décembre 2014. Cette décision est entrée en force. Par décision du 9 juillet 2015, l’ORP de Lausanne a suspendu l’assuré dans son droit à l’indemnité de chômage pendant 5 jours à compter du 1 er juillet 2015, au motif que ses recherches d’emploi pour le mois de juin 2015 étaient insuffisantes dès lors que seules deux d’entre
3 - elles concernaient un poste d’aide de cuisine, les autres démarches effectuées dans le domaine de la construction n’étant pas dans son domaine de compétence. Cette décision a été confirmée par décision sur opposition du Service de l'emploi, Instance juridique chômage (ci-après : le SDE ou l’intimé), du 28 août 2015. Par décision du 10 juillet 2015, l’ORP de Lausanne a suspendu l’assuré dans son droit à l’indemnité de chômage pendant 16 jours à compter du 23 juin 2015, au motif qu’il avait abandonné une mesure du marché du travail à laquelle il avait été assigné, soit un programme d’emploi temporaire. Cette décision est entrée en force. Par décision du 11 août 2015, l’ORP de Lausanne a suspendu l’assuré dans son droit à l’indemnité de chômage pendant 10 jours à compter du 1 er août 2015, au motif que ses recherches d’emploi pour le mois de juillet 2015 étaient insuffisantes dès lors que seules cinq d’entre elles concernaient un poste d’aide de cuisine, les autres démarches effectuées n’étant pas dans son domaine de compétence. Cette décision est entrée en force. Par décision du 8 septembre 2015, l’ORP de Lausanne a suspendu l’assuré dans son droit à l’indemnité de chômage pendant 31 jours à compter du 10 juillet 2015, au motif qu’il avait refusé un emploi convenable auquel il avait été assigné le 9 juillet 2015. Cette décision a été confirmée par décision sur opposition du SDE du 21 décembre 2015, contre laquelle l’assuré a recouru auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal (cause ACH 24/16). Par décision du 7 octobre 2015, la Division juridique des ORP a déclaré l’assuré inapte au placement à compter du 1 er août 2015, pour les motifs suivants : « L’assuré a été dûment averti, par plusieurs suspensions dans son droit à l’indemnité, que son comportement était contraire aux exigences de l’assurance-chômage.
4 - Mais malgré les sanctions et le rappel de ses obligations, l’assuré a continué à se soustraire aux devoirs qui incombent à tout demandeur d’emploi dans le cadre de l’assurance-chômage et les recherches d’emploi effectuées durant le mois de juillet ont été jugées insuffisantes. Ainsi, en accumulant les motifs de suspensions et en refusant continuellement, malgré les avertissements, de se conformer aux directives de l’assurance-chômage, l’assuré a fait preuve d’un comportement inadéquat de nature à justifier la remise en cause de son aptitude au placement. Pour ces motifs, l’aptitude au placement de l’assuré doit être niée et il n’a plus droit aux indemnités journalières à compter du 1 er août
5 - soit conformé à toutes les directives de l'assurance-chômage durant ce laps de temps. L'assuré est informé que si, durant le délai de 40 jours, il ne se conformait pas à une directive de l'assurance-chômage (ex : présentation aux rendez-vous, effectuer des recherches d'emploi en quantité et en qualité comme on peut l'exiger de tout demandeur d'emploi ou se conformer aux objectifs fixés par l'ORP, participer à des mesures d'intégration assignées par l'ORP, donner suite aux emplois proposés par l'ORP, etc.), la décision d'inaptitude au placement serait maintenue. De plus, l'assuré s'engage à l'avenir à respecter toutes les directives de l'assurance-chômage, faute de quoi, il serait à nouveau sanctionné dans son droit à l'indemnité de chômage. L'accumulation de sanctions entraînera la négation de l'aptitude au placement. Une décision niant l'aptitude au placement aura pour effet, l'interruption des éventuelles indemnités de chômage voire même la restitution d'indemnités de chômage versées à tort. Une telle décision aura pour effet, si l'assuré bénéficie des prestations du revenu d'insertion (RI), la fin de sa prise en charge professionnelle. L'assuré confirme par sa signature avoir été informé clairement des exigences ci-dessus et prendre note des incidences en cas de leur non[-]respect. ». Dans une note « Information sur le suivi » établie le 16 novembre 2015 à l’attention de la conseillère ORP de l’assuré, la Division juridique des ORP a indiqué ce qui suit : « Dans le cadre de l’opposition de l’assuré à l’encontre de notre décision le déclarant inapte au placement à compter du 1 er août 2015, nous avons effectué un entretien de contrôle et relevons qu’il n’a commis aucune nouvelle faute. De ce fait, notre division l’a reconnu apte au placement à compter du 16 novembre 2015, soit au terme du délai d’attente de 40 jours. Toutefois, si l’assuré devait à nouveau ne pas respecter une seule instruction de l’ORP, merci de nous adresser un nouvel avis. ». Le 16 novembre 2015 également, la Division juridique des ORP a adressé un courrier à l’assuré concernant l’examen de son aptitude au placement, rédigé en ces termes : « Nous vous remettons, en annexe, une copie d'un courrier concernant l'objet mentionné sous rubrique que nous avons transmis à votre caisse de chômage. Nous vous rappelons que par votre inscription auprès de l'Office régional de placement (ORP), vous devez respecter vos obligations en suivant scrupuleusement les instructions de ce dernier (par exemple : présentation aux rendez-vous, effectuer des recherches
6 - d'emploi en quantité et en qualité tel qu'il est exigé pour tout demandeur d'emploi ou vous conformer aux objectifs fixés en participant à des mesures d'intégration assignées par l'ORP et en donnant suite aux emplois qui vous sont proposés, etc.). Nous tenons à vous informer qu'en cas de manquements à vos obligations, vous vous exposez au prononcé de sanctions pouvant conduire à la négation de votre aptitude au placement. Une décision niant votre aptitude au placement aura pour effet l'interruption des éventuelles indemnités de chômage voire même la restitution d'indemnités de chômage versées à tort ou si vous bénéficiez des prestations du revenu d'insertion (RI), la fin de votre prise en charge professionnelle. En cas de doute sur votre disponibilité, l'ORP est en droit de vous assigner à un programme d'emploi temporaire (PET) afin de vérifier votre réelle disponibilité. Ce PET n'a pas l'obligation de correspondre à votre profil ou à la stratégie mise en place entre vous-même et l'ORP. Pour conclure, nous vous informons que tout changement qui interviendrait dans votre situation devrait être annoncé sans délai tant à votre ORP qu'à votre caisse de chômage. ». Etait annexée à cet envoi une lettre de la Division juridique des ORP à la caisse de chômage de l’assuré datée du même jour, indiquant que l’intéressé était à nouveau apte au placement au terme du délai d’attente minimum de 40 jours civils et pouvait par conséquent être indemnisé à compter du 16 novembre 2015, sous réserve des autres conditions du droit. Par décision sur opposition du 8 janvier 2016, le SDE a rejeté l’opposition de l’assuré et confirmé la décision de la Division juridique des ORP du 7 octobre 2015. Il a exposé que les décisions de l’ORP de Lausanne des 8 janvier, 9 et 10 juillet et 11 août 2015 étaient entrées en force, de sorte que les faits reprochés à ces occasions étaient établis. Il a également relevé que la décision du 8 septembre 2015 concernant le refus d’emploi convenable avait été confirmée par décision sur opposition. Il a soutenu que même si l’assuré n’avait pas refusé un emploi convenable de manière réitérée, il n’en demeurait pas moins que les conditions objectives et subjectives de l’aptitude au placement faisaient défaut pour la période du 1 er août au 15 novembre 2015.
7 - B.Par acte du 9 février 2016 (date du timbre postal), V.________ a recouru contre la décision sur opposition précitée auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, concluant à son annulation. Il a exposé que s’il a fait l’objet d’une succession de sanctions, plusieurs d’entre elles n’étaient pas justifiées et a rappelé qu’un recours étant pendant s’agissant de la suspension de 31 jours pour refus d’emploi convenable. Il a relevé que ses recherches d’emploi n’avaient pas été continuellement insuffisantes et qu’il n’avait pas refusé un emploi convenable de manière réitérée. Dans sa réponse du 11 mars 2016, le SDE a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision sur opposition du 8 janvier
8 - l’autorité qui a rendu la décision attaquée (art. 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]). Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification de la décision sujette à recours (art. 60 al. 1 LPGA) et doit contenir un exposé succinct des faits et des motifs invoqués, ainsi que des conclusions (art. 61 let. b LPGA). Dans le canton de Vaud, la LPA-VD (loi cantonale vaudoise du 18 octobre 2008 sur la procédure administrative ; RSV 173.36) s’applique aux recours et contestations par voie d’action dans le domaine des assurances sociales (art. 2 al. 1 let. c LPA-VD) et prévoit la compétence de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal pour statuer (art. 93 let. a LPA-VD). Un membre de cette cour statue en tant que juge unique sur les recours dont la valeur litigieuse n’excède pas 30'000 fr. (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD). b) En l’espèce, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent, selon les formes prescrites par la loi, le recours est recevable. La valeur litigieuse étant manifestement inférieure à 30'000 fr. au vu de la période durant laquelle le recourant a été déclaré inapte au placement, soit du 1 er août au 15 novembre 2015, la présente cause relève de la compétence d’un membre de la Cour, statuant en tant que juge unique. 2.a) En tant qu’autorité de recours contre des décisions prises par des assureurs sociaux, le juge des assurances sociales ne peut, en principe, entrer en matière – et le recourant présenter ses griefs – que sur les points tranchés par cette décision ; de surcroît, dans le cadre de l’objet du litige, le juge ne vérifie pas la validité de la décision attaquée dans son ensemble, mais se borne à examiner les aspects de cette décision que le recourant a critiqués, exception faite lorsque les points non critiqués ont des liens étroits avec la question litigieuse (ATF 131 V 164 ; ATF 125 V 413 consid. 2c ; ATF 110 V 48 consid. 4a ; RCC 1985 p. 53). b) Le litige porte en l’occurrence sur l’aptitude au placement du recourant pendant la période du 1 er août au 15 novembre 2015.
9 - 3.L’assuré a droit à l’indemnité de chômage, entre autres conditions, s’il est apte au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI). Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d’intégration et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L’aptitude au placement comprend ainsi deux éléments : d’une part, la capacité de travail – c’est-à-dire la faculté d’exercer une activité lucrative salariée sans en être empêché par des causes inhérentes à sa personne – et d’autre part, la disposition à accepter un travail convenable au sens de l’art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s’il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l’assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre d’employeurs potentiels (ATF 136 V 95 consid. 7.3 ; ATF 125 V 51 consid. 6a ; ATF 123 V 214 consid. 3 ; TF 8C_169/2014 du 2 mars 2015 consid. 3.1). 4.a) Aux termes de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger ; il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment ; il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis. Selon l’al. 3 de cette disposition, l’assuré est également tenu d’accepter tout travail convenable qui lui est proposé ; il a l’obligation, lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement (let. a), aux entretiens de conseil, aux réunions d’information et à des consultations spécialisées (let. b) et de fournir les documents permettant de juger s’il est apte au placement ou si le travail proposé est convenable (let. c). b) Selon l’art. 30 al. 1 let. c et d LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce
10 - qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable ou qu’il n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente. La durée de la suspension est proportionnelle à la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours (art. 30 al. 3 LACI). Selon l’art. 45 al. 3 OACI, la durée de la suspension est de 1 à 15 jours en cas de faute légère (let. a), de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (let. c). 5.a) Le non-respect des devoirs prévus à l'art. 17 LACI donne ainsi lieu à une suspension du droit à l'indemnité de chômage (art. 30 al. 1 let. c et d LACI) et, s'il est répété, à une inaptitude au placement (art. 8 al. 1 let. f et 15 LACI).
La violation de ces obligations ne peut donc en principe pas déboucher immédiatement sur la négation du droit à l'indemnité. En revanche, la violation répétée des devoirs figurant à l'art. 17 LACI permet aux organes compétents de constater que l'assuré ne remplit pas la condition de l'aptitude au placement (cf. Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 24 ad art. 15 LACI). Autrement dit, l'existence cumulative de plusieurs faits justifiant une suspension pour un seul ou divers motifs – faits qui vont à l'encontre de l'achèvement du chômage – peut conduire à une inaptitude au placement avec refus du droit à l'indemnité (DTA 1986 n° 5 p. 20). Il faudra nier l'aptitude au placement si, durablement, l'assuré n'est disposé ou n'est en mesure de s'engager que de manière restreinte (DTA 1989 n° 1 p. 53). Conformément aux principes de proportionnalité et de prévisibilité, ainsi qu’en vertu de l’obligation de renseigner et de conseiller (art. 27 LPGA et 19a OACI), l’aptitude au placement ne peut être niée qu’en présence de manquements répétés et au terme d’un processus de sanctions de plus en plus longues, pour autant que les fautes aient été commises en quelques semaines, voire en quelques mois (TF 8C_99/2012 du 2 avril 2012 consid. 3 ; DTA 1986 n° 5 p. 20). Il faudra
Ainsi, l'aptitude au placement peut être niée notamment en raison de recherches d'emploi continuellement insuffisantes, en cas de refus réitéré d'accepter un travail convenable, ou encore lorsque l'assuré limite ses démarches à un domaine d'activité dans lequel il n'a, concrètement, qu'une très faible chance de trouver un emploi (ATF 123 V 214 consid. 3 ; TF 8C_330/2011 du 26 janvier 2012 consid. 3 et les références citées). Il y a lieu de sanctionner l’insuffisance de recherches d’emploi en premier lieu par une suspension du droit à l’indemnité de chômage au sens de l’art. 30 LACI, afin que l’assuré ait l’occasion de modifier sa façon d’effectuer ses recherches d’emploi et de se conformer aux attentes de l’ORP. En vertu du principe de proportionnalité, pour admettre une inaptitude au placement en raison de recherches insuffisantes, il faut que l'on se trouve en présence de circonstances tout à fait particulières (ATF 130 V 385 ; 125 V 193 consid. 4c). C'est le cas, notamment, lorsque l'assuré, malgré une suspension antérieure de son droit à l'indemnité, persiste à ne pas faire les efforts nécessaires en matière de recherches d’emploi ou lorsque, nonobstant les apparences extérieures, on peut mettre en doute sa volonté réelle de trouver du travail. Il en va de même lorsque l'assuré n'entreprend aucune démarche pendant une longue période ou que ses recherches sont à ce point insuffisantes ou dépourvues
b) Le Tribunal fédéral a jugé qu’à partir du moment où, en application du principe de proportionnalité, les circonstances du cas justifient une procédure de sanction préalable, celle-ci ne saurait être suivie immédiatement après d'une décision d'inaptitude au placement, sous peine de vider le principe de son sens. Une gradation de la sanction (d'une suspension du droit à l'indemnité à une négation de l'aptitude au placement qui signifie, il faut le souligner, la fin du droit aux prestations) ne serait en effet pas justifiable si elle ne reposait pas sur un nouveau comportement de l'assuré répréhensible du point de vue du droit de l'assurance-chômage. Par ailleurs, la sanction de suspension a également une fonction d'avertissement et éducative qui doit permettre à l'intéressé de se mettre en conformité avec ses obligations de chômeur. Si l'assuré s'obstine dans une attitude contraire à ses devoirs, alors il y a lieu de nier son aptitude au placement car on ne peut plus uniquement conclure à un manque d'observation de l'obligation de diminuer le chômage de sa part. La Haute cour a ainsi annulé une décision déclarant un assuré inapte au placement sur la base des mêmes faits dont l’ORP avait connaissance au moment où il a rendu les décisions de suspension dans la mesure où la sanction plus sévère de l’inaptitude n’était fondée sur aucun autre grief (TF C 265/06 du 14 novembre 2007 consid. 4.3). c) Il découle des considérations qui précèdent que, pour juger de l'aptitude au placement d'un assuré, le comportement de celui-ci s'avère décisif. Dès lors, l'assuré qui avait été jugé inapte au placement ne peut être reconnu apte à être placé que s'il modifie radicalement son comportement, et non pas dès qu'il accepte de participer à une mesure isolée (cf. Message du Conseil fédéral du 28 février 2001 concernant la révision de la loi sur l'assurance-chômage, in FF 2001 2123, p. 2158). 6.En l’espèce, dans sa décision du 7 octobre 2015, la Division juridique des ORP a déclaré le recourant inapte au placement à compter
13 - du 1 er août 2015 au motif que malgré les sanctions et le rappel de ses obligations, il avait continué à se soustraire aux devoirs qui incombent à tout demandeur d’emploi, ses recherches d’emploi effectuées durant le mois de juillet ayant été jugées insuffisantes. L'intimé, dans la décision sur opposition attaquée, a confirmé cette décision en relevant que les décisions de l’ORP de Lausanne des 8 janvier, 9 et 10 juillet et 11 août 2015 étant entrées en force, les faits reprochés à ces occasions étaient établis et que la décision du 8 septembre 2015 concernant le refus d’emploi convenable avait été confirmée par décision sur opposition. Les recherches d’emploi insuffisantes pour le mois de juillet 2015 ont donné lieu à une décision de suspension du droit à l’indemnité rendue par l’ORP de Lausanne le 11 août 2015. Postérieurement, le refus d'emploi convenable a également été sanctionné par une décision de suspension le 8 septembre 2015. Il ne résulte pas du dossier et les décisions rappelées ci-dessus n'en font dès lors pas état que des griefs supplémentaires à ceux déjà sanctionnés par des décisions de suspension puissent être reprochés à l'intéressé. Il n'est donc pas établi que le recourant s'est obstiné dans une attitude contraire à ses devoirs, adoptant alors un nouveau comportement répréhensible du point de vue du droit de l'assurance-chômage, lequel n'aurait dès lors pas fait l'objet d'une décision de suspension. Le recourant a ainsi été déclaré inapte au placement sur la base des mêmes faits dont l’ORP de Lausanne avait connaissance lorsqu'il a rendu ses décisions de suspension. Conformément aux principes rappelées ci-dessus (cf. supra consid. 5b), la sanction plus sévère de l’inaptitude au placement n’est ainsi pas fondée. 7.a) En définitive, le recours doit être admis et la décision sur opposition litigieuse annulée.
14 - b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA), ni d’allouer de dépens dès lors que le recourant a agi sans l’assistance d’un mandataire professionnel (art. 61 let. g LPGA ; art. 55 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi des art. 91 et 99 LPA-VD). Par ces motifs, la juge unique p r o n o n c e : I. Le recours est admis. II. La décision sur opposition rendue le 8 janvier 2016 par le Service de l'emploi, Instance juridique chômage, est annulée. III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens. La juge unique : Le greffier : Du L'arrêt qui précède est notifié à : -V.________ -Service de l'emploi, Instance juridique chômage -Secrétariat d’Etat à l’économie par l'envoi de photocopies.
15 - Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF). Le greffier :