402 TRIBUNAL CANTONAL ACH 169/15 - 117/2018 ZQ15.044662 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 12 juillet 2018
Composition : MmeR Ö T H E N B A C H E R , présidente Mmes Dormond Béguelin et Pelletier, assesseures Greffière :Mme Mestre Carvalho
Cause pendante entre : SECRÉTARIAT D'ETAT À L'ÉCONOMIE, à Berne, recourant, et CAISSE CANTONALE DE CHÔMAGE, à Lausanne, intimée.
Art. 9a al. 2 LACI.
novembre 2005 au 31 mai 2009. Il a ensuite exercé une activité indépendante (sans l’aide de l’assurance-chômage) sous la raison individuelle « Z.________ », pour laquelle la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS a attesté une affiliation en qualité de personne de condition indépendante du 1 er septembre 2009 au 31 décembre 2011. L’assuré également été employé du 1 er janvier au 6 février 2012 auprès de C.________ SA et du 1 er juin au 30 septembre 2012 auprès d’A.. Dès le 1 er octobre 2012, il a travaillé pour la société P. SA, laquelle a résilié les rapports de travail le 26 octobre 2012, avec effet au 2 novembre 2012. En date du 31 octobre 2012, l’assuré s'est inscrit à l'assurance- chômage en tant que demandeur d'emploi et a revendiqué l'indemnité de chômage à partir du 3 novembre 2012. Par décision du 7 janvier 2013 confirmée sur opposition le 24 avril 2013, la Caisse cantonale de chômage (ci-après : la Caisse ou la CCH) a refusé de donner suite à la demande d'indemnisation de R.________. Se référant en particulier au chiffre B59 du Bulletin LACI relatif à l'indemnité de chômage (ci-après : le Bulletin LACI IC), édicté par le Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après : le SECO), la Caisse a retenu que l’assuré ne justifiait que de six mois et huit jours d'activité salariée durant le délai- cadre de cotisation et qu’il ne remplissait donc pas les conditions légales relatives à la période de cotisation. Saisie d’un recours de l’assuré, la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal a, par arrêt du 28 mars 2014 (ACH 55/13 – 49/2014), admis ledit pourvoi, annulé la décision sur opposition du 24 avril 2013 et renvoyé la cause à l’intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants, singulièrement pour examen des autres conditions du
octobre au 2 novembre 2012 pour P.________ SA. [...] [...] Il suit de là que, dans le délai-cadre de cotisation ordinaire courant du 5 novembre 2010 au 4 novembre 2012, l’assuré a réalisé une période de cotisation de 6 mois et 8.4 jours, ce qui demeure inférieur à la limite de douze mois posée à l’art. 13 al. 1 LACI. b) Sous l’angle de l’art. 9a al. 2 LACI, il est admis qu’après avoir travaillé pour I.________ du 1 er novembre 2005 au 31 mai 2009, le recourant a exploité une entreprise individuelle à titre indépendant, sans toucher de prestation de l’assurance-chômage. Sa situation mérite donc d’être analysée à la lumière de cette disposition. Se fondant sur le chiffre B59 du Bulletin LACI IC, la Caisse a conclu à une période de cotisation insuffisante dans le délai-cadre prolongé en vertu de l’art. 9a al. 2 LACI. Plus précisément, elle a estimé que ce délai-cadre ne pouvait être prolongé que de 14 mois – ce qui correspondait à la durée de l’activité indépendante exercée pendant le délai-cadre de cotisation ordinaire – et qu’en dépit de cette prolongation, l’assuré comptabilisait malgré tout une période de cotisation insuffisante de 6 mois et 8 jours (recte : 8.4 jours, cf. consid. 3a supra), l’activité salariée auprès d’I.________ ne pouvant être prise en compte puisqu’interrompue au 31 mai 2009. Or, l’ATF 138 V 50 a précisément démontré qu’un tel raisonnement – qu’il soit fondé sur le chiffre B59 de l’ancienne Circulaire IC ou sur le chiffre B59 du Bulletin LACI – est dépourvu de fondement légal et qu’au vu du texte clair de l’art. 9a al. 2 LACI, la prolongation du délai-cadre de cotisation peut en définitive dépasser la durée de l'activité indépendante exercée durant le délai-cadre de cotisation ordinaire (cf. consid. 2c supra), jusqu’à la limite maximale de 24 mois prévue par cette même disposition. Les préceptes développés à l’ATF 138 V 50, s’ils ont été ignorés par l’intimée, revêtent toutefois une importance décisive dans la présente affaire. Ainsi, il apparaît que le recourant a été affilié à la CCVD comme indépendant du 1 er septembre 2009 au 31 décembre 2011, respectivement que son entreprise a été inscrite au Registre du commerce du 18 septembre 2009 au 5 mars 2012. Dès lors que le statut de cotisation AVS lie les autorités de chômage qui ne peuvent revoir ce statut que s'il est manifestement erroné (cf. ATF 119 V 156 consid. 3a et les références citées; cf. TF 8C_925/2012 du 28 mai 2013 consid. 3.3; cf. également CDAP PS.2007.0179 du 4 novembre 2008 consid. 3), il convient d’arrêter la durée de l’activité indépendante en fonction des indications fournies par la CCVD, au détriment de celles résultant du Registre du commerce. Peu importe cependant, dès lors qu’en tout état de cause, l’activité indépendante
septembre 2009 au 31 décembre 2011. Il a plus particulièrement rappelé que la juridiction cantonale avait fait application de la jurisprudence instaurée à l’ATF 138 V 50 – en lien avec l’art. 9a al. 2 LACI (loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité; RS 837.0) – pour retenir que les instructions figurant au ch.
5 - B57 [sic] Bulletin LACI IC étaient contraires au droit, en ce sens qu’elles prévoyaient un prolongement du délai-cadre de cotisation équivalent à la durée de l’activité indépendante, alors que le Tribunal fédéral prévoyait un prolongement systématique de deux ans. Il a toutefois exposé que si le législateur avait vraiment voulu une telle prolongation de deux ans du délai-cadre de cotisation, il l’aurait expressément mentionné à l’instar de ce qui était prévu à l’art. 9a al. 1 LACI. Pour le SECO, la différence de rédaction entre ces deux alinéas indiquait clairement que, s’agissant de l’art. 9a al. 2 LACI, il ne pouvait être question d’appliquer une prolongation automatique de deux ans au délai-cadre de cotisation. Par décision sur opposition du 25 septembre 2015, la CCH a rejeté l’opposition du SECO et confirmé sa décision du 26 juin 2015 en tant qu’elle prévoyait l’ouverture d’un délai-cadre d’indemnisation au 5 novembre 2012. Elle a pour l’essentiel rappelé n’avoir fait qu’appliquer l’arrêt du Tribunal cantonal, à son tour fondé sur la jurisprudence fédérale en matière d’interprétation de l’art. 9a al. 2 LACI. Aussi la décision en cause était-elle conforme à la loi, tant que le Tribunal fédéral ne se serait pas écarté de sa dernière jurisprudence. C.Le SECO a recouru le 21 octobre 2015 devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal à l’encontre de la décision sur opposition précitée, concluant à son annulation, subsidiairement à la constatation de l’absence de période de cotisation suffisante pouvant ouvrir un droit aux prestations. Le recourant conteste, en substance, l’argumentation de la juridiction cantonale à l’origine de la décision attaquée. A cet égard, il soutient que la question n’est pas de rechercher systématiquement des périodes de cotisation dans les deux ans précédant le délai-cadre ordinaire, mais bien de compenser la période du délai-cadre ordinaire par celle durant laquelle l’assuré n’a pas pu cotiser en raison de l’exercice de l’activité indépendante. A l’appui de son interprétation, le recourant allègue en particulier que le législateur a distinctement formulé l’art. 9a al. 1 LACI sur la prolongation du délai-cadre d’indemnisation (« le délai-cadre est prolongé de deux ans ») et l’art. 9a al. 2 LACI sur la prolongation du délai-cadre de cotisation (« le délai-cadre est prolongé de
6 - la durée de l’activité indépendante, mais de deux ans au maximum »). Or, si le législateur avait voulu que le délai-cadre de cotisation soit prolongé systématiquement de deux ans, il aurait formulé de la même façon ces deux alinéas. Considérant que pendant le délai-cadre de cotisation ordinaire allant du 5 novembre 2010 au 4 novembre 2012, l’assuré n’a pas pu cotiser entre le 5 novembre 2011 [recte : 2010] et le 31 décembre 2012 [recte : 2011], le SECO en déduit que c’est donc cette seule période qui doit être compensée par une prolongation du délai-cadre de même entité. Dans sa réponse du 25 novembre 2015, l’intimée a conclu au rejet du recours. E n d r o i t : 1.a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (cf. art. 1 al. 1 LACI). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (cf. art. 56 al. 1 LPGA, 100 al. 3 LACI, 128 al. 1 et 119 al. 1 OACI [ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance- chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité; RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification (cf. art. 60 al. 1 LPGA). En vertu de l’art. 102 al. 1 LACI, le SECO a également qualité pour recourir devant les tribunaux cantonaux des assurances contre les décisions des autorités cantonales, des offices régionaux de placement et des caisses. b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent (cf. art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; RSV 173.36]) et respectant les
7 - autres conditions formelles prévues par la loi (cf. art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable. 2.a) En tant qu’autorité de recours contre des décisions prises par des assureurs sociaux, le juge des assurances sociales ne peut, en principe, entrer en matière – et le recourant présenter ses griefs – que sur les points tranchés par cette décision ; de surcroît, dans le cadre de l’objet du litige, le juge ne vérifie pas la validité de la décision attaquée dans son ensemble, mais se borne à examiner les aspects de cette décision que le recourant a critiqués, exception faite lorsque les points non critiqués ont des liens étroits avec la question litigieuse (cf. ATF 131 V 164, 125 V 413 consid. 2c, et 110 V 48 consid. 4a ; cf. RCC 1985 p. 53). b) En l’occurrence, est seule litigieuse la question de l’ouverture d’un délai-cadre d’indemnisation en faveur de R.________, les différents paramètres d’indemnisation ne faisant en revanche pas l’objet de la présente affaire. Est plus précisément contesté le point de savoir si le prénommé comptabilise une période de cotisation suffisante du point de vue de l’assurance-chômage, singulièrement si l’activité indépendante exercée du 1 er septembre 2009 au 31 décembre 2011 peut être comptabilisée dans la période de cotisation. 3.a) Aux termes des art. 8 al. 1 let. e et 13 al. 1 LACI, celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu à cet effet (cf. art. 9 al. 3 LACI) a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation, remplit les conditions relatives à la période de cotisation. Selon l’art. 9 al. 1 LACI, le délai-cadre de cotisation est de deux ans, sauf disposition contraire de la loi. Ce délai-cadre commence à courir deux ans avant le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l’indemnité sont réunies (cf. art. 9 al. 3 en relation avec l’art. 9 al. 2 LACI).
8 - b) Sous le titre « Délais-cadres pour les assurés qui entreprennent une activité indépendante sans l'aide de l'assurance- chômage », l'art. 9a LACI a la teneur suivante : " 1 Le délai-cadre d'indemnisation de l'assuré qui a entrepris une activité indépendante sans toucher les prestations visées aux art. 71a à 71d est prolongé de deux ans aux conditions suivantes: a. un délai-cadre d'indemnisation courait au moment où l'assuré a entrepris l'activité indépendante; b. l'assuré ne peut pas justifier d'une période de cotisation suffisante au moment où il cesse cette activité ou du fait de celle-ci. 2 Le délai-cadre de cotisation de l'assuré qui a entrepris une activité indépendante sans toucher de prestations est prolongé de la durée de l'activité indépendante, mais de deux ans au maximum. 3 L'assuré ne peut toucher au total plus que le nombre maximum d'indemnités journalières fixé à l'art. 27." L’art. 9a LACI permet aux assurés qui se sont lancés dans une activité indépendante de bénéficier, sous certaines conditions, d'une prolongation de deux ans au maximum du délai-cadre d'indemnisation ou du délai-cadre de cotisation. Le premier alinéa vise le cas où le délai-cadre d'indemnisation (au sens de l'art. 9 al. 2 LACI) court au moment où l'assuré débute son activité indépendante. Dans cette éventualité, le délai-cadre expire pendant l'exercice de cette activité (cf. Message du 28 février 2001 concernant la révision de la loi sur l'assurance-chômage, in FF 2001 2123, p. 2156). Quant au deuxième alinéa, il vise la situation où une prolongation du délai-cadre d'indemnisation n'entre pas en ligne de compte, aucun délai-cadre d'indemnisation n'étant ouvert. Le délai-cadre de cotisation (au sens de l'art. 9 al. 3 LACI) est prolongé de la durée de l'activité indépendante, mais de deux ans au maximum. De cette manière, les droits acquis avant l'exercice de l'activité indépendante sont préservés. Le but de l’art. 9a al. 2 LACI est d'éviter que l'assuré qui a exercé une activité indépendante soit pénalisé pour cette raison dans son
9 - droit à l'indemnité (cf. TFA C 350/05 du 3 mai 2006 consid. 2; cf. message précité, loc. cit.). Prévaut ici le principe de causalité entre l’exercice d’une activité indépendante et l’absence de période de cotisation ; c’est en effet uniquement durant la période où un assuré a exercé son activité indépendante qu’il n’aurait pas été en mesure de cotiser à l’assurance (cf. Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 10 ad art. 9a LACI p. 88). c) S’agissant plus particulièrement de l'art. 9a al. 2 LACI, l’ancienne Circulaire relative à l'indemnité de chômage [Circulaire IC] de janvier 2007 prévoyait sous chiffre B59 que la prolongation du délai-cadre de cotisation ne pouvait excéder la durée de l'activité indépendante exercée pendant le délai-cadre de cotisation ordinaire, l'assuré n'ayant été empêché de cotiser que durant ce laps de temps. Le Bulletin LACI IC, qui a remplacé la circulaire précitée, comporte une réglementation en tous points identique à son chiffre B59 (version d’octobre 2012). Or, aux termes de l'ATF 138 V 50, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que l’art. 9a al. 2 LACI était rédigé de manière claire et devait être interprété littéralement (cf. ATF 138 V 50 consid. 4.3 et 4.4). La Haute Cour a ainsi conclu que le chiffre B59 de la Circulaire IC posait une condition supplémentaire, non prévue par la loi, à la prise en compte de l'activité indépendante pour la prolongation du délai-cadre de cotisation. Dans cette mesure, la directive en question s'écartait des limites fixées par la norme qu'elle était censée concrétiser. Aussi bien convenait-il d'admettre, conformément au texte légal, que la prolongation du délai-cadre de cotisation pouvait excéder la durée de l'activité indépendante exercée pendant le délai-cadre de cotisation ordinaire (cf. ATF 138 V 50 consid. 4.5). Ces principes conservent toute leur pertinence en ce qui concerne le chiffre B59 du Bulletin LACI IC, dont la teneur n’a pas été adaptée à la jurisprudence précitée mais est demeurée similaire à celle de l’ancienne circulaire. Cela étant, pour que l’assuré puisse conserver des droits acquis avant l’exercice de son activité indépendante, il suffit, d’un point de
10 - vue temporel, qu’il s’annonce à l’assurance-chômage à un moment où il remplit encore la période de cotisation minimale de douze mois dans le délai-cadre prolongé. Comme la condition d'une année au moins de cotisation doit être remplie dans un délai-cadre (prolongé) de quatre ans au maximum, l'annonce doit intervenir au plus tard trois années après le dernier jour de l'activité soumise à cotisation, sous réserve de périodes de cotisation accomplies parallèlement à l'exercice d'une activité indépendante (cf. ATF 138 V 50 consid. 4.5). Le rapport de causalité exigé dans ce contexte (cf. consid. 3b supra) trouve son expression dans la condition que la prolongation doit correspondre exactement à la période de l’activité indépendante : c’est uniquement durant la période où l’assuré a exercé son activité indépendante qu’il n’a pas été en mesure de cotiser en vue d’ouvrir un droit à l’indemnité de chômage (cf. ATF 138 V 50 consid. 4.4). 4.Les parties s’opposent essentiellement sur le point de savoir si l’activité indépendante exercée par R.________ (sans le concours de l’assurance-chômage) du 1 er septembre 2009 au 31 décembre 2011 doit être comptabilisée dans la période de cotisation, sous l’angle de l’art. 9a al. 2 LACI. C’est toutefois le lieu de rappeler que la Cour de céans s’est déjà prononcée sur la question dans son arrêt du 28 mars 2014 (cf .CASSO ACH 55/13 – 49/2019 précité consid. 3), dont la motivation a en substance été reprise par l’intimée dans la décision sur opposition du 25 septembre
11 - "Selon le Message du Conseil fédéral, le but de l'art. 9a al. 2 LACI est d'éviter que l'assuré qui a exercé une activité indépendante soit pénalisé pour cette raison dans son droit à l'indemnité (Message cité, p. 2156 ch. 2.1 ad art. 9a LACI). Aussi bien les droits acquis avant l'exercice de l'activité indépendante sont-ils préservés (BORIS RUBIN, Assurance-chômage, 2e éd. 2006, p. 138 n. 3.4.4.1.2). En ce sens, le législateur a fait un pas en direction de la réalisation du mandat constitutionnel visant à ce que les indépendants soient protégés en cas de chômage, mandat qui prévoit l'institution d'une assurance facultative pour les indépendants (art. 114 al. 2 let. c Cst.; cf. RUBIN, op. cit., p. 137 n. 3.4.4.1). Rien ne permet de dire, comme le soutient le SECO, qu'une interprétation littérale dépasserait la volonté du législateur. Le message ne contient aucune restriction qui irait dans le sens préconisé par le SECO. La question n'a ensuite pas été discutée au Parlement, les deux Chambres s'étant ralliées sans discussion à la proposition du Conseil fédéral (cf. BO 2001 CE 395 et 2001 CN 1884). Une prolongation du délai-cadre de deux ans au maximum présente déjà une garantie face à une extension plus large de l'assurance-chômage aux indépendants que le législateur, à ce jour, n'a pas concrétisée. La solution proposée par le SECO revient en réalité à admettre une prolongation maximale de 24 mois uniquement dans des situations où l'activité indépendante se recouvre en totalité avec le délai-cadre ordinaire de cotisation de deux ans, ce qui va à l'encontre du texte clair de la loi. Elle pénalise, de surcroît, les assurés qui, après la cessation de leur activité indépendante, ne s'annoncent pas immédiatement à l'assurance- chômage. L'assurance-chômage n'a d'ailleurs aucun intérêt à une annonce immédiate, car l'assuré peut trouver dans l'intervalle un emploi. [...] On notera enfin que la conception défendue par le SECO ne trouve pas non plus appui en doctrine (RUBIN, op. cit., p. 138 s. n. 3.4.4.1.2 s.; THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR, vol. XIV, 2e éd. 2007, p. 2213 n. 106 ss)." En l’état, la Cour de céans ne peut donc que renvoyer le recourant à l’interprétation faite par le Tribunal fédéral. C’est par ailleurs le lieu de souligner que contrairement à ce que soutient le SECO, les préceptes développés à l’ATF 138 V 50 n’aboutissent pas à une prolongation « systématique » de deux ans du délai-cadre de cotisation (cf. mémoire de recours du 21 octobre 2015 p. 3). La jurisprudence fédérale admet simplement que la prolongation du délai-cadre de cotisation peut excéder la durée de l’activité indépendante exercée pendant le délai-cadre de cotisation ordinaire, jusqu’à la limite maximale de 24 mois prévue par l’art. 9a al. 2 LACI (cf. dans ce sens ATF 138 V 40 consid. 4 ; cf. également Valterio, loc. cit.). Cela étant, peu importe que l’art. 9a al. 1 LACI se réfère à une prolongation du délai-cadre de cotisation pour une durée prédéterminée de deux ans, tandis que l’art.
12 - 9a al. 2 LACI retient une prolongation correspondant à « la durée de l’activité indépendante, mais de deux ans au maximum » (cf. mémoire de recours du 21 octobre 2015 p. 3) ; en effet, chacun de ces deux alinéas instaure un système spécifique illustré dans la formulation choisie par le législateur, ni plus ni moins. Il suit de là que les motifs invoqués par le SECO pour contester la décision litigieuse sont entièrement mal fondés. 5.a) En définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté. Par voie de conséquence, la décision querellée doit être confirmée. b) Il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (cf. art. 61 let. a LPGA), ni d'allouer de dépens vu l’issue du litige (cf. art. 55 LPA-VD et 61 let. g LPGA). Par ces motifs, la Cour des assurances sociales p r o n o n c e : I. Le recours déposé le 21 octobre 2015 par le Secrétariat d'Etat à l'économie est rejeté. II. La décision sur opposition rendue le 25 septembre 2015 par la Caisse cantonale de chômage est confirmée. III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens. La présidente : La greffière :
13 - Du L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis clos, est notifié à : -Secrétariat d'Etat à l'économie, -Caisse cantonale de chômage, par l'envoi de photocopies.
14 - Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF). La greffière :