403 TRIBUNAL CANTONAL ACH 130/15 - 56/2016 ZQ15.030423 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 12 avril 2016
Composition : MmeD I F E R R O D E M I E R R E , juge unique Greffière :Mme Mestre Carvalho
Cause pendante entre : Z.________, à [...], recourant, et SERVICE DE L'EMPLOI, Instance juridique chômage, à Lausanne, intimé.
Art. 17 al. 1, 30 al. 1 let. c et 30 al. 3 LACI ; art. 26 et 45 al. 3 OACI.
2 - E n f a i t : A.Z.________ (ci-après : l’assuré), né en 1992, s’est annoncé le 16 janvier 2015 en tant que demandeur d’emploi auprès de l’Office régional de placement de F.________ (ci-après : l’ORP), un délai-cadre d’indemnisation de deux ans lui étant ouvert à compter de cette date. Le 20 janvier 2015, un document intitulé « stratégie de réinsertion » a été établi par la conseillère ORP S.________ pour les prochaines quatre mois, indiquant qu’il était notamment attendu de l’assuré qu’il effectue au minimum huit candidatures par mois, réparties sur le mois. Ce document a été remis le jour même à l’intéressé, lors de son premier entretien avec la conseillère susdite (cf. procès-verbal d’entretien du 20 janvier 2015). Le 28 janvier 2015, l’assuré a fait l’objet d’une décision de suspension du droit à l’indemnité de chômage durant huit jours à compter du 16 janvier 2015, pour absence de recherches d’emploi avant l’éventuel droit à l’indemnité de chômage. Cette décision sera ultérieurement confirmée sur opposition le 10 avril 2015 et sur recours le 9 septembre 2015 (cf. CASSO ACH [...] - [...]). Selon un formulaire de « Preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi » non daté, réceptionnés par l’ORP le 6 février 2015, l’assuré avait déposé un unique dossier de candidature au cours du mois de janvier 2015. Cela étant, le 20 février 2015, il s’est vu informer par sa conseillère ORP S.________ que ses recherches d’emploi pour la période en cause étaient insuffisantes. De ce fait, une suspension du droit à l’indemnité de chômage a été prononcée le jour même, pour une durée de trois jours à partir du 1 er février 2015. Il est ressorti d’un formulaire de recherches d’emploi non daté, reçu par l’ORP le 2 mars 2015, que l’assuré avait effectué neuf postulations au cours du mois de février 2015 – soit cinq le 12 février
3 - 2015, une le 19 février 2015 et trois le 20 février 2015. Procédant à l’analyse des démarches de recherches lors d’un entretien du 30 mars 2015, la conseillère ORP S.________ a retenu ce qui suit : « RE février OK » (cf. procès-verbal d’entretien du 30 mars 2015). D’un formulaire de « Preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi » afférant au mois de mars 2015, non daté et réceptionné par l’ORP le 9 avril 2015, il est résulté que l’assuré avait fait une recherche d’emploi le 23 mars 2015 et sept le 24 mars 2015. A teneur d’un formulaire relatif aux recherches effectuées en avril 2015, daté du 30 avril 2015 et reçu le 6 mai suivant par l’ORP, il était indiqué qu’un dossier de candidature avait été déposé le 1 er avril 2015 et sept autres le 7 avril 2015. En date du 21 mai 2015, une nouvelle stratégie de réinsertion a été élaborée par la conseillère ORP S., sollicitant toujours de l’assuré qu’il effectue au minimum huit candidatures par mois, réparties sur le mois. Le 21 mai 2015 également, un entretien a eu lieu entre l’assuré et sa conseillère susnommée. Selon le procès-verbal établi à cette occasion, S. a alors attiré l’attention de l’intéressé sur le fait que les recherches d’emploi de mars et d’avril n’étaient pas réparties et s’avéraient ainsi insuffisantes pour l’ORP, « bien que suffisantes en nombre ». Par décision du 26 mai 2015 (n° [...]), l’ORP a sanctionné l’assuré d’une suspension de cinq jours dans son droit à l’indemnité de chômage à compter du 1 er avril 2015, en raison de l’insuffisance de ses recherches d’emploi durant le mois de mars 2015. Aux termes d’une seconde décision également datée du 26 mai 2015 (n° [...]), l’office a suspendu l’assuré dans son droit à l’indemnité
4 - de chômage pour une période de dix jours dès le 1 er mai 2015, pour recherches d’emploi insuffisantes au cours du mois d’avril 2015. Par acte du 27 mai 2015, l’assuré a fait opposition à l’encontre de la décision n° [...] lui infligeant une suspension de cinq jours dans son droit à l’indemnité de chômage à partir du 1 er avril 2015. Il a fait valoir que le nombre minimum de recherches d’emploi ne lui avait jamais été formellement communiqué par sa conseillère et que, ce nombre étant de huit par mois, il avait été respecté durant le mois de mars. En particulier, S.________ ne lui avait jamais signalé que ses recherches étaient insuffisantes lors de leurs entretiens, et pour cause : depuis son inscription au chômage, le nombre des recherches d’emploi s’était toujours élevé à huit par mois, à l’exception du mois de janvier. L’assuré a ajouté que, lors de l’entretien du 21 mai 2015, sa conseillère ORP ne lui avait fait part d’aucun problème relatif à un éventuel manque de recherches d’emploi, alors même qu’elle les avait sous les yeux. Au cours de cet entretien, la seule chose qui lui avait été communiquée était que les recherches devaient être réparties sur le mois et non sur un ou deux jours. Selon l’intéressé, S.________ lui avait néanmoins affirmé qu’elle ne tiendrait pas compte de cet élément « pour le présent mois de mai », l’invitant en revanche à y faire attention dorénavant. Cela étant, l’assuré a estimé qu’il était du devoir de sa conseillère ORP de l’informer en temps voulu, avant que de telles décisions ne soient prises à son encontre. Par décision sur opposition du 14 juillet 2015, le Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après : le SDE), a rejeté l’opposition de l’assuré et confirmé la décision n° [...] rendue le 26 mai 2015 par l’ORP. Dans sa motivation, ce service a retenu que, dans le cadre de la stratégie de réinsertion élaborée le 20 janvier 2015, la conseillère de l’assuré avait fixé à celui-ci un objectif de huit recherches d’emploi par mois à répartir sur l’ensemble du mois, lui remettant par ailleurs le document idoine à l’issue de l’entretien. Or, en mars 2015, l’intéressé avait effectué une recherche d’emploi le 23 mars 2015 et sept autres le 24 mars 2015. Il n’avait ainsi pas respecté l’objectif fixé par sa conseillère quant à la répartition des recherches d’emploi sur l’ensemble de la
5 - période de contrôle, raison pour laquelle il avait été sanctionné. Cela étant, le SDE a considéré que les explications fournies par l’assuré ne permettaient pas d’excuser le manquement qui lui était reproché, attendu que l’on pouvait attendre de lui qu’il déploie un effort continu tout au long de la période de contrôle en vue de retrouver un emploi, objectif clair lui ayant été fixé par sa conseillère dès le début de son suivi. C’était dès lors à juste titre que l’ORP avait sanctionné l’assuré pour insuffisance de recherches d’emploi en mars 2015. Concernant par ailleurs la quotité de la sanction, le SDE a estimé que l’ORP n’avait pas outrepassé son pouvoir d’appréciation en qualifiant la faute de légère et en fixant une suspension d’une durée correspondant au minimum prévu par l’autorité de surveillance en pareil cas – étant rappelé que l’assuré avait déjà été sanctionné pour un manquement similaire par décision non contestée du 20 février 2015. B.Z.________ a recouru le 20 juillet 2015 auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal à l’encontre de la décision sur opposition précitée, concluant au rejet de cette décision et à l’annulation des sanctions prononcées à son encontre [sic]. En substance, le recourant fait valoir que ses postulations étaient au nombre de huit et qu’elles étaient réparties, bien que sur peu de jours. Il soutient que si ce quota était insuffisant aux yeux de sa conseillère ORP, celle-ci aurait dû augmenter le nombre de recherches minimum dans le cadre de la stratégie de réinsertion établie, ou à tout le moins l’en informer même oralement. Or, il affirme que rien ne lui a été dit avant le 21 mai 2015 – que ce soit sur la quantité, la qualité ou la répartition. Le recourant souligne enfin que nonobstant les efforts insuffisants qui lui sont reprochés, il a malgré tout réussi à trouver une formation devant débuter le 17 août 2015. Appelé à se prononcer sur le recours, le SDE en a proposé le rejet par réponse du 8 septembre 2015. Il observe en particulier que le recourant s’est vu remettre le document « stratégie de réinsertion » lors de l’entretien de conseil et de contrôle du 20 janvier 2015 et que ce document donnait des instructions claires et précises selon lesquelles il
6 - fallait au minimum huit candidatures par mois, réparties sur le mois. L’intimé relève par ailleurs que l’assuré a été sanctionné pour recherches de travail insuffisantes en janvier 2015, n’en ayant effectué qu’une seule, mais que celles de février ont en revanche été considérées comme suffisantes tant quant au nombre que quant à la répartition sur la période de contrôle. Les recherches du mois de mars correspondent ainsi à la première période au cours de laquelle les efforts de l’assuré n’ont pas été répartis conformément aux instructions initiales, raison pour laquelle il a été sanctionné le 26 mai 2015. Cela dit, le SDE souligne que même si un entretien de conseil a eu lieu le 30 mars 2015, la conseillère ORP de l’intéressé n’avait alors pas encore connaissance des recherches effectuées durant le mois en question et n’a dès lors pu constater la mauvaise répartition que lors de l’entretien suivant, soit en date du 21 mai
8 - En l’occurrence, le recours a été interjeté en temps utile et satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 61 let. b LPGA), de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond. b) La LPA-VD (loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; RSV 173.36) s’applique aux recours et contestations par voie d’action dans le domaine des assurances sociales (cf. art. 2 al. 1 let. c LPA-VD). La Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal est compétente pour statuer (cf. art. 93 let. a LPA-VD). Vu la valeur litigieuse inférieure à 30’000 fr., la cause est de la compétence du juge instructeur statuant en tant que juge unique (cf. art. 94 al. 1 let. a LPA-VD). 2.a) En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision, laquelle détermine l'objet de la contestation (cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 et 130 V 138 consid. 2.1 ; cf. également TF 9C_195/2013 du 15 novembre 2013 consid. 3.1, 8C_245/2010 du 9 février 2011 consid. 2 et 8C_627/2009 du 8 juin 2010 consid. 1.2). Dans le cadre de l'objet du litige, le juge ne vérifie pas la validité de la décision attaquée dans son ensemble, mais se borne à examiner les aspects de cette décision que le recourant a critiqués, exception faite lorsque les points non critiqués ont des liens étroits avec la question litigieuse (cf. ATF 125 V 413 consid. 2c et 110 V 48 consid. 4a ; cf. RCC 1985 p. 53). b) En l’espèce, la décision entreprise du 14 juillet 2015 porte sur une suspension durant cinq jours du droit à l’indemnité de chômage du recourant pour recherches d’emploi insuffisantes en mars 2015, motif pris que celles-ci n’ont pas été réparties sur l’entier du mois mais concentrées sur quelques jours. Cette décision détermine l'objet de la contestation pouvant être déféré en justice par voie de recours (cf. TF 9C_195/2013 du 15 novembre 2013 consid. 3.1 et les références citées) et circonscrit dès
9 - lors l’objet du présent litige. Seuls peuvent donc être examinés céans les moyens ayant trait à cet objet. Par voie de conséquence, toute autre conclusion sortant du cadre ainsi défini s’avère irrecevable, la Cour de céans n’ayant en particulier pas à se prononcer sur les autres mesures de suspension infligées à l’assuré (cf. mémoire de recours du 20 juillet 2015 p. 2). 3.a) Le droit à l’indemnité de chômage a pour corollaire un certain nombre de devoirs qui découlent de l’obligation générale des assurés de réduire le dommage (cf. ATF 123 V 88 consid. 4c et les références citées). En font notamment partie les prescriptions de contrôle et les instructions de l’office du travail prévues à l’art. 17 LACI. Selon l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir un droit à des prestations de l’assurance-chômage doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger, en particulier en cherchant du travail ; il doit apporter la preuve des efforts qu’il a fournis. A cet effet, l’art. 26 al. 2 OACI prévoit qu’une formule doit être remise à l’ORP pour chaque période de contrôle. Pour trancher le point de savoir si l’assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises (cf. ATF 124 V 225 consid. 4a). Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches d’emploi par mois sont en principe suffisantes (cf. ATF 124 V 225 consid. 6 ; cf. TF 8C_589/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.2 et C 258/06 du 6 février 2007 consid. 2.2). On ne peut cependant pas s’en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l’assuré au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses (cf. TF 8C_589/2009 ibid. loc. cit. ; cf. TFA C 176/05 du 28 août 2006 consid. 2.2).
10 - Si l’on peut certes exiger d’un assuré qu’il déploie un effort continu en vue de trouver un travail, on ne saurait pour autant suspendre son droit à l’indemnité à raison de recherches insuffisantes uniquement parce qu’il aurait concentré ses offres de service sur une très courte période (cf. TFA C 369/99 du 16 mars 2000 et la référence citée). Les chances de trouver un emploi dépendent en effet du nombre de postulations et non du moment où elles ont été faites (cf. Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 25 ad art. 17 LACI p. 203). C’est pourquoi, si la continuité des démarches joue il est vrai un certain rôle, on ne saurait néanmoins exiger d’emblée que l’intéressé répartisse ses démarches sur toute une période de contrôle. S’agissant d’offres écrites, il peut au contraire être rationnel et judicieux de préparer ses postulations de manière concentrée sur quelques jours dans le mois, eu égard à la périodicité des offres d’emploi et compte tenu du fait que les délais de postulation sont en général relativement longs (cf. TFA C 319/02 du 4 juin 2003 consid. 4.2). Rien n’empêche, en revanche, de sanctionner un assuré qui se serait obstiné à ne pas répartir ses recherches d’emploi au cours de plusieurs périodes de contrôle, nonobstant les mises en gardes claires et répétées de l’assurance-chômage (cf. par exemple CASSO ACH 140/15 – 32/2016 du 23 février 2016 spéc. consid. 4). b) Lorsqu’un assuré ne respecte pas les prescriptions et instructions, il adopte un comportement qui, de manière générale, est de nature à prolonger la durée de son chômage. Afin justement de prévenir ce risque, l’art. 30 al. 1 let. c LACI sanctionne en particulier l’assuré qui ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Une telle mesure vise à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages que l’assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l’assuré, d’une manière appropriée, du préjudice causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (cf. ATF 133 V 89 consid. 6.2.2, 126 V 520 consid. 4 et 126 V 130 consid. 1 avec la référence).
11 - 4.En l’occurrence, l’intimé reproche au recourant d’avoir concentré sur deux jours les huit recherches d’emploi effectuées au cours du mois de mars 2015, à savoir les 23 et 24 mars 2015. a) Il est vrai que la stratégie de réinsertion élaborée en faveur de l’assuré le 20 janvier 2015 – et communiquée le jour même à ce dernier, lors de son premier entretien avec la conseillère ORP S.________ – faisait mention d’un minimum de huit postulations par mois, réparties sur l’ensemble du mois. De ce document, il ne résultait en revanche pas qu’une répartition jugée inadéquate des recherches d’emploi pourraient amener à ce qu’elles soient considérées comme insuffisantes, et ce sans égard à leur nombre. De surcroît, si l’intéressé n’a certes pas effectué de recherches d’emploi avant son chômage et n’a ensuite postulé que pour un emploi en janvier 2015, comportements qui lui ont ultérieurement valu d’être suspendu dans son droit à l’indemnité, force est par contre de relever que les neuf candidatures annoncées pour le mois de février 2015 étaient espacées sur trois jours (à raison de cinq le 12 février 2015, une le 19 février 2015 et trois le 20 février 2015), et que, procédant à leur évaluation lors d’un entretien du 30 mars 2015, la conseillère susnommée n’en a pas moins conclu qu’elles étaient « OK », sans autre indication selon le procès-verbal établi à cette occasion. C’est à la lumière des éléments qui précèdent qu’il convient d’appréhender les huit recherches litigieuses effectuées durant le mois suivant, en mars 2015. Il apparaît en effet qu’elles ont été considérées comme insuffisantes exclusivement parce qu’elles avaient été réalisées entre les 23 et 24 mars 2015, alors même qu’elles étaient satisfaisantes en nombre (cf. procès-verbal d’entretien du 21 mai 2015) et sans qu’aucune attention ne soit portée sur leur qualité. L’examen du dossier montre en outre que l’autorité a conclu à leur insuffisance – constat qui tranche singulièrement avec l’appréciation émise à l’égard des recherches de février 2015 – sans formuler préalablement le moindre avertissement, et ce alors même qu’il s’agissait du premier manquement de ce type
12 - retenu à l’encontre de l’assuré (point que l’intimé a du reste reconnu [cf. réponse du 8 septembre 2015 p. 1], après avoir initialement retenu – à tort – que la sanction du 20 février 2015 avait été prononcée pour un manquement similaire [cf. décision sur opposition du 14 juillet 2015 p. 3]). Or, avant d’engager une procédure tendant à sanctionner, la possibilité d’informer l’assuré de ses droits et obligations (cf. art. 27 LPGA), singulièrement d’attirer son attention sur les sanctions attachées en cas d’éventuels manquements, demeurait ouverte à l’intimé. A cet égard, on rappellera que, conformément à la jurisprudence évoquée plus haut, si l’on peut certes attendre d’un demandeur d’emploi qu’il fournisse des efforts continus en vue de réintégrer le marché du travail, on ne peut cependant exiger d’emblée d’un assuré qu’il répartisse ses démarches sur toute une période de contrôle (cf. consid. 3a supra). Sur le vu de l’ensemble de ces circonstances, la Cour de céans retient que la mesure querellée – sanctionnant un premier manquement dans la répartition des recherches d’emploi et n’ayant été précédée d’aucun avertissement – n’était donc pas justifiée. b) Bien que tel ne soit pas l’objet du présent litige (cf. consid. 2b supra), on ajoutera toutefois, par surabondance, que ce qui précède ne saurait préjuger du bien-fondé des mesures de suspension ultérieurement infligées au recourant pour sanctionner la non répartition de ses recherches d’emploi sur les périodes de contrôle qui ont suivi (à tout le moins pour les mois de mai à juillet 2015). A cet égard, on soulignera tout particulièrement qu’après avoir fait l’objet d’une première sanction pour ses recherches de mars 2015 (et, simultanément, pour celles d’avril 2015), l’intéressé ne pouvait plus ignorer qu’il allait ainsi à l’encontre des instructions de l’ORP. Or, le comportement d’un assuré persistant à ne pas répartir ses recherches d’emploi au cours de plusieurs périodes de contrôle, nonobstant les mises en gardes claires et répétées de l’assurance-chômage, peut donner lieu à une sanction (cf. consid. 3a supra, en particulier la référence à l’arrêt CASSO ACH 140/15 – 32/2016 du 23 février 2016 spéc. consid. 4).
13 - c) En définitive, compte tenu des circonstances particulières du cas d’espèce, il ne se justifie dès lors pas de suspendre le recourant dans son droit à l’indemnité de chômage en application de l’art. 30 al. 1 let. c LACI (cf. consid. 3b supra). Vu l’issue du litige, il n’y a pas lieu de se prononcer sur les autres griefs soulevés dans le cadre de la présente affaire. 5.a) Il résulte de ce qui précède que, mal fondée, la sanction litigieuse doit être annulée et le recours admis en conséquence, dans la mesure où il est recevable. b) Il ne se justifie pas de percevoir d’émolument judiciaire, la procédure étant gratuite (cf. art. 61 let. a LPGA), ni d’allouer d’indemnité à titre de dépens, le recourant ayant agi sans le concours d’un mandataire (cf. art. 61 let. g LPGA et art. 55 LPA-VD). Par ces motifs, la juge unique p r o n o n c e : I. Le recours est admis dans la mesure où il est recevable. II. La décision sur opposition rendue le 14 juillet 2015 par le Service de l'emploi, Instance juridique chômage, est annulée. III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens. La juge unique : La greffière : Du
14 - L’arrêt qui précède est notifié à : -Z.________, -Service de l'emploi, Instance juridique chômage, -Secrétariat d’Etat à l’économie, par l’envoi de photocopies. Le présent arrêt peut faire l’objet d’un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d’un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF). La greffière :