403 TRIBUNAL CANTONAL ACH 59/14 - 157/2014 ZQ14.020999 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 11 septembre 2014
Présidence de MmeR Ö T H E N B A C H E R , juge unique Greffier :M. Germond
Cause pendante entre : X.________, à Lausanne, recourante, représentée par CAP Protection Juridique, à Lausanne, et SERVICE DE L'EMPLOI, Instance juridique chômage, à Lausanne, intimé.
Art. 61 let. c LPGA ; 8 al. 1 let. g, 17 al. 1, 30 al. 1 let. c et al. 3 LACI ; 26 al. 2 et 45 OACI
2 - E n f a i t : A.X.________ (ci-après : l’assurée ou la recourante), née en 1963, s’est inscrite en tant que demandeuse d’emploi le 23 juillet 2013 auprès de l’Office Régional de Placement (ORP) de [...]. Sollicitant les prestations du chômage, un délai-cadre d’indemnisation d’une durée de deux ans lui a été ouvert à partir du 1 er août 2013. Par décision du 18 décembre 2013, l’ORP de [...] a prononcé la suspension de l’assurée dans l’exercice de son droit à l’indemnité de chômage (IC) d’une durée de cinq jours à compter du 1 er décembre 2013. Le motif de cette sanction était que l’assurée n’avait pas remis ses recherches d’emploi relatives au mois de novembre 2013 dans le délai légal, ceci en application des dispositions des articles 17 al. 1, 30 al. 1 let. c LACI (loi fédérale sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité du 25 juin 1982, RS 837.0) et 26 al. 1 – 3 OACI (ordonnance sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité du 31 août 1983, RS 837.02). Par courriel du 31 décembre 2013 adressé à sa conseillère ORP, l’assurée a fait part de son étonnement sur la décision précitée et de son intention de s’y opposer. Elle a par ailleurs transmis copie du formulaire « Preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi » du mois de novembre 2013 ainsi que des documents y relatifs. L’assurée a formé opposition en date du 12 janvier 2014 contre la décision de suspension du 18 décembre 2013. Elle exposait avoir vu sa conseillère du chômage en date du 8 janvier 2014 et qu’à cette occasion, elle-même et son interlocutrice s’étaient rendues compte que les recherches d’emploi de décembre 2013 postées en courrier A- prioritaire, à l’identique de celles du mois de novembre 2013, n’étaient à nouveau pas parvenues à l’ORP. Elle a alors instantanément remis à sa conseillère une copie en mains propres, de ses recherches des mois de
3 - novembre et décembre 2013. L’assurée disait poster chaque mois ses recherches d’emploi en courrier A dans une enveloppe pré-imprimée à l’attention personnelle de sa conseillère, document qu’elle déposait en même temps que son formulaire « IPA » dans une boîte aux lettres proche de son lieu de domicile. Or, seul ce dernier formulaire était bien parvenu à son destinataire, la caisse de chômage. L’assurée a notamment produit une copie de l’enveloppe telle que postée mensuellement par ses soins. Cette enveloppe comporte l’adresse de son expéditrice ainsi que celle de son destinataire, libellée comme il suit: “ORP Madame Q.________ Place [...] CP [...] [...]” L’assurée évoquait l’éventualité d’un problème d’ouverture et de distribution du courrier au sein du secrétariat de l’ORP. Elle contestait ne pas avoir effectué et posté ses recherches d’emploi de novembre 2013 dans le délai légal. Par décision sur opposition du 24 avril 2014, le Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après : le SDE ou l’intimé) a rejeté l’opposition de l’assurée et confirmé la décision de l’ORP de [...] du 18 décembre 2013. Ses constatations étaient notamment les suivantes : “[...]
5 - à l’ORP de ses formulaires « Preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi », lesquels ont toujours été transmis avec succès à leur destinataire. Concernant l'expédition du formulaire de novembre 2013, la recourante dit être en mesure de démontrer que l’envoi simultané d’un courrier à la caisse de chômage, à une adresse presque identique, est arrivé à destination dans le délai légal. Elle relève en outre qu’après avoir appris que ses preuves de recherches d’emploi n’avaient pas été reçues, elle a immédiatement réagi en les envoyant le lendemain même à sa conseillère ORP. La recourante reproche à l’ORP de ne pas l’avoir avertie du problème avant de la sanctionner. Le service intimé devrait se voir pour sa part opposer un défaut d’instruction s’agissant des éléments invoqués par l’intéressée dans son opposition du 12 janvier 2014. La recourante soutient avoir apporté la preuve de la remise de ses démarches dans le délai légal. Elle conteste la quotité de la sanction prononcée, d’avis qu’en l’absence de toute faute de sa part, il se justifie de rapporter la durée de la suspension prononcée à un jour. La recourante a requis l’audition en cours de procédure de la gestionnaire du dossier de la caisse de chômage et de sa conseillère ORP, son interrogatoire en qualité de partie ainsi que la production du scan du formulaire « IPA » de novembre 2013 par la caisse de chômage. Au terme de sa réponse du 25 juin 2014, le Service de l’emploi, Instance juridique chômage a conclu au rejet du recours ainsi qu’à la confirmation de la décision attaquée. Il précise que l’email envoyé le 31 décembre 2013 a été ajouté au dossier de la recourante en date du 6 janvier 2014 et que, même en tenant la date du 31 décembre 2013 pour déterminante s’agissant de la remise des preuves de recherches d’emploi, le délai qui courait jusqu’au 5 décembre 2013 était largement dépassé en l’espèce. L’intimé s’est en outre opposé à la production par la caisse de chômage du formulaire « IPA ». Par réplique du 21 juillet 2014, la recourante a maintenu ses conclusions ainsi que sa requête en production du formulaire « IPA » de novembre 2013.
6 - Dans sa duplique du 28 août 2014, l’intimé a confirmé l’intégralité de ses précédentes conclusions. E n d r o i t : 1.a) Les dispositions de la LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales, RS 830.1) s’appliquent à l’assurance-chômage sous réserve de dérogations expresses (cf. art. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance- chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité, RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte sont sujettes à recours (cf. art. 56 al. 1 LPGA) devant le tribunal des assurances compétent, à savoir celui du canton auquel appartient l’autorité qui a rendu la décision attaquée (cf. art. 100 al. 3 LACI et art. 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité, RS 837.02]). Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification de la décision sujette à recours (cf. art. 60 al. 1 LPGA). En l’espèce, le recours a été formé en temps utile compte tenu des féries pascales 2014 (cf. art. 38 al. 4 let. a LPGA) et dans le respect des formalités prévues par la loi (cf. art. 61 let. b LPGA notamment), de sorte qu’il est recevable et qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond. b) La Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal est compétente pour statuer (cf. art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, RSV 173.36]). La valeur litigieuse étant inférieure à 30'000 fr. au vu du nombre de jours de suspension du droit aux indemnités, la présente cause relève de la compétence d’un membre de la Cour, statuant en tant que juge unique (cf. art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).
7 - 2.a) En tant qu’autorité de recours contre des décisions prises par des assureurs sociaux, le juge des assurances sociales ne peut, en principe, entrer en matière – et le recourant présenter ses griefs – que sur les points tranchés par cette décision; de surcroît, dans le cadre de l’objet du litige, le juge ne vérifie pas la validité de la décision attaquée dans son ensemble, mais se borne à examiner les aspects de cette décision que le recourant a critiqués, exception faite lorsque les points non critiqués ont des liens étroits avec la question litigieuse (ATF 131 V 164, 125 V 413 consid. 2c, et 110 V 48 consid. 4a ; RCC 1985 p. 53). b) En l’espèce, la recourante conteste avoir manqué à ses obligations de chômeur en lien avec le dépôt, dans le délai légal, des preuves de ses recherches d’emploi de novembre 2013. Il y a ainsi lieu d’examiner si au vu des arguments avancés, la suspension prononcée est justifiée et cas échéant, si sa quotité l’est également. 3.a) Aux termes de l’art. 8 al. 1 LACI, l’assuré a droit à l’indemnité de chômage, notamment s’il satisfait aux exigences du contrôle (let. g). Selon l'art. 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Cette disposition doit être mise en relation avec l'art. 17 al. 1 LACI, aux termes duquel l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger; il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment, et d'apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. b) Pour trancher le point de savoir si l'assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises (cf. ATF 124 V 225 consid. 4; cf. Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in :
8 - Schweizerisches Bundesverwaltungs-recht [SBVR], Soziale Sicherheit, 2 ème
éd., Bâle/Genève/Munich 2007, n° 837 à 840 pp. 2429 s.; cf. Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Zurich 2014, ad art. 17 n. 24 et 26 p. 202 et 203). L'obligation de chercher du travail ne cesse que lorsque l’entrée en service auprès d’un nouvel employeur est certaine (cf. TF 8C_800/2008 du 8 avril 2009, consid. 2.1). La suspension du droit à l'indemnité est destinée à poser une limite à l'obligation de l'assurance-chômage d'allouer des prestations pour des dommages que l'assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l'assuré, d'une manière appropriée, du préjudice causé à l'assurance-chômage par son comportement fautif (cf. ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 et 126 V 520 consid. 4; cf. TF 8C_316/2007 du 16 avril 2008, consid. 2.1.2). c) Selon l’art. 26 al. 2 OACI, dans sa teneur en vigueur dès le 1 er avril 2011, l’assuré doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date (1 ère phrase). En l’absence d’excuse valable, des recherches d’emploi remises tardivement ne sont plus prises en considération et ne peuvent donc plus faire l’objet d’un examen sous l’angle quantitatif et qualitatif (cf. ATF 133 V 89 consid. 6.2). Un délai supplémentaire au sens de l’art. 43 al. 3 LPGA n’a pas à être accordé, la sanction ne reposant en l’occurrence que sur l’art. 30 al. 1 let. c LACI, en corrélation avec l’art. 17 al. 1 LACI et les dispositions de l’OACI relatives aux recherches d’emploi. La LPGA ne s’applique pas dans ce domaine (Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Zurich 2014, ad art. 17 n. 30 p. 205). La sanction se justifie dès le premier manquement, et cela sans exception (TF 8C_885/2012 et 8C_886/2012 du 2 juillet 2013, consid. 5). Il en résulte ainsi que, sauf excuse valable, une suspension du droit à l’indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l’art. 26 al. 2 OACI, sans qu’un délai supplémentaire ne doive être imparti ; peu importe que les preuves soient produites
9 - ultérieurement, par exemple dans une procédure d’opposition (ATF 139 V 164 consid. 3.3). 4.a) L'assureur social – et le juge des assurances sociales en cas de recours – doit examiner de manière objective tous les moyens de preuve, quelle qu’en soit la provenance, puis décider si les documents à disposition permettent de porter un jugement valable sur le droit litigieux. Le juge apprécie librement les preuves, sans être lié par des règles formelles, en procédant à une appréciation complète et rigoureuse de celles-ci (art. 61 let. c LPGA). b) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde généralement sa décision sur des faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible; la vraisemblance prépondérante suppose que, d'un point de vue objectif, des motifs importants plaident pour l'exactitude d'une allégation, sans que d'autres possibilités ne revêtent une importance significative ou n'entrent raisonnablement en considération. En droit des assurances sociales, il n'existe pas de principe selon lequel le juge ou l'administration devrait, en cas de doute, statuer en faveur de l'assuré (ATF 135 V 39 consid. 6.1 et les références). c) Le principe inquisitoire, applicable en droit des assurances sociales, dispense les parties de l'obligation de prouver, mais ne les libère pas du fardeau de la preuve: en cas d'absence de preuve, il s'agit de savoir qui en supporte les conséquences. En matière d'indemnités de chômage, l'assuré supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce qui concerne la remise des pièces nécessaires pour faire valoir le droit à l'indemnité, notamment la liste de recherches d'emploi (cf. TFA C 294/1999 du 14 décembre 1999, consid. 2a, in DTA 2000 n° 25 p. 122; cf. aussi TF 8C_460/2013 du 16 avril 2014, consid. 3 et 8C_591/2012 du 29 juillet 2013, consid. 4).
10 - 5.En l'espèce, la recourante soutient en premier lieu pouvoir démontrer avoir envoyé un formulaire « IPA » de novembre 2013 à la caisse de chômage le même jour que celui attestant ses recherches d’emploi à l’ORP ; ce courrier aurait été acheminé dans le délai légal à la caisse. Elle reproche à l’intimé un défaut d’instruction sur ce point. Elle précise en outre toujours avoir procédé de la même manière pour la remise de ses formulaires à l’ORP. a) Même si l’on retient que le formulaire « IPA » est parvenu à temps à la caisse de chômage, on ne voit pas en quoi un tel fait atteste de la remise, dans le délai légal, du formulaire de preuves de recherches d’emploi à l’ORP. A défaut de remise directement à l’ORP, c’est la date de la remise des preuves de recherches d’emploi à La Poste suisse qui fait foi (art. 39 al. 1 LPGA ; cf. Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance- chômage, Zurich 2014, ad art. 17 n. 31 p. 205). En déposant le formulaire en courrier simple dans une boîte aux lettres, la recourante a pris et accepté le risque de ne pas pouvoir apporter la preuve que son envoi l’a été dans le délai légal. Il est par ailleurs concevable que le formulaire de novembre 2013 se soit égaré dans le circuit d’acheminent du courrier de La Poste suisse sans jamais parvenir à l’ORP.
Le fait que la recourante ait toujours remis ses recherches d’emploi antérieures de la même façon à l’ORP et dans le délai prescrit n’y change rien. La ponctualité passée d’un assuré ne laisse en effet pas présumer de l’absence de toute omission future. Un raisonnement inverse reviendrait à renoncer systématiquement à sanctionner un premier manquement de l’assuré (cf. TF 8C_46/2012 du 8 mai 2012, consid. 4.3). b) La recourante avance également avoir immédiatement réagi lorsqu’elle a appris que ses preuves n’avaient pas été reçues en les envoyant le lendemain même à sa conseillère ORP.
11 - En l’occurrence, le délai légal arrivait à échéance le jeudi 5 décembre 2013. Il est constant que ce n’est au plus tôt que par courriel du 31 décembre 2013, soit plus de trois semaines après l’échéance du délai en question, que la recourante a transmis ses recherches d’emploi de novembre 2013 à sa conseillère ORP. Une fois qu’elle a eu connaissance du problème, selon elle lié à l’existence d’un empêchement non fautif de sa part, la recourante n’a d’ailleurs pas réagi en demandant une restitution de délai au sens de l’art. 41 LPGA. Cette passivité s’explique d’autant moins que comme elle l’expose elle-même, consciencieuse envers le chômage, l’assurée disposait pourtant d’informations suffisantes pour la remise de ses recherches d’emploi de novembre 2013 dans le respect du délai prévu à l’art. 26 al. 2 OACI. c) C’est également en vain que la recourante reproche à l’ORP de ne pas l’avoir avertie de l’absence de remise du formulaire de novembre 2013 dans les délais lors des contacts que celle-ci a eu par téléphone et courriel le 13 décembre 2013 avec sa conseillère. Le délai fixé par l’art. 26 al. 2 OACI était en effet déjà échu plus d’une semaine avant ces contacts. De plus, le fait que selon les directives du Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après : le SECO) – autorité de surveillance en matière d’exécution de la LACI et d’application uniforme du droit – (cf. Bulletin LACI IC, let. D33) l’ORP soit tenu d’attendre le 12 ème jour du mois avant de rendre une décision de suspension au titre de l’art. 30 al. 1 let. c LACI n’y change rien. Il ne s’agit en effet pas ici d’un délai supplémentaire à celui prévu par l’art. 26 al. 2, 1 ère phr., OACI mais simplement de la prise en compte, par l’administration, du délai de remise du courrier par la poste. d) Le dossier est complet, permettant ainsi au Juge unique de statuer en pleine connaissance de cause. Un complément d’instruction apparaît inutile et les mesures d’instruction complémentaire requises par la recourante dans ses écritures doivent dès lors être rejetées. Le juge peut en effet mettre fin à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de se forger une conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore
12 - proposées, il a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier son avis (ATF 134 1140 consid. 5.3, 131 I 153 consid. 3 et 130 Il 425 consid. 2 ; cf. TF 9C_748/2013 du 10 février 2014). e) La recourante n’est finalement pas en mesure d’établir avoir remis en temps utile, soit jusqu’au jeudi 5 décembre 2013 à minuit, les justificatifs de ses recherches d’emploi pour le mois de novembre
13 - Le barème prescrit par le SECO prévoit qu’en cas de recherches d’emploi remises trop tard pendant la période de contrôle, une sanction de 5 à 9 jours, correspondant à une faute légère, est prévue en présence d’un premier manquement pendant la période de contrôle (cf. Bulletin LACI IC, let. D72, 1.E/1). b) En l’espèce, il est établi et non contesté que la recourante n'a remis ses recherches d’emploi pour le mois de novembre 2013 au plus tôt que le 31 décembre 2013, l’autorité d’opposition n’ayant finalement reçu le formulaire idoine qu’en date du 6 janvier 2014. Elle ne l'a fait seulement qu’après avoir pris connaissance de la décision de suspension et de surcroît bien au-delà du délai dont elle disposait à cet effet, le délai de l’art. 26 al. 2 OACI arrivant à terme le jeudi 5 décembre 2013 à minuit ; le retard ainsi pris par l’intéressée dans la remise des recherches d’emploi en question est non négligeable. Aussi, la suspension du droit à l'indemnité de chômage pendant 5 jours n'apparaît pas critiquable ce d’autant que sa quotité correspond au minimum prévu par le barème du SECO en cas de premier manquement de l’assuré dans la remise de recherches d’emploi dans les délais pendant la période de contrôle. Partant, la sanction prononcée ne peut qu’être confirmée. 7.a) En définitive, le recours, mal fondé doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision sur opposition litigieuse. b) Il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (cf. art. 61 let. a LPGA), ni d'allouer de dépens, dès lors que la recourante n’obtient pas gain de cause (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD ; cf. art. 61 let. g LPGA). Par ces motifs, le juge unique p r o n o n c e :
14 - I. Le recours déposé le 22 mai 2014 par X.________ est rejeté. II. La décision sur opposition rendue le 24 avril 2014 par le Service de l'emploi, Instance juridique chômage, est confirmée. III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens. Le juge unique : Le greffier: Du L'arrêt qui précède est notifié à : -CAP Protection Juridique (pour X.________), -Service de l'emploi, Instance juridique chômage, -Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO), par l'envoi de photocopies. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral, RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF). Le greffier :
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