402 TRIBUNAL CANTONAL ACH 23/14 - 185/2014 ZQ14.0084060 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 21 novembre 2014
Présidence de M. M E R Z Juges:MmesPasche et Dessaux Greffière:MmePellaton
Cause pendante entre : W.________ SA, à Bex, recourante, et SERVICE DE L'EMPLOI, Instance juridique chômage, à Lausanne, intimé,
2 - Art. 31 al. 1, 32 al. 1, 33 al. 1 let. a, 36 al. 1 et 4, 37 let. a, 38, 39 al. 2 LACI
3 - E n f a i t : A.L’entreprise W.________ SA (ci-après : la recourante), sise dans le canton de Vaud, est active dans le décolletage et la fabrication de pièces à façon pour le compte de tiers ou son propre compte (cf. extrait du registre du commerce). Sur demande de la recourante, les instances de l’assurance- chômage ont accordé à ses employés à plusieurs reprises des indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail (38 périodes de chômage indemnisées depuis 2009). En février 2009, la recourante faisait valoir une baisse (temporaire) du volume des commandes et ainsi de son chiffre d’affaires ; elle a réitéré ses demandes tous les trois mois, la dernière fois en mai 2010, en invoquant par la suite qu’une légère reprise avait eu lieu dès septembre 2009 ce qui laissait augurer une prochaine reprise normale des commandes. Le 13 septembre 2011, la recourante a de nouveau sollicité des indemnités pour la réduction de l’horaire de travail en faisant valoir la force actuelle du Franc suisse par rapport à l’Euro et au Dollar, ce qui aurait renchéri le coût de ses produits vis-à-vis de ses clients et fait chuter le volume de commandes, la majorité de sa production étant destinée à l’Europe et aux Etats-Unis. Le Service de l’emploi y a donné son accord. Suite aux mêmes demandes des 12 décembre 2011, 6 mars, 7 juin, 7 septembre, 5 décembre 2012 et 11 mars 2013, des prolongations de trois mois ont été accordées. Le 2 septembre 2013, la recourante a une fois de plus sollicité des prestations avec la même argumentation que le 13 septembre 2011. Par décision du 6 septembre 2013, le Service de l’emploi a accordé à la recourante une prolongation pour lesdites prestations du 1 er octobre 2013 au 31 décembre 2013.
4 - B.En date du 5 décembre 2013, la recourante a présenté au Service de l’emploi du canton de Vaud (ci-après également : l’intimé) un nouveau préavis de prise en charge de la réduction de l’horaire de travail pour huit travailleurs pour une durée probable du 1 er janvier 2014 au 31 mars 2014 avec un taux probable de perte de travail par mois de 60 %. Elle employait actuellement dix travailleurs avec un contrat de travail de durée indéterminée ; un an auparavant, elle en avait onze. Elle a joint à sa demande une liste indiquant les chiffres d’affaires mensuels de janvier 2009 à novembre 2013. Dans une lettre rédigée en date du 4 décembre 2013, accompagnant le formulaire de demande, elle s’est prononcée en ces termes : « Nous avons l’avantage de vous remettre en annexe un préavis de réduction de l’horaire de travail de notre entreprise dès le 1.1.2014 constituant une prolongation de la réduction commencée le 1.10.2013. Notre société constituée le 10 juin 1996 est active pour son secteur principal dans le domaine du décolletage. Un secteur accessoire est constitué d’un laboratoire dentaire n’occupant qu’une personne et n’étant pas touché par la crise actuelle. Notre niveau de chiffre d’affaires a pu être maintenu depuis la baisse de 2011 mais se situe toujours en-dessous des montants nécessaires. En effet, la plus grande partie de notre production est destinée à être livrée en Europe et aux Etats-Unis. La force du franc, les coûts de production suisse et de la matière première renchérissent de manière excessive le coût de nos produits vis-à-vis de nos clients. Ainsi, nous avons constaté que notre volume de commandes pour les mois à venir est très largement inférieur au maintien de la production d’avant la mise en route de la réduction d’horaire. La structure et l’organisation de notre entreprise nous empêche[nt] de prévoir des licenciements car chaque personne a une tâche précise pouvant difficilement être couverte par une autre personne. Étant donné l’occupation prévisible de notre personnel pouvant être estimé à 50 % de la productivité normale, nous pensons que l’unique solution temporaire consiste en la réduction de l’horaire de travail. Nous avons entrepris toutes les démarches possibles pour ne pas arriver à cette extrémité (anticipations de commandes, multiplication des offres) mais nous ne pouvons encore attendre une amélioration qui tarde à arriver mais qui arrivera à un moment ou un autre. Durant nos années d’activité dans le domaine du décolletage, nous avons souvent dû faire face à des baisses temporaires de commandes et il existe une demande réelle des produits que nous fournissons nous sommes ainsi persuadés que la situation actuelle ne devrait pas perdurer. Le rachat de l’entreprise indiqué dans notre demande précédente n’a pas encore abouti mais nous établissons un nombre d’offres plus important que ces derniers mois laissant augurer une reprise prochaine. »
5 - Par décision du 12 décembre 2013, l’intimé a déclaré qu’il s’opposait au versement de l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail (ci-après aussi : RHT). Il a notamment exposé que la recourante faisait valoir un manque de travail causé par la force du Franc. Or, les mesures de la Banque nationale suisse visant à limiter les variations du Franc par rapport à l’Euro, et notamment celle fixant un cours plancher de 1.20 fr. pour 1 Euro, avaient permis de stabiliser le Franc. Le Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après : le SECO) avait donc décidé d’abroger la directive « Réduction de l’horaire de travail – Franc fort » (033-Bulletin LACI 2011/34) au 31 décembre 2013 et de la remplacer par une nouvelle directive du 20 septembre 2013 (033-Bulletin LACI 2013/2). Dès lors, les variations des cours de change des devises entreraient à nouveau dans les risques normaux d'exploitation et la loi prévoirait que les pertes de travail consécutives à de tels risques ne seraient pas prises en considération. C.Par écriture du 3 janvier 2014, la recourante a interjeté une opposition contre la décision du 12 décembre 2013. Elle a invoqué que le niveau du Franc n’était qu’un des critères ayant entraîné une baisse de ses commandes. Selon elle, « la situation économique actuelle de nos clients et un certain changement de pratique chez eux sont les principaux faits générateurs de notre situation actuelle. En effet, nos clients ont drastiquement réduit leurs stocks de produits et ne commandent qu’au dernier moment en fonction de leurs besoins de production. Il s’avère ainsi que nous devons à tout moment être prêts à produire les pièces demandées et avons ainsi absolument besoin de l’entier de notre personnel. » Par courrier du 8 janvier 2014, l’intimé a demandé à la recourante les indications suivantes : « 1. La liste de vos clients et, pour chacun d’eux, les conséquences sur votre activité de leur situation économique ;
Par réponse du 18 mars 2014, le Service de l’emploi a conclu au rejet du recours. Invitée à se déterminer, la recourante ne s’est plus prononcée à ce propos jusqu’à la date du présent arrêt. F.Le 20 mars 2014, la recourante a toutefois déposé une nouvelle demande de prestations en cas de RHT pour la période du 1 er
avril à fin juin 2014 avec un taux probable de perte de travail de 30 %. L’intimé a rejeté la demande et l’opposition formée par la recourante (décision du 27 mars 2014 et décision sur opposition du 25 avril 2014). La
1.1.Les dispositions de la LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) s'appliquent aux contestations relevant de l'assurance-chômage (art. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte sont sujettes à recours (art. 56 al. 1 LPGA) auprès du tribunal des assurances compétent, à savoir celui du canton auquel appartient l'autorité qui a rendu la décision attaquée (art. 100 al. 3 LACI ; art. 128 al. 2 OACI [ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente jours suivant la notification de la décision sujette à recours (art. 60 al. 1 LPGA). L'employeur a qualité pour recourir selon l’art. 59 LPGA contre une décision de refus d'octroi de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail (ATF 111 V 387 consid. 1c ; Boris RUBIN, Assurance- chômage, 2 e éd. 2006, p. 523, ch. 6.1.13.1 ; Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in Ulrich Meyer, Soziale Sicherheit, 2 e édition, 2007, n° 455, p. 2313 ; cf. aussi ci-après consid. 4).
En l'espèce, interjeté en temps utile auprès du tribunal compétent, le recours est recevable. Certes, l’acte de recours ne contient pas de conclusions explicites. Selon l’art. 61 let. b LPGA, celui-ci devrait contenir notamment les motifs invoqués ainsi que des conclusions. La procédure devant le tribunal cantonal des assurances doit cependant être simple (art. 61 let. a LPGA) et il ressort de la motivation du recours que la recourante demande l’annulation de la décision sur opposition attaquée et
1.2La LPA-VD (loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; RSV 173.36), s'applique aux recours et contestations par voie d'action dans le domaine des assurances sociales (art. 2 al. 1 let. c LPA-VD). Au vu du nombre "d'heures chômées" que la recourante fait valoir dans le cadre de sa demande d’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail, la valeur litigieuse dépasse probablement 30'000 francs. Il s'ensuit que la cause relève de la compétence de la Cour des assurances sociales dans une composition ordinaire de trois juges, et non du juge unique (cf. art. 94 al. 1 let. a et al. 4 LPA-VD). 2.En l'espèce, est litigieux l'octroi de l'indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail en faveur de huit employés de la recourante, pour la période du 1 er janvier au 31 mars 2014. 2.1Les travailleurs dont la durée normale du travail est réduite ou l'activité suspendue ont droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail aux conditions posées par l'art. 31 al. 1 LACI. Si le droit à l'indemnité appartient selon l’art. 31 LACI au travailleur, l'exercice de ce droit incombe selon l’art. 38 LACI à l'employeur (RUBIN, op. cit., 2006, p. 523, ch. 6.1.13.1). L'employeur est en outre tenu, selon l'art. 37 let. a LACI, d'avancer l'indemnité – qui s'élève à 80 % de la perte de gain prise en considération (art. 34 al. 1 LACI) – et de la verser aux travailleurs le jour de paie habituel ; cette avance sera remboursée par la caisse de chômage si le droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail est reconnu, l'employeur faisant valoir auprès de la caisse de chômage l'ensemble des prétentions à l'indemnité pour les travailleurs de son entreprise (art. 38 et 39 al. 2 LACI ; RUBIN, op. cit., 2006, p. 524, ch. 6.1.14.1).
2.2Sur le fond, la recourante est d’avis qu’elle a rempli les conditions qui lui permettent de pouvoir bénéficier des mesures de réduction de l'horaire de travail, selon les art. 31 ss LACI, pour la période du 1 er janvier 2014 au 31 mars 2014.
2.3En vertu de l’art. 31 al. 1 let. b, c et d LACI, les travailleurs dont la durée normale du travail est réduite ou l'activité suspendue ont droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail si, entre autres conditions, la perte de travail doit être prise en considération (let. b), si le congé n’a pas été donné (let. c) et si la réduction de l'horaire de travail est vraisemblablement temporaire, et si l'on peut admettre qu'elle permettra de maintenir les emplois en question (let. d).
La perte de travail n'est prise en considération que si elle est due à des facteurs d'ordre économique et est inévitable (art. 32 al. 1 let. a LACI), et si elle est d'au moins 10 % de l'ensemble des heures normalement effectuées par les travailleurs de l'entreprise (art. 32 al. 1 let. b LACI).
Par facteurs d’ordre économique, il faut entendre tant les facteurs structurels que les facteurs conjoncturels, le Tribunal fédéral (TF) refusant de procéder à une distinction claire entre ces deux facteurs, ceux-ci étant souvent juxtaposés, voire imbriqués l’un dans l’autre ; pour le reste, il procède à une interprétation large du terme « ordre économique ». Font partie des facteurs conjoncturels notamment les baisses de commandes d’un produit ou d’un service que l’employeur vend
2.4Cependant, même quand la perte de travail satisfait à ces critères, elle n'est pas prise en considération lorsqu'elle est due à des circonstances inhérentes aux risques normaux d'exploitation que l'employeur doit assumer (art. 33 al. 1 let. a LACI ; Tribunal fédéral des assurances [TFA] C 173/03 du 23 septembre 2003 consid. 2), ou lorsqu'elle est habituelle dans la branche, la profession ou l'entreprise, ou qu'elle est causée par des fluctuations saisonnières de l'emploi (art. 33 al. 1 let. b LACI). Le but de cette dernière exception est, avant tout, d'exclure l'indemnisation des réductions de l'horaire de travail qui se répètent régulièrement (ATF 121 V 371 consid. 2a ; 119 V 357 consid. 1a et les références citées).
Selon la jurisprudence, doivent être considérées comme des risques normaux d'exploitation au sens de l’art. 33 al. 1 let. a LACI les pertes de travail habituelles, c'est-à-dire celles qui, d'après l'expérience de la vie, surviennent périodiquement et qui, par conséquent, peuvent faire l'objet de calculs prévisionnels. Les pertes de travail susceptibles de toucher chaque employeur sont des circonstances inhérentes aux risques d'exploitation généralement assumés par une entreprise ; ce n'est que lorsqu'elles présentent un caractère exceptionnel ou extraordinaire qu'elles ouvrent droit à une indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail. La question du risque d'exploitation ne saurait par ailleurs être tranchée de manière identique pour tous les genres d'entreprises, ce risque devant au contraire être apprécié dans chaque cas particulier, compte tenu de toutes les circonstances liées à l'activité spécifique de l'exploitation en cause (ATF 119 V 498 consid. 1 ; SVR 2003 ALV n° 9 p. 27 ; TFA du 10 mars 1994 in : DTA 1995 n° 20 p. 117 consid. 1b ; TFA C
2.5 2.5.1Une inadaptation structurelle peut déboucher sur des problèmes de compétitivité à long terme. La pérennité des entreprises structurellement faibles est compromise. Il n’appartient pas à l’assurance- chômage de contribuer, par son intervention, à retarder des adaptations structurelles des entreprises. Si de telles adaptations n’ont pas lieu, il se peut que la condition de la réduction de l’horaire de travail vraisemblablement temporaire au sens de l’art. 31 al. 1 let. d LACI ne soit pas ou plus remplie (cf. RUBIN, op. cit., 2014, n. 7 ad art. 32 LACI). Par ailleurs, l’assurance-chômage ne doit pas intervenir dans les rapports de concurrence en soutenant les entreprises structurellement faibles au détriment des entreprises plus fortes (RUBIN, op. cit., 2014, n° 13 ad art. 33 LACI). En outre, une modification fondamentale et durable de la demande constitue un indice qui permet de réfuter la nature provisoire de la perte de travail (cf. TFA C 218/94 du 29 décembre 1994 in : DTA 1995 n° 19 p. 112). Lorsqu’une entreprise a entrepris des mesures de restructuration et qu’elle se trouve toujours livrée à une concurrence déprédatrice qui a lieu dans sa branche avec pour conséquences des fluctuations de commandes, le Tribunal fédéral considère que ces fluctuations ne revêtent pas un caractère exceptionnel ou extraordinaire ; elles font partie des risques normaux d’exploitation au sens de l’art. 33 al. 1 let. a LACI (cf. TF 8C_986/2012 du 19 juin 2013 consid. 4.4). 2.5.2De manière générale, la jurisprudence considère que des variations du taux d'occupation dans une entreprise en raison d'une situation concurrentielle tendue sont susceptibles de toucher chaque employeur d'une même branche économique et sont donc inhérentes à des risques normaux d'exploitation que l'employeur doit assumer ; ce n’est que lorsqu’elles présentent un caractère exceptionnel ou extraordinaire qu’elles ouvrent droit à une indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail (TFA C 113/00 du 13 septembre 2000 consid. 1 ; TFA du 23 janvier 1998 in : DTA 1999 n° 10 p. 48 ss consid. 2 et 4 ; TFA du
Cette appréciation du SECO est conforme à la loi. En effet, en été 2011, la variation du cours de change a dépassé de loin les 10 %, le Franc suisse étant descendu en dessous de 1.20 fr. pour 1 Euro, après un cours habituel pendant plusieurs années de 1.50 fr. pour 1 Euro, puis de 1.43 fr. en mai 2010 et de 1.34 fr. en septembre 2010 (cf. TF 8C_267/2012 du 28 septembre 2012 consid. 3.3 et 3.6). Cependant, suite à des mesures de la Banque nationale suisse, le cours du change a par la suite, dès
3.1Vu ce qui précède, la recourante ne peut plus invoquer le taux de change du Franc suisse par rapport à l’Euro et au Dollar pour avoir droit à des indemnités RHT (cf. ci-dessus consid. 2.5.3). Le taux de change pour 1 Dollar était d’environ 1 fr. début 2010, pour monter très brièvement à 1.15 fr. début juin 2010, puis descendre constamment jusqu’à son plus bas niveau d’environ 0.73 fr. fin août 2011. Par la suite, le cours de change pour 1 Dollar a été notamment de 0.9155 fr. le 1 er janvier 2013, 0.9366 fr. le 1 er août 2013, 0.9122 fr. le 1 er octobre 2013, 0.9065 fr. le 1 er décembre 2013 et 0.8917 fr. le 1 er
janvier 2014, les variations se trouvant entre octobre 2011 jusqu’à aujourd’hui dans une fourchette de 0.87 fr. à 0.98 fr (maximum atteint en juillet 2012), avec une moyenne annuelle (arrondie) de 0.94 fr. en 2012 et 0.93 fr. en 2013, après une moyenne de 0.89 fr. en 2011. Il n’y a donc plus eu de fluctuations extraordinaires depuis octobre 2011 qui justifieraient des indemnités en cas de RHT. Si la recourante n’a pas su s’adapter depuis 2011 au taux de change qui s’est stabilisé, il y a lieu d’admettre que la RHT n’est pas temporaire, ce d’autant plus qu’elle a déjà bénéficié de 38 périodes de chômage indemnisées depuis 2009. 3.2A l’occasion de son recours, la recourante n’invoque plus explicitement le cours de change, peut-être en raison de la motivation de la décision attaquée et de la décision du 12 décembre 2013. A la place du taux de change, elle avance, sans autre précision, qu’elle a des «
16 - chaque personne avec une fonction spécifique ne pouvant être remplacée par une autre ; clientèle à 95 % en rapport avec la devise du Dollar ; commandes « au dernier moment » ; cf. notamment acte d’opposition du 3 janvier 2014 et courrier du 17 janvier 2014), il s’avère que la recourante aurait depuis longtemps dû adapter son entreprise à la situation particulière, si elle comptait persévérer. Les indemnités en cas de RHT ne servent pas à soutenir des entreprises structurellement faibles qui ne s’adaptent pas, voire des entreprises plus viables. Par ailleurs, la recourante évoque dans son courrier du 17 janvier 2014 des décalages de commandes provoquant des pics de production. On peine à suivre cet argument vu notamment les réductions d’horaire pendant presque tous les mois depuis janvier 2009 et la chute du chiffres d’affaires d’environ 1'790'000 fr. en 2010 à 1'590'000 fr. en 2011, 1'317'000 fr. en 2012, puis 1'246’000 fr. en 2013. S’il y avait des pics de production par des commandes à court terme, il ne devrait pas y avoir chaque mois des réductions d’horaire de travail. De plus, la recourante a expliqué que les pics de production dus à la manière de commander des clients existaient depuis le début de son activité. Il s’agit donc d’une situation régulière qui fait ainsi partie du risque normal d’exploitation, et ceci non seulement par rapport à la recourante, mais de manière générale. Les réductions de l’horaire de travail dues à ladite manière de procéder des clients n’ont ainsi pas un caractère exceptionnel ou extraordinaire. 3.3Sans que la recourante ne l’ait fait valoir explicitement, il sera, pour terminer, également retenu que le fait qu’elle ait bénéficié à plusieurs reprises d’indemnités en cas de RHT en raison du Franc fort invoqué, ne donne aucun droit à un nouvel octroi de ces prestations. D’une part, la mesure a à chaque fois été octroyée pour une durée limitée de trois mois et la recourante devait ensuite déposer une nouvelle demande. Il était donc clair qu’un nouvel examen aurait également à chaque fois lieu (cf. TF 8C_291/2010 du 19 juillet 2010 consid. 4.5.1). D’autre part, l’intimé n’a pas donné de garantie qu’il continuerait à verser les prestations au-delà des trois mois accordés.
17 - 4.Dès lors, le recours s’avère mal fondé et doit être rejeté, la décision attaquée étant confirmée. 5.La procédure étant en principe gratuite, il n’est pas prélevé de frais judiciaires (cf. art. 61 let. a LPGA). La recourante qui n’obtient pas gain de cause n’a pas droit à des dépens (art. 61 let. g LPGA). Par ces motifs, la Cour des assurances sociales p r o n o n c e : I. Le recours est rejeté. II. La décision sur opposition rendue le 28 janvier 2014 est confirmée. III. Il n’est perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens. Le président : La greffière : Du
18 - L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis clos, est notifié à : -W.________ SA, -Service de l'emploi, Instance juridique chômage, -Secrétariat d’Etat à l’économie, par l'envoi de photocopies. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral, RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF). La greffière :