403 TRIBUNAL CANTONAL ACH 44/12 - 12/2013 c ZQ12.011282 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 21 janvier 2013
Présidence de MmeP A S C H E , juge unique Greffière:MmePradervand
Cause pendante entre : E.________, à [...], recourant, représenté par Me Michèle Meylan, avocate à Vevey, et SERVICE DE L'EMPLOI, Instance Juridique Chômage, à Lausanne, intimé.
Art. 17 al. 3 let. b, 30 al. 1 let. d et al. 3 LACI; 45 al. 3 OACI
Par courrier du 14 décembre 2010, l'assuré a fait savoir à l'ORP qu'il souhaitait mettre sur pied une activité indépendante de transport et de déménagement international entre la Suisse et le [...] et a formellement sollicité le soutien de l'ORP à cet effet. Il a joint son plan d'affaires à son envoi. Selon le résumé de son projet, ce dernier consistait en la création d'une entreprise de transport de moyen tonnage (3.5 tonnes) entre la Suisse et le [...] qui se consacrerait également à des transports régionaux en Suisse romande. Parallèlement l'entreprise se dédierait à l'importation et à la vente en Suisse romande de produits artisanaux [...]. Par courrier du 19 décembre 2010 à l'ORP, l'assuré a encore produit son plan d'action relatif à la mise en œuvre de son activité d'indépendant. Le 22 décembre 2010, l'ORP a convenu de rendre une décision de soutien de l'activité indépendante (ci-après: SAI) positive pour une durée de trente jours rétroactivement depuis le 1 er décembre 2010. Le même jour, une décision relative à l'octroi d'indemnités journalières pour le soutien aux personnes assurées qui entreprennent une activité
3 - indépendante a ainsi été rendue, le droit à trente indemnités journalières étant reconnu à l'assuré entre le 1 er décembre 2010 et le 11 janvier 2011. Après entretien du 4 janvier 2011, il a été convenu de prolonger la mesure SAI du 12 janvier au 28 février 2011. Par décision d'indemnités journalières relatives au soutien à l'activité indépendante du 7 janvier 2011, l'ORP a ainsi accordé le droit à soixante-quatre indemnités journalières pour la période du 1 er décembre 2010 au 28 février 2011. Selon un procès-verbal d’entretien du 1 er mars 2011, il fallait prévoir une prolongation de la mesure SAI, car l’assuré devait encore recevoir l’autorisation d’exploiter [...] devant lui permettre de commencer sa publicité. Par décision relative à un soutien à l’activité indépendante du 7 mars 2011, l’ORP a dès lors reconnu à l’assuré le droit à huitante-sept indemnités journalières durant la phase d’élaboration de son projet, soit entre le 1 er décembre 2010 et le 31 mars 2011. Par courrier du 31 mars 2011, l’ORP a rappelé à l’assuré qu’il lui appartenait, conformément à sa décision du 7 mars 2011, de l’informer, à l’issue de la phase d’élaboration de son projet, mais au plus tard lorsqu’il aurait reçu la dernière indemnité journalière, de son intention d’entreprendre ou non une activité indépendante. En réponse à cette correspondance, l’assuré a exposé le 6 avril 2011 avoir renoncé à devenir indépendant depuis le 1 er avril 2011 et se trouver dans l’attente d’un entretien avec l’ORP pour reprendre son droit au chômage et rechercher activement un emploi dans les meilleurs délais. Le 12 avril 2011, l’assuré a été assigné à un programme d’emploi temporaire (ci-après: PET). L’intéressé a été convoqué à un entretien de conseil et de contrôle le 28 avril 2011. Selon le procès-verbal de cet entretien, le projet d’activité indépendante faisant suite à la mesure SAI avait échoué à cause de tensions conjugales, l’épouse de l’assuré ayant annoncé à la commune
4 - que son mari avait quitté le domicile conjugal alors que tel n’était pas le cas selon lui. Il se retrouvait donc sans domicile fixe, son épouse refusant de l’héberger. En vue du prochain entretien, l’assuré était invité à fournir la copie du courrier de demande d’annulation de compte AVS et de radiation auprès du registre du commerce. La synthèse de cet entretien avait pour le surplus la teneur suivante: «Cette situation le perturbe énormément, et faute d’avoir une activité salariée, aucune agence immobilière accepte une location. [...] Par contre, s’il retrouve respectivement un emploi et une location, il n’est pas improbable qu’il se lance à son compte (il donnera son congé), car il a reçu des commandes qu’il ne peut honorer dans la précarité actuelle. Il sortira alors définitivement du chômage.» Selon la synthèse de l’entretien de conseil du 16 mai 2011, il existait des doutes quant à l’aptitude au placement de l’assuré compte tenu de la situation, mise en lumière par le fait qu’il avait renoncé à se mettre à son compte suite à la mesure SAI. Par courrier du 16 mai 2011, l’ORP s’est adressé au Service de l'emploi, Instance Juridique Chômage (ci-après: le SDE ou l'intimé), pour l’informer qu'il avait souhaité mettre en place un PET afin que l'assuré ne s'éloigne pas du marché de l'emploi, compte tenu de sa renonciation à se mettre à son compte en fin de SAI au 31 mars 2011. Cependant, l’organisateur du PET l’avait informé que l’assuré avait décommandé le deuxième rendez-vous en faisant état d’une incapacité (non certifiée par un médecin à ce stade). L’ORP s’interrogeait dès lors sur l’opportunité d’examiner l’aptitude au placement de l'assuré. Le même jour, le SDE a fait savoir à l’ORP que le PET était la meilleure manière de voir si l’assuré était disponible et qu’il fallait dès lors persévérer dans ce sens. Il est apparu, lors de l’entretien du 14 juin 2011, que l’assuré n’avait toujours pas d’adresse officielle et qu’il dormait désormais dans le local commercial qu’il louait pour l’activité indépendante qu’il attendait d’exploiter dès qu’il aurait une adresse officielle. Il ressortait en outre de cet entretien que malgré de réitérées demandes à son comptable, l’ORP n’avait toujours pas reçu la preuve que l'assuré avait écrit au registre du
5 - commerce et à l’AVS pour demander l’annulation de son compte en tant qu’indépendant, alors que cet objectif avait été fixé à l’occasion de l’entretien du 28 avril 2011. L’assuré avait annoncé qu’il renoncerait à déposer une demande de revenu d'insertion, convaincu qu’il trouverait un emploi salarié préalable, ou qu’il pourrait exploiter son activité indépendante «dormante». Par courrier du 17 juin 2011, le SDE a procédé à l’examen de l’aptitude au placement de l’assuré à compter du 1 er avril 2011, dans la mesure où il louait toujours un local commercial et n’avait remis aucune preuve à l’ORP de l’abandon de son projet d’activité indépendante. Lors de l’entretien du 24 juin 2011, l’assuré a annoncé qu’il serait en vacances du 1 er au 12 août 2011. Par décision du 29 juin 2011 du SDE, l’assuré a été reconnu inapte au placement à compter du 1 er avril 2011. En substance, cette autorité a considéré qu’au terme de la mesure SAI au 1 er avril 2011, l’assuré n’avait remis aucune preuve de la renonciation à cette activité indépendante à l’ORP et n’avait notamment pas résilié le bail à loyer commercial. L’assuré avait en outre déclaré qu’il renonçait «momentanément» à son projet en raison de la situation actuelle dans les pays du [...]. Dans ces conditions, il pouvait à tout moment démarrer son activité, à laquelle il n’avait pas complètement renoncé, celle-ci étant simplement suspendue en attente d’une situation politique plus stable dans les pays avec lesquels l’intéressé souhaitait travailler. L’assuré n’était ainsi plus apte au placement à compter du 1 er avril 2011 et n’avait plus droit aux indemnités journalières dès cette date. Par courrier du 2 juillet 2011, l’assuré a formé opposition à cette décision. Selon les renseignements obtenus de l’Office de la population de [...], l’assuré était parti le 1 er février 2011 pour un «Etat inconnu». Le 9 août 2011, l'ORP a convoqué l'assuré à un entretien le 14 septembre 2011, à 14 heures, précisant qu'il était obligatoire.
6 - Par décisions des 9, 18 août et 20 septembre 2011, l'ORP [...] a sanctionné l'assuré pour absence de recherches d'emploi pour les mois de juin (cinq jours de suspension dès le 1 er juillet 2011), juillet 2011 (dix jours de suspension dès le 1 er août 2011) et août 2011 (seize jours de suspension dès le 1 er septembre 2011). Dans l'intervalle, l'assuré ayant manqué le rendez-vous à l'ORP le 14 septembre 2011, un délai de dix jours lui a été octroyé pour qu'il prenne position. En l'absence de réponse de l'assuré, l'ORP a prononcé, par décision du 4 octobre 2011, une suspension des indemnités de neuf jours à compter du 15 septembre 2011 pour rendez-vous manqué le 14 septembre 2011. Par décision du 14 octobre 2011, l'ORP [...] a sanctionné l'assuré pour absence de recherches d'emploi pour le mois de septembre 2011 (trente et un jours de suspension dès le 1 er octobre 2011). Le 18 octobre 2011, l'assuré a fait opposition à la décision du 4 octobre 2011, ainsi qu'à celles des 20 septembre et 14 octobre 2011, expliquant qu'en raison de sa séparation d'avec son épouse, son état de santé psychique s'était fragilisé ce qui avait nécessité un séjour au [...] auprès de sa famille pour suivre un traitement. L'assuré a joint à son envoi un certificat médical établi le 15 août 2011 par un médecin du service de psychiatrie de l'Hôpital L.________ de [...], à la teneur suivante: «Je soussigné certifie avoir examiné et vu ce jour le nommé M. E.________ qui présente un syndrome dépressif nécessitant un suivi thérapeutique et un repos du 15/08/2011 au 30/09/2011 sauf complication.[...]» L'assuré a également indiqué à l'appui de son opposition que malgré sa situation difficile, il avait continué ses recherches d'emploi, lesquelles étaient jointes à son envoi. Il s'agissait notamment de quatre courriels de Jobup.ch datés du 1 er août 2011 indiquant chacun que le
7 - dossier de l'opposant avait été envoyé à un recruteur et un courriel daté du 3 août 2011 qui provenait de l'un des recruteurs auxquels Jobup.ch avait envoyé le dossier de l'assuré qui expliquait avoir essayé plusieurs fois sans succès de joindre l'opposant. A l’occasion d’un entretien téléphonique avec l'ORP du 20 octobre 2011 intervenu sur demande de l’assuré, ce dernier a été informé que tous les courriers qui lui étaient adressés revenaient en retour et que, selon le contrôle des habitants, il aurait quitté le territoire depuis de nombreux mois. Le procès-verbal d’entretien téléphonique indiquait en outre que l’assuré avait déclaré être parti au [...]. Selon le procès-verbal du 26 octobre 2011, l’assuré s’était absenté à l’étranger et y était tombé malade, si bien qu’il n’avait dès lors pas pu respecter ses obligations. Le 13 novembre 2011, l'assuré, par son ancien conseil, a complété son opposition à la décision du 14 octobre 2011. Par décision sur opposition du 13 décembre 2011, le SDE a rejeté l’opposition formée le 2 juillet 2011 à la décision du 29 juin 2011. En substance, il a retenu que lorsqu’il avait revendiqué des indemnités journalières à partir du 1 er avril 2011, l’assuré avait encore l’intention de concrétiser son projet d’activité indépendante. Selon une attestation de résidence établie par l’Office de la population de [...] le 15 décembre 2011, l’assuré était domicilié dans cette commune depuis le 1 er novembre 2011, avec la précision «Provenance inconnue Pays inconnu». L'assuré a recouru le 30 janvier 2012 contre la décision sur opposition du 13 décembre 2011 du SDE auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal. Par arrêt du 12 septembre 2012 (cause ACH 19/12 – 141/2012), la Cour a rejeté le recours et confirmé la décision du 13 décembre 2011, au motif que l'assuré n'entendait pas abandonner
8 - définitivement son projet d'activité indépendante. Cet arrêt n'a pas été contesté. Par décision sur opposition du 20 février 2012, le SDE a rejeté l'opposition formée par l'assuré à l'encontre de sa décision du 4 octobre
B.Par acte du 22 mars 2012, E.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, en concluant à son annulation. En substance, il fait valoir que le certificat médical établi par le médecin au [...] est suffisant pour attester une incapacité de travail pour la période du 15 août au 30 septembre 2011 malgré que les mots «incapacité de travail» n'aient pas expressément été utilisés par celui-ci, qu'une période d'un mois et demi de repos pour des troubles dépressifs est une durée parfaitement raisonnable, et que son séjour auprès de ses proches était vivement recommandé pour sa convalescence. Il produit avec son écriture notamment un contrat de sous- location conclu le 25 octobre 2011, ainsi qu'un certificat médical établi le 8 mars 2012 par le Dr Q., son médecin traitant, selon lequel le recourant présentait une incapacité de travailler totale du 15 août au 30 septembre 2011. Il requiert en outre la jonction des causes ACH 42, 43, 44/12. Le 9 mai 2012, le SDE a conclu au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée, mettant en doute la pertinence du certificat médical du 8 mars 2012 du Dr Q. au regard de la jurisprudence C 207/03, selon laquelle un certificat médical établi sans examen médical objectif mais uniquement sur la base d'une description du patient ou établi après plusieurs mois ne constitue pas une preuve. L'intimé ne s'est par ailleurs pas opposé à la jonction des causes requise par le recourant. Le 24 mai 2012, la présente cause, ainsi que les causes ACH 42/12 et 44/12 ont été jointes. Le même jour, le recourant a été mis au
9 - bénéfice de l'assistance judiciaire avec effet au 22 mars 2012 pour les trois causes précitées. A cette même date, le juge instructeur a octroyé un délai au 15 juin 2012 au recourant pour répliquer. Celui-ci ne s'est toutefois pas déterminé. Par arrêt du 21 janvier 2013 de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, les causes ACH 42, 43 et 44/12 ont été disjointes (cf. arrêt ACH 42/12). E n d r o i t : 1.a) Les dispositions de la LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales; RS 830.1) s'appliquent aux contestations relevant de la LACI (art. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte sont sujettes à recours (art. 56 al. 1 LPGA) auprès du tribunal des assurances compétent, à savoir en principe celui du canton du domicile de l'assuré au moment du dépôt du recours (art. 58 LPGA). Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification de la décision sujette à recours (art. 60 al. 1 LPGA). En l'espèce, le recours a été formé en temps utile et respecte les formalités prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), de sorte qu'il est recevable. b) La LPA-VD (loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; RSV 173.36) s'applique aux recours et contestations par voie d'action dans le domaine des assurances sociales (art. 2 al. 1 let. c LPA-VD). La Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal est compétente pour statuer (art. 93 al. 1 let. a LPA-VD). Vu la valeur litigieuse inférieure à 30'000 fr., la cause est de la compétence du
10 - juge instructeur statuant en tant que juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA- VD). 2.a) En tant qu'autorité de recours contre une décision prise par des assureurs sociaux, le juge des assurances sociales ne peut, en principe, entrer en matière – et le recourant présenter ses griefs – que sur les points tranchés par cette décision; de surcroît, dans le cadre de l'objet du litige, le juge ne vérifie pas la validité de la décision attaquée dans son ensemble, mais se borne à examiner les aspects de cette décision que le recourant a critiqués, exception faite lorsque les points non critiqués ont des liens étroits avec la question litigieuse (cf. ATF 131 V 164, 125 V 413 consid. 2c et les références citée, 110 V 48 consid. 4a). b) En l'espèce, le litige porte sur le point de savoir si l'intimé était fondé, par sa décision sur opposition du 20 février 2012, à suspendre le droit du recourant à l'indemnité de chômage pour une durée de neuf jours, motifs pris qu'il ne s'était pas présenté à l'entretien de contrôle du 14 septembre 2011. 3.L'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il satisfait, entre autres conditions, aux exigences du contrôle (art. 8 al. 1 let. g LACI). A cet effet, il est tenu de participer aux entretiens de conseil lorsque l'autorité compétente le lui enjoint (art. 17 al. 3 let. b LACI). Selon l'art. 30 al. 1 let. d LACI, le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu notamment lorsqu'il est établi que celui-ci n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente. La suspension du droit à l'indemnité suppose une faute de l'assuré (cf. art. 30 al. 3 LACI et Rubin, Assurance-chômage, 2 ème éd., Zürich/Bâle/Genève 2006, p. 378). Une faute, même légère ou une négligence peuvent constituer un motif de suspension (cf. art. 45 al. 3 OACI [ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité; RS 837.02] et Rubin, op. cit., p. 384). Selon la jurisprudence, il y a faute de l'assuré – et une suspension est donc possible – lorsqu'il ne se rend pas à un entretien de conseil et de contrôle
11 - assigné par l'autorité compétente et si l'on peut déduire de son comportement de l'indifférence ou un manque d'intérêt (voir pour un résumé de la jurisprudence à ce sujet, TFA C 209/1999 du 2 septembre 1999, consid. 3a, publié in: DTA 2000 p. 101, n° 21; voir également Rubin, op. cit., p. 400). Selon la jurisprudence, l'assuré qui a oublié de se rendre à un entretien et qui s'en excuse spontanément, ne peut être suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité s'il prend par ailleurs ses obligations de chômeur et de bénéficiaire de prestations très au sérieux (TFA C 209/1999 du 2 septembre 1999, consid. 3a, publié in: DTA 2000 p. 101, n° 21). Tel est le cas, notamment, s'il a rempli de façon irréprochable ses obligations à l'égard de l'assurance-chômage durant les douze mois précédant cet oubli. Un éventuel manquement antérieur ne doit plus être pris en considération (TF 8C_834/2010 du 11 mai 2011, consid. 2.3; 8C_469/2010 du 9 février 2011, consid. 2.2 et 8C_447/2008 du 16 octobre 2008, consid. 5.1; cf. aussi arrêt TF C 265/2006 du 14 novembre 2007, consid. 4.2). 4.En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant ne s'est pas présenté à l'entretien de conseil et de contrôle du 14 septembre 2011. Cependant, il se prévaut du certificat médical établi le 15 août 2011 par un médecin au [...]. Or, si ce certificat médical indique que le recourant présentait un syndrome dépressif nécessitant un suivi thérapeutique et un repos du 15 août au 30 septembre 2011, il n'en demeure pas moins qu'il n'atteste pas expressément que l'intéressé était en incapacité de se présenter au rendez-vous de l'ORP du 14 septembre 2011 ou en incapacité maladie à cette époque. L'existence de troubles dépressifs et les besoins de suivi thérapeutique et de repos ne signifient pas encore que le recourant ne pouvait se soumettre aux prescriptions de l'assurance- chômage, de sorte qu'il ne peut, sur cette seule base, être valablement excusé de ne s'être pas présenté à l'entretien du 14 septembre 2011. S'agissant du certificat médical du Dr Q.________ daté du 8 mars 2012, l'intimé a affirmé, à juste titre, qu'un tel certificat établi plus de cinq mois après la fin de l'incapacité de travail alléguée et ceci sans avoir consulté le
12 - recourant à cette période, n'était pas probant. Il se réfère à une jurisprudence rendue à propos d'un cas d'application de l'art. 14 al. 1 let. b LACI (libération des conditions relatives à la période de cotisation en raison d'une maladie), laquelle expose qu'un certificat médical établi sans examen médical objectif mais uniquement sur la base d'une description du patient ou établi après plusieurs mois ne constitue pas une preuve (TFA C 207/03 du 4 février 2004, in: DTA 2005 p. 54; cf. Rubin, op.cit., p. 416). Cette jurisprudence peut être considérée comme pertinente dans le présent cadre, de sorte que le certificat médical du Dr Q.________ établi a posteriori et sans examen médical pendant cette période, n'est d'aucune aide pour le recourant. Ainsi, ce dernier ne justifiant d'aucun motif valable excusant son absence à l'entretien de conseil du 14 septembre 2011, c'est à juste titre que l'intimé l'a suspendu dans son droit aux indemnités de chômage en raison de son comportement fautif. Quoi qu'il en soit, même si l'absence du recourant à l'entretien du 14 septembre 2011 était assimilable à un simple oubli et qu'il s'en serait excusé spontanément, il ne pourrait pas se prévaloir de la jurisprudence excusant une absence isolée (cf. supra, consid. 3), dès lors que son comportement n'a pas été irréprochable durant les douze mois précédant l'oubli de l'entretien de conseil du 14 septembre 2011. Ainsi que cela ressort du dossier, le recourant avait déjà fait l'objet d'un manquement dans ses obligations à l'égard de l'assurance-chômage, en l'occurrence en raison de recherches d'emploi insuffisantes pour les mois de juin, juillet et août 2011. L'ORP l'avait alors sanctionné dans ses droits par décisions des 9 et 18 août 2011 entrées en force, ainsi que par décision du 20 septembre 2011 prononçant une sanction de seize jours, ramenée à dix jours en procédure d'opposition, puis confirmée en procédure de recours (cf. ACH 43/12). Par ailleurs, ce ne sont pas les seuls manquements du recourant aux prescriptions de l'assurance-chômage puisque celui-ci avait déjà été sanctionné, par décision du 25 octobre 2010, pour rendez-vous manqué le 7 septembre 2010. 5.a) La durée de la suspension est proportionnelle à la faute et ne peut excéder en l'occurrence soixante jours (art. 30 al. 3 LACI).
13 - L’autorité dispose à cet égard d’un large pouvoir d’appréciation, et le juge n’intervient qu’en cas d’excès ou d’abus de ce pouvoir (ATF 133 V 593 consid. 6; 123 V 150 consid. 3b). Aux termes de l’art. 45 al. 3 OACI, la durée de la suspension dans l’exercice du droit à l’indemnité est de 1 à 15 jours en cas de faute légère (let. a); de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (let. c). Le Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après: le SECO) a établi des barèmes relatifs aux sanctions applicables, dont les tribunaux font régulièrement application. Le barème du SECO prévoit, en cas de non- présentation, sans motif valable, à un entretien de conseil ou de contrôle, une sanction de 5 à 8 jours lors du premier manquement et de 9 à 15 jours, la deuxième fois; la troisième fois, c'est le renvoi pour décision à l'autorité cantonale qui est prévu (cf. 030-Bulletin LACI 2011/D72-D72, ayant remplacé l'ancien ch. D72 de la Circulaire relative à l'indemnité de chômage [IC] de janvier 2007). b) En qualifiant la faute du recourant de légère et en fixant une durée de suspension égale au minimum prévu par la Circulaire relative à l’indemnité de chômage, pour les cas de récidive de non- présentation, sans motif valable, à un entretien de conseil ou de contrôle (ch. D72) compte tenu d'un premier manquement le 7 septembre 2010, l'intimé a correctement tenu compte de l'ensemble des circonstances du cas d'espèce. Il convient dès lors de confirmer le bien-fondé de la suspension de neuf jours.
6.En définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Il n'y a par ailleurs pas lieu de percevoir des frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA), ni d'allouer des dépens, le recourant n'obtenant pas gain de cause (art. 61 let. g LPGA). Par ces motifs,