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Striking architectural landscape zone unlawfully annulled

90.2003.8Autre juridiction30 sept. 2005Granted

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Résumé Omnilex

The owners of the Mulini complex appealed against the Council of State’s refusal to approve a special architectural and landscape zone and Article 33 NAPR. The Tribunal of territorial planning held that the municipal planning solution was lawful and proportionate. It found that the later detailed plan requirement did not justify striking the zone, because the zone’s function could be defined in advance and the detailed plan would regulate the technical building parameters. The appeal was therefore allowed, the government decision annulled to that extent, and the zone and Article 33 NAPR approved. No court fees were charged, and the State had to pay CHF 1,000 in party compensation.

Regeste Omnilex

Art. 2 cpv. 3, 26 cpv. 2, 33 cpv. 3 lett. b LPT; art. 3 OPT; art. 54 s. LALPT: approvazione di una zona speciale subordinata a piano particolareggiato. Il riesame completo dell’autorità cantonale non le consente di sostituire in modo indifferenziato il proprio apprezzamento a quello comunale, dovendo rispettarne il margine di scelta tra soluzioni pianificatorie adeguate. Una zona può essere definita in via preliminare quanto alla sua funzione, rinviando a un piano particolareggiato la disciplina dettagliata di distanze, altezze, materiali, estetica e sistemazione degli spazi liberi. Il rifiuto di approvazione è ingiustificato se la soluzione comunale realizza in modo sufficiente gli scopi di tutela e non è sproporzionata, anche se l’area comprende fondi non edificati o richiede una futura precisazione normativa (consid. 2-6).

Texte intégral

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.2003.8

Data decisione, Autorità: 30.09.2005, TPT

Titolo: contestazione dello stralcio di una zona di interesse architettonico e paesaggistico

Incarto n. 90.2003.8

Lugano 30 settembre 2005

In nome della Repubblica e Cantone Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Claudio Cereghetti (giudice supplente)

segretaria:

Sonja Federspiel, vicecancelliera

statuendo sul ricorso 10 gennaio 2003 di

RI 1 patr. da: PR 1

contro

la risoluzione 26 novembre 2002 (n. 5650) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del __________;

viste le risposte:

  • 17 marzo 2003 del PI 2;

  • 30 aprile 2003 della divisione della pianificazione territoriale;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

RI 1 sono comproprietari dei mapp. 862, 863, 926 e 927 di __________, che appartengono al complesso edilizio dei Mulini __________, situato a valle dell'abitato di __________.

B. Il primo piano regolatore del comune è stato approvato dal Consiglio di Stato l’8 maggio 1979. Attribuiva i fondi dei ricorrenti alla zona residua.

C. Con variante di PR 6 aprile 1982 il complesso degli ex mulini, quindi anche i fondi di proprietà __________, è stato attribuito ad una zona denominata "fondi privati dove prevedono realizzazioni d'interesse pubblico".

D. Il 13 marzo 2000 il consiglio comunale ha adottato la revisione generale del piano, che modifica quanto stabilito nel 1982, istituendo una zona speciale di interesse architettonico e paesaggistico, destinata alla residenza ed alle attività artigianali e commerciali non moleste, nella quale ogni intervento edilizio è subordinato alla preventiva approvazione di un piano particolareggiato. I proprietari interessati non hanno ricorso contro questa scelta pianificatoria.

E. Con risoluzione 26 novembre 2002 (n. 5650) il Consiglio di Stato ha approvato il nuovo piano regolatore, ma ha stralciato la zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico e l'art. 33 NAPR, che la disciplina.

Il Consiglio di Stato, che condivide l'intenzione del comune di tutelare il complesso dei mulini, ha invitato il comune a definire tramite una variante di piano regolatore la pianificazione della zona, tenendo conto di quanto indicato nella risoluzione qui impugnata e nell'esame preliminare 12 novembre 1997.

F. Con ricorso 10 gennaio 2003 RI 1 chiedono a questo tribunale di annullare la decisione governativa e di confermare la pianificazione adottata dal comune. Medesima richiesta è stata presentata dal comune di __________ e da altri proprietari.

G. La divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione del ricorso (osservazioni 30 aprile 2003), il municipio ne chiede l'accoglimento (osservazioni 17 marzo 2003).

H. In data 15 settembre 2004 si è tenuta l’udienza ed i sopralluogo. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande. Lo Stato e i ricorrenti hanno successivamente ancora avuto modo di prendere posizione.

Considerato, in diritto

  1. La competenza del tribunale è data. Il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione degli insorgenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il ricorso è quindi ricevibile.

  2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

  1. Il Consiglio di Stato non si è distanziato dagli obiettivi di protezione perseguiti dal comune. Ha stralciato la "zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico" principalmente perché ha giudicato troppo incerta la situazione e troppo imprecisa la regolamentazione adottata, ritenuta anche l'intenzione del comune di elaborare un piano particolareggiato (cfr. ris. impugnata, cifra 4.2.2, pag. 25 e allegato 5). L'art. 33 cifra 1 NAPR, effettivamente, ammette nel comparto dei mulini sia la residenza, sia le attività commerciali e artigianali non moleste. La cifra 2 della norma indica che ogni intervento edilizio deve sottostare al principio del recupero conservativo della struttura architettonica originale e soggiace all'elaborazione di un piano particolareggiato secondo i disposti degli art. 54 e 55 LALPT.

  2. L'area dei Mulini __________ si incunea nel comparto situato a valle di __________, nel quale l'edilizia privata è esclusa (territorio agricolo, zone AP-EP). Il complesso dei mulini è chiaramente separato e distinto dal sovrastante abitato grazie alla differenza di quota, alla presenza di una strada che taglia il pendio e all'esistenza di diversi alberi.

Il complesso dei mulini ha un notevole impatto sul paesaggio, proprio perché si tratta di una sostanza edilizia insolita, di dimensioni ragguardevoli e con volumi particolari. Gli edifici costituiscono la testimonianza visiva delle precedenti attività produttive, che hanno avuto una sicura importanza storica ed economica. Lo stabilimento industriale è già stato in parte trasformato e recuperato per altri scopi, in particolare residenziali.

Considerata la sua posizione eccentrica rispetto all'abitato, nonché la particolare sostanza edilizia esistente, non vi sono ragioni che giustifichino di annullare la pianificazione adottata dal comune e condivisa da tutti i proprietari interessati. La scelta di istituire una zona edificabile mista, nella quale potranno coesistere la residenza e le attività commerciali e artigianali non moleste, è legittima e adeguata rispetto alla sostanza edilizia esistente ed anche ai primi interventi di recupero effettuati. La coesistenza di diverse attività rispetta la storia dello stabilimento e corrisponde alla realtà attuale. Considerati i cambiamenti intervenuti nei processi produttivi ed in particolare i progressi tecnologici della nostra epoca, la coesistenza della residenza e di attività commerciali ed artigianali non moleste non è di per se problematica. Lo è ancora meno nel concreto caso, viste le particolarità della fattispecie (le dimensioni ragguardevoli degli edifici e la loro tipologia, gli interventi di rinnovo già eseguiti, la concreta difficoltà per non dire l'impossibilità di insediare nell'area e negli stabili esistenti aziende moleste o grandi attrattori di traffico). D'altra parte, la promozione di una certa compenetrazione delle utilizzazioni, in particolare all'interno dei tessuti edilizi esistenti da recuperare, non è illegale o contraria ai principi fondamentali della pianificazione del territorio. Si tratta anzi di un concetto importante e attuale.

  1. Il Consiglio di Stato ha giustificato la mancata approvazione della zona speciale anche in relazione al previsto allestimento di un piano particolareggiato. L'art. 33 cifra 2 NAPR (stralciato) indica effettivamente, come rilevato dal Governo, che "ogni intervento edilizio deve sottostare al principio del recupero conservativo della struttura architettonica originale e soggiace all'elaborazione di un piano particolareggiato secondo i disposti degli art. 54 e 55 LALPT". La conclusione che ne tira il Consiglio di Stato non può nondimeno essere condivisa.

In linea generale, come indicato dalla stessa divisione della pianificazione territoriale nelle osservazioni 1° ottobre 2003, gli art. 54 e 55 LALPT non vietano ad un comune di definire preventivamente quantomeno la funzione di una determinata zona e di subordinarne l'edificazione all'elaborazione di un piano particolareggiato. Nel concreto caso non sussistono ragioni che impongano di scostarsi da quanto permesso dalla LALPT.

Un piano particolareggiato si distingue da un piano regolatore principalmente per la sua elevata densità normativa, in altre parole per la maggiore precisione delle prescrizioni e dei vincoli imposti ai proprietari. Nella fattispecie è senz'altro possibile elaborare un piano particolareggiato rispettando la destinazione di zona definita dal piano regolatore. Il piano particolareggiato potrà definire nel dettaglio, con l'attenzione richiesta dalla necessità di tutelare adeguatamente il complesso dei mulini, parametri quali distanze, altezze, caratteristiche estetiche delle costruzioni, materiali, destinazione e sistemazione delle aree libere da costruzioni.

Il fatto che un piano particolareggiato sia adottato secondo la stessa procedura prevista per il piano regolatore, che culmina con l'approvazione da parte del Consiglio di Stato, fuga ogni residuo dubbio sul carattere sproporzionato della decisione impugnata. Le preoccupazioni formulate dal dipartimento del territorio, ancorché pertinenti e volte a tutelare un interesse pubblico che tutte le parti coinvolte sembrano condividere, potranno essere affrontate e risolte nella fase di piano particolareggiato. Sino all'approvazione di tale piano non saranno possibili nuovi interventi edilizi (art. 33 cifra 2 NAPR); la tutela del comparto è quindi assicurata. Da questo profilo la soluzione adottata dal comune è in definitiva migliore di quella imposta dal Governo, che ha imposto l'elaborazione di una variante di piano regolatore, senza che nel frattempo sia applicabile il piano regolatore 8 maggio 1979 (abrogato dal dispositivo 9 della risoluzione impugnata), prospettando un quadro giuridico complesso e di difficile applicazione (le norme valide per gli edifici fuori del perimetro delle zone edificabili, eventualmente l'art. 36 cpv. 3 LPT).

  1. Il Governo sembra giustificare la mancata approvazione della zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico anche a causa della presenza, attorno allo stabilimento industriale, di alcuni fondi non edificati.

L'argomento non resiste alle critiche formulate dai vari ricorrenti. Ogni intervento edilizio sarà possibile, anche per i fondi liberi, solo dopo che sarà stato approvato il piano particolareggiato e secondo quanto prescritto da questo strumento. Tale piano potrebbe anche concentrare la possibilità di interventi edilizi negli stabili esistenti, escludendo dall'edificazione i fondi liberi da costruzioni. Infatti, l'art. 33 NAPR lascia chiaramente intendere come lo scopo della zona (e quindi del futuro piano particolareggiato) sia il recupero conservativo della struttura architettonica originale e non l'edificazione sui fondi liberi circostanti.

  1. Visto l'esito del ricorso non si prelevano né la tassa di giustizia né le spese. Lo Stato, soccombente nel procedimento, è tenuto al pagamento di un'indennità per ripetibili ai ricorrenti, patrocinati da un avvocato (art. 31 PAmm).

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;

dichiara e pronuncia:

  1. Il ricorso è accolto;

§. di conseguenza la risoluzione impugnata è annullata e riformata nella misura in cui stralcia l'art. 33 NAPR e la zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico il località Mulini, che sono approvati.

  1. Non si prelevano tasse e spese. Lo Stato è tenuto a rifondere ai ricorrenti fr. 1'000.- (mille) a titolo di ripetibili.

  2. Intimazione a:

terzi implicati

  1. PI 1
  2. PI 2

CO 1

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente La segretaria

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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Mots-clés

zoningarchitectural heritagelandscape protectiondetailed planmunicipal autonomyplanning discretionproportionalityparty compensation

Extrait par Omnilex

Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether the Council of State could strike the special architectural and landscape zone and Article 33 NAPR from the municipal zoning revision.

Solution extraite

The striking was unlawful; the zone and Article 33 NAPR had to be approved.

Motifs extraits

The municipal planning choice was compatible with federal and cantonal planning principles, adequately protected the historic industrial complex, and left room for a later detailed plan without rendering the regulation too uncertain or disproportionate.

Question juridique clé

Whether the requirement of a detailed plan justified refusing approval of the special zone.

Solution extraite

No. A special zone may lawfully define the function of an area in advance and subordinate building activity to a detailed plan.

Motifs extraits

Articles 54 and 55 LALPT do not prevent a municipality from fixing the zone purpose first and leaving technical details, such as setbacks, heights, aesthetics, materials, and open-space treatment, to the later detailed plan.

Question juridique clé

Whether the presence of undeveloped parcels around the complex required rejection of the zone.

Solution extraite

No. The zone could still lawfully focus development on existing buildings and preserve the surrounding area.

Motifs extraits

The regulation’s purpose was conservative restoration of the original architectural structure, not construction on the surrounding free plots.

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