Planning appeal partly allowed over wall protection and view corridorGénéré par IA

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Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.1998.134

Data decisione, Autorità: 18.06.1999, TPT

Incarto n. 90.98.00134

Lugano 18 giugno 1999

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliere

Tito Ponti

statuendo sul ricorso del 4 agosto 1998 di

1. avv. __________ __________, __________,

2. __________ __________, __________,

3. __________ __________ __________, __________,

4. __________ __________ -__________, __________,

5. __________ __________ __________ -__________, __________, 1.,2.,3.,4.,5. avv. __________. __________, __________ __________,

contro

la risoluzione 7 luglio 1998 del Consiglio di Stato con la quale approva una variante al PR di __________

viste le osservazioni 12 novembre 1998 del Municipio di __________ e la risposta 12 novembre 1998 del Consiglio di Stato

letti ed esaminati gli atti esperiti i necessari accertamenti

r i t e n u t o

in fatto

a. I ricorrenti sono comproprietari del mappale nr. __________RF di __________, di complessivi 7022 mq.

b. Il PR di __________ è stato adottato dal Consiglio comunale nelle sedute del 3 e del 4 febbraio 1992. Il fondo all'esame è stato in un primo tempo attribuito alla zona senza destinazione specifica, mentre il muro a secco di sostegno che ne delimita il margine inferiore (a monte di via al __________) è stato inserito nel Piano del paesaggio fra gli elementi naturali protetti di cui all'art. 34 NAPR.

c. Negli anni successivi la disciplina pianificatoria del f.n. __________ ha conosciuto parecchie modifiche, non da ultimo in seguito ai vari ricorsi inoltrati dai proprietari al Consiglio di Stato e al TPT.

Per venire alla situazione attuale, con le ultime varianti di PR si è deciso di attribuire il mapp. __________alla zona edificabile R2 per una fascia profonda 30 metri a partire dal limite a valle del fondo, con vincolo di piano di quartiere (PQ). Il piano del paesaggio viene inoltre completato con l’introduzione di un punto di vista panoramico situato nella parte alta del fondo, in direzione della chiesa di Pazzalino. Quanto al muro a secco lungo Via __________ __________, venuto meno per decisione di codesto Tribunale il vincolo di protezione naturalistica, è sostituito con un vincolo di protezione paesaggistica (modifica dell’art. 34 NAPR).

d. Contro queste disposizioni pianificatorie i comproprietari del fondo sono nuovamente insorti dinanzi al Consiglio di Stato. Censurano in particolare l’introduzione del punto di vista panoramico e la conferma, sia pure per altri motivi, del vincolo di protezione del muro a secco lungo Via __________ __________. Chiedono inoltre di poter realizzare un nuovo accesso al fondo da Via __________ __________.

e. Con la risoluzione impugnata, Il Consiglio di Stato ha convalidato il vincolo di protezione paesaggistica del muro a secco e l’introduzione del punto panoramico, riducendo tuttavia l’angolo orizzontale della visuale da 60 a 30 gradi. Respinta è pura la richiesta di poter realizzare un accesso supplementare al fondo n. __________.

f. Nel loro gravame 4 agosto 1998 al TPT gli insorgenti hanno ribadito censure e argomentazioni di prima istanza. Consiglio di Stato e Comune di __________ ne postulano l’integrale reiezione.

g. Durante il secondo sopralluogo il rappresentante del Comune di __________ ha specificato che il punto di vista panoramico è da intendersi piuttosto come un “canale di vista” da e per il campanile di Pazzalino. Per il rimanente le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.

c o n s i d e r a t o

in diritto

1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

In concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.

Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).

Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

3. Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR

• viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del Piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).

4. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).

Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. Le questioni espropriative esulano invece dalla presente procedura.

5. Vincolo di protezione del muro di cinta lungo Via __________ __________

Gli insorgenti hanno vivamente contestato l’introduzione di un vincolo di protezione paesaggistica del muro che sorge a valle del fondo n. __________. Essi sottolineano come il manufatto non sia in realtà di nessun pregio paesaggistico, situato com’é lungo una strada incassata e pochissimo frequentata; ricordano inoltre come in una precedente procedura ricorsuale il TPT aveva per finire decretato lo stralcio di un vincolo di protezione naturalistico dello stesso muro.

5.1. Il contestato vincolo trova sicuramente base legale nel disposto di cui all’art. 28 cpv. 1 lett. h) e i) LALPT.

Per quanto attiene all’interesse pubblico alla protezione dell’opera, va notato che il viottolo che sale da __________ verso la chiesa di __________ e il comune di __________ è tuttora uno degli ultimi esempi di acciottolato presenti a , comune che ha perduto negli ultimi decenni gran parte delle sue caratteristiche di villaggio semi-rurale per integrarsi di fatto nella periferia della “ __________ ”. Il muro che lo sovrasta a monte, ancorché non in perfetto stato di conservazione e evidentemente ritoccato qua e là da interventi recenti in calcestruzzo e blocchi di pietra, presenta ancora una sua particolarità quale testimonianza storica di un modo di edificare oramai scomparso, e questo a prescindere dal numero di frequentatori di Via __________ __________. Ed è legittimo chiedersi (come ha fatto il Comune di __________) quale effetto avrebbe sul paesaggio circostante l’erezione, in sostituzione del manufatto esistente, di un muro di cemento armato di quelle dimensioni, dato che si tratta di sostenere a monte il terrapieno costituito dalla part. n. __________.

Fuori luogo infine l’argomento dell’asserita scarsa frequentazione di Via __________ __________; non è infatti ragionevolmente sostenibile che l’interesse pubblico a tutela di una specifica opera o di un certo paesaggio possa venir determinato esclusivamente in funzione del numero dei possibili fruitori.

In definitiva va riconosciuto che esiste un sufficiente e giustificato interesse pubblico alla protezione del muro lungo Via __________ __________ (ma anche del viottolo) perlomeno a titolo paesaggistico; questo interesse prevale su quello degli insorgenti di poter disporre liberamente del loro diritto di proprietà.

5.2. Sotto l’ottica della proporzionalità i ricorrenti rilevano che gli oneri finanziari imposti al privato dal vincolo (leggi spese di manutenzione e eventuale ricostruzione del muro a secco) non sono assolutamente in rapporto al beneficio che la collettività potrà trarre dalla conservazione del bene protetto. Per questo motivo, nella denegata ipotesi in cui il provvedimento di tutela paesaggistica fosse confermato, chiedono un contributo pecuniario del Comune per le spese di manutenzione e eventuale rifacimento del muro in caso di crolli parziali o totali. A sostegno della loro tesi citano alcune norme di diritto federale e cantonale che prevedono questo genere di sussidi quali gli art. 18c e 18d LPN (Legge fed. sulla protezione della natura), l’art. 5 LPT e l’art. 4 DLBN (Decreto legislativo cantonale sulla protezione delle bellezze naturali, del 16.1.1940).

Comune di __________ e Cantone respingono queste argomentazioni; essi osservano in primo luogo che il vincolo non lede che in minima misura la proprietà e non porta in nessun caso pregiudizio alle possibilità edificatorie del fondo n. __________RF. Quanto al contributo chiesto dai ricorrenti per la manutenzione del muro, il Comune di __________ ha sempre sostenuto l’assenza di norme vincolanti in questo senso a livello cantonale e federale, optando, al massimo, per un contributo volontario qualora se ne presentasse la necessità; si è in ogni caso rifiutato di inserire un’apposita clausola a completamento dell’art. 34 NAPR.

.

5.3. E’ fuori dubbio che la manutenzione del muro con le caratteristiche attuali, imposta dall’art. 34 cf. 5 lett. b NAPR, rischia di causare un certo aggravio di spesa rispetto alla manutenzione, poniamo, di un moderno manufatto; una perizia fatta eseguire dallo stesso comune anni orsono aveva evidenziato che la ricostruzione del muro nello stile attuale costerebbe all’incirca il doppio che una sua esecuzione ex-novo in cemento armato (cfr. perizia Ing. __________, 1992, in atti).

Dai sopralluoghi effettuati dal TPT è tuttavia emerso che il muro in contestazione è tutto sommato in un buon stato di conservazione; presenta, è vero, in alcuni punti dei parziali cedimenti, ma non si può certo affermare che si trovi in uno stato di deperimento tale da paventarne il crollo generalizzato a breve o media scadenza. Questo significa che la regolare e corrente manutenzione del manufatto (ivi compreso l’eventuale rifacimento di alcuni suoi piccoli tratti), non dovrebbe comportare, per il prossimo futuro almeno, un onere finanziario tale da mettere in dubbio la proporzionalità del vincolo.

La questione si pone in altri termini se si dovesse provvedere alla sostituzione integrale del manufatto o quantomeno ad un suo rifacimento su lunghi tratti. Pur trattandosi di un’evenienza al momento remota e poco verosimile, un intervento di questo genere rischia infatti di risultare eccessivamente gravoso per il proprietario (estrapolando i dati della già citata perizia __________ si arriva ad una cifra di 300-400’000 fr.); a tal punto il requisito stesso della proporzionalità non sarebbe più ossequiato, dal momento che il sacrificio chiesto al proprietario risulterebbe eccessivo in rapporto allo scopo di interesse pubblico perseguito dalla collettività.

Per una ragione innanzitutto di equità, sembra quindi doveroso in questo caso prevedere un intervento dell’ente pubblico a sostegno degli sforzi del proprietario; dopotutto si tratta di salvaguardare l’esistenza di un opera che lo stesso ente (il Comune nel caso particolare) ha posto sotto tutela per il tramite di una disposizione pianificatoria.

Pur se non direttamente deducibile dalla legge, questa ipotesi sembra trovare riscontro nell’art. 4 cpv. 3 DLBN e soprattutto nell’art. 8 cpv. 3 della nuova Legge (cantonale) sulla protezione dei beni culturali, entrata in vigore il 1 novembre 1997, laddove dispone che “Il Cantone partecipa alle spese di conservazione di beni culturali protetti di interesse locale, segnatamente se, nonostante gli sforzi del proprietario e della collettività locale, l’aiuto cantonale fosse indispensabile a salvaguardare l’opera”.

Su questo specifico punto il ricorso merita quindi di essere accolto; la norma di PR che tutela i muri a secco nel comune di __________ tramite vincoli di protezione paesaggistica deve essere completata con una disposizione che chiarisca l’entità del contributo comunale qualora l’intervento di protezione e conservazione di questi beni supera quanto ragionevolmente sostenibile per le possibilità economiche del proprietario del fondo.

6. Punto di vista

Decisamente contestata è pure l’introduzione di un punto di vista panoramico nella parte alta del f.n. __________, vincolo che dovrebbe permettere di salvaguardare la vista del campanile della chiesa di __________ dallo sbocco del percorso pedonale confinante con il nucleo tradizionale di __________ e viceversa.

Gli insorgenti obbiettano in particolare che il punto di vista è situato su terreno privato (il loro), non accessibile a terzi in assenza di diritto di passo, e che quindi non può giovare a nessuno. Da qui l’evidente mancanza di un qualsiasi interesse pubblico del vincolo.

Comune e Cantone ribattono che il punto panoramico va in realtà considerato alla stregua di un “canale di vista” da e per il campanile della chiesa di __________. Scopo della misura sarebbe quello di fissare una quota massima di altezza agli edifici che potranno sorgere sul f.n. __________, cosicché anche un domani dall’imbocco a valle di Via __________ __________ si potrà sempre scorgere la chiesa, e che viceversa, un ipotetico osservatore situato alla base del suddetto campanile potrà vedere l’imbocco a valle del percorso pedonale.

Simili argomentazioni resistono vittoriose alle censure ricorsuali. Si osserva innanzitutto che il vincolo è limitato al minimo indispensabile, con un angolo verticale di soli 12 gradi novantesimali e uno orizzontale di 30 gradi (il Consiglio di Stato l’ha ridotto dagli originali 60 gradi). Questo vincolo definisce inoltre solo l’ingombro massimo delle (future) costruzioni sul fondo n. __________; va ricordato che in ogni caso andranno rispettati i parametri di una zona R2 e le relative altezze massime alla gronda e al colmo. Rinunciare già sin d’ora al vincolo di canale di vista argomentando che in ogni caso le costruzioni non potranno sporgere più di quel tanto é tuttavia prematuro; rammentiamo che l’edificazione del f.n. __________è soggetta a PQ, e non è quindi ancora nota la posizione spaziale e l’ingombro dei nuovi edifici. La possibilità che vi sia un contrasto tra la futura edificazione del fondo e la necessità di tener sgombra la visuale da e per il campanile di __________ sussiste appieno e giustifica la conferma del vincolo.

Certo, al posto di fissare un vincolo di questa natura il Comune di __________ avrebbe potuto definire delle quote massime (espresse in metri sopra la livello del mare, ad esempio) per gli edifici del f.n. __________. Sostanzialmente non vi è una gran differenza tra le due misure; la fissazione di quote vincolanti per gli edifici sarebbe però andata a discapito della flessibilità offerta dallo strumento del PQ, e avrebbe quindi rischiato di porre delle limitazioni ancora più gravose alla proprietà.

In definitiva va riconosciuto che il vincolo di punto panoramico risponde a criteri di interesse pubblico sufficientemente fondati e rispetta il principio della proporzionalità, che vuole che la misura adottata non vada al di là di quanto ragionevolmente necessario per raggiungere lo scopo perseguito. Le censure ricorsuali su questo punto non possono essere accolte.

7. Tenuto conto del limitato grado di accoglimento del ricorso, ai ricorrenti vengono imposte fr. 600.-- di spese e tasse di giustizia. Di contro il Comune di __________ dovrà corrispondere fr. 300.-- agli insorgenti a titolo di ripetibili, giacché rappresentati da un legale.

Per questi motivi,

viste le normative al caso applicabili;

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é parzialmente accolto.

§ Di conseguenza la risoluzione governativa é annullata nella misura in cui approva l'art. 34 NAPR, così come adottato dal Consiglio Comunale.

§§ Gli atti vengono rinviati al Comune affinché proceda ad un completamento dell’art. 34 NAPR nel senso dei considerandi.

2. I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 600.-- (seicento). Il Comune rifonderà ai ricorrenti fr. 300.-- (trecento) a titolo di ripetibili.

3. Intimazione: - Avv. __________. __________, __________, per i ricorrenti

• Municipio di ___________
• Consiglio di Stato, _________
• Sezione pianificazione urbanistica, ___________

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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