TPT upholds zoning boundary changes and pedestrian path deletionGénéré par IA

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Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.1997.175

Data decisione, Autorità: 07.07.1998, TPT

Incarto n. 90.97.00175 90.97.00176

Lugano 7 luglio 1998

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

Il segretario

Fiorenzo Gianinazzi

visto i ricorsi del 5 dicembre 1997 di

__________. __________ __________, _________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,

Condominio __________ _________ di _________ rappr. da avv. __________ __________, __________

contro

la risoluzione __________ novembre 1997 nr. __________ del Consiglio di Stato che approva alcune varianti di Piano Regolatore del Comune di __________;

r i l e v a t o

in fatto

a. Il PR del Comune di _________, approvato il 23.12.1987 dal Consiglio di Stato, divide longitudinalmente in due fasce il comprensorio delimitato ad est da via del _________ e via _________, a ovest da via _________ e via _________. Via _________ lo taglia trasversalmente in due settori: quello nord corre parallelo al campo di aviazione, quello sud al campo di _________.

Tra via del _________ e il campo di aviazione è interposta una stretta striscia edificabile e così tra via _________ e il campo da _________.

Mentre la fascia che dà su via del _________ e su via _________ è inserita, unitamente a questa striscia, in zona R2, l'altra è posta in zona R3.

Quanto alla fascia R2 del settore nord trova simmetrico corrispettivo nella zona R2 istituita dal PR all'opposto lato del campo d'aviazione.

b. I proprietari delle particelle _________ e _________, site in zona R2 comparto nord, ricorsero al Gran Consiglio contestando, tra l'altro, la delimitazione fra la zona R3 e R2 in corrispondenza delle loro particelle. Con risoluzione 24.6.1991 il Gran Consiglio accolse su questo punto i gravami e ordinò al Comune di _________ "di elaborare e pubblicare una variante di PR che riconsideri la delimitazione fra zona R2 e R3 nell'intero comparto ove sono ubicati i mappali n. _________ e _________."

La variante in contestazione ha riveduto il confine tra le zone R2 e la R3 relativamente alla particella n. _________, lasciando per contro invariato il regime della particella n. _________.

c. Con l'occasione il Comune è pure intervenuto nel comparto sud, allargando la zona R3 a spese della zona R2.

__________ __________, proprietario della part. __________, in zona R2, ricorre presso il Consiglio di Stato contestando la ridefinizione della zona R3: chiede la sua estensione all'intera zona R2 o, in caso contrario, il ripristino dei primitivi confini.

Anche il Condominio Residenza _________, proprietario della part. n. __________, pure in zona R2, ricorre contro la nuova ripartizione delle zone R2 e R3, chiedendo che la variante sia annullata.

Respinti i gravami dal Consiglio di Stato, i ricorrenti insorgono in questa sede con le stesse domande e allegazioni.

Nella sua risposta il Consiglio di Stato e così nelle proprie osservazioni il Comune chiedono il rigetto dei ricorsi.

I proprietari dei fondi interessati dalla variante - sud sono stati chiamati in causa dal TPT. Hanno preso posizione __________ __________ (mapp. __________), __________ __________, rappr. dall'avv. __________ __________ (mapp. __________), __________ __________ (mapp. __________) chiedendo la reiezione del ricorso.

Dei motivi delle parti diremo all'occorrenza nei considerandi.

d. Con variante g) è stato soppresso il passo pedonale previsto dal PR tra le proprietà private di Via _________ e il campo di _________.

---

contesta lo stralcio del passo e ne chiede il ripristino.

Il Consiglio di Stato pur riconoscendo l'interesse pubblico di simili collegamenti pedonali approva la variante in nome dell'autonomia comunale "dando però compito al Comune di valutare, nella sede adeguata, la possibilità di inserire un percorso pubblico attraverso il _________ e il sovrastante campo d'aviazione.

Il Municipio se da un lato può condividere il principio della conservazione dei percorsi pedonali dall'altro "sottolinea le difficoltà pratiche di realizzabilità e il relativo onere richiesto dalla tratta in esame", ricordando che lo stralcio era stato richiesto dal Consiglio comunale.

c o n s i d e r a t o

in diritto

1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.

A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

In concreto, la legittimazione attiva dei ricorrente, già insorti in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.

Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

2. Modifica confine tra zona R2 e R3

2.1. Il motivo per cui il PR prima e la variante poi hanno fatto seguire alla zona residenziale semi-intensiva R3 una zona residenziale semi-estensiva in corrispondenza del campo di aviazione e del _________ va cercato nell'obiettivo, squisitamente urbanistico, di creare un graduale passaggio da un'edificazione più densa ad una più diradata "all'avvicinarsi alle estese superfici pubbliche e di svago" costituite dal campo di __________ e di _________ (cfr. rapporto di pianificazione e modifica dei piani, variante III. pacchetto, ottobre 1996, pag. 3). A ciò si aggiunge l'intento di ottenere fronti equivalenti sui due lati stradali (via del _________ e _________).

Il Comune considera irrinunciabile questa impostazione, che ha trovato l'adesione del Dipartimento in sede di esame preliminare e, in sede approvativa del PR e della presente variante, del Consiglio di Stato.

Sconvolge questi principi, avverte il Comune, la decisione del Gran Consiglio che, in accoglimento dei ricorsi concernenti il comparto nord, non ritiene sufficienti i motivi a giustificazione del limite tra le due zone. Secondo il Gran Consiglio, questo "taglia arbitrariamente un comprensorio omogeneo, a scapito delle proprietà dei ricorrenti." E neppure vi sono "motivazioni di ordine fisico dello stato dei luoghi", dalla planimetria risultando come "l'altimetria del comprensorio non corrisponda affatto al confine di zona". Quanto al mappale n. _________ il Gran Consiglio osserva che "il confine tra la zona R3 e R2 segue e ricalca i limiti delle proprietà fondiarie che interessa. E ciò lungo l'intero asse tra le due zone, con l'eccezione quasi esclusiva del mappale del ricorrente." Ora non v'è circostanza alcuna che "giustifichi una soluzione differente da quella adottata negli altri casi."

Il Comune non ha seguito su questo punto il Gran Consiglio e non ha incluso il part. _________ in zona R3 "poiché con tutta evidenza non rispondente ai criteri esposti" (loc. cit.).

La discussa variante non abbandona quindi il principio della progressione graduale della densità edilizia ma ha semplicemente apportato qualche correzione al confine tra le due zone.

L'operazione è stata poi estesa dal Comune al comparto sud, che solo interessa la presente vertenza. "La revisione del limite di zona (ora imposta), non può tuttavia ragionevolmente limitarsi alle proprietà dei ricorrenti, per cui è stata rivista sull'intero comparto Via del _________, Via _________ e Via _________- Via _________."

Con l'avvertenza che "il ritocco ora proposto per il nuovo azzonamento di questo comparto non si allontana tuttavia dall'impostazione originale, ritenuta ancora oggi corretta e sostenibile, poiché conforme agli obiettivi del PR. E' ripreso il principio che l'urbanizzazione circostante le grandi aree verdi di uso pubblico debba essere di tipo estensivo; in particolare è da conservare un'edificazione di analoga altezza su ambo i lati di via del _________ e via _________."

Il rapporto espone quindi i criteri principali adottati per il ritocco del limite di zona, ma di ciò diremo oltre.

2.1.1. Importa esaminare anzitutto la censura del ricorrente __________, che contesta il mantenimento della zona R2 e chiede l'attribuzione della relativa area alla zona R3.

Censura e domanda non possono trovare accoglimento.

Nel suddividere in due fasce il comparto il Comune ha seguito una visione plastica del comprensorio, dominato dai grandi spazi verdi dei campi di aviazione e di _________.

Dal livello zero dei campi di aviazione e di _________ che con la loro vasta superficie piana caratterizzano la zona si passa ad una prima fascia di edifici bassa e diradata (R2) per quindi proseguire con la fascia più densa ed alta della zona R3. Nel comparto nord questa si trova peraltro su un rilievo del terreno che accentua la differenza.

A questo articolato disegno urbanistico la Commissione speciale del Gran Consiglio aveva contrapposto la sbrigativa concezione di uno spazio omogeneo. Niente passaggio graduale ma parametri edificatori uguali su tutta l'area.

Nella variante il comune è rimasto fedele alla propria impostazione mantenendola pure nel comparto nord, oggetto della decisione granconsigliare.

Il Consiglio di Stato ha approvato la scelta in nome dell'autonomia comunale.

Rettamente, a nostro giudizio.

Infatti, benché abbia pieno potere cognitivo, esteso al sindacato dell'opportunità (e ciò sia come autorità ricorsuale, in base all'art. 33 cpv. 3 LPT, sia come autorità superiore di vigilanza; cfr. DTF 1.6.1995 in re Com. Gandria 1P.573/1994), il Consiglio di Stato deve lasciare al comune, in ossequio al principio enunciato dall'art. 2 LPT, il margine di apprezzamento necessario per adempiere ai compiti pianificatori che gli competono.

Tale è l'adozione del PR e delle sue varianti (art. 24 LALPT).

Il Consiglio di Stato non può sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il suo potere di scegliere tra più soluzioni adeguate quella che ritiene più opportuna.

Nel giudicarne l'adeguatezza il Consiglio di Stato verificherà tra l'altro se i principi e gli scopi pianificatori del diritto federale sono rispettati; se così non è negherà l'approvazione.

(cfr. in tema DTF 1. giugno 1995 in re Comune di __________, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55). Quanto al TPT ha un potere cognitivo più ristretto che non abbraccia il controllo dell'opportunità (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

Nel caso concreto il concetto seguito dal comune appare pienamente sostenibile e in armonia con i principi della pianificazione.

Il precetto della densificazione, invocato dal ricorrente a sostegno della domanda di estendere a tutto il comparto l'edificabilità più intensiva della zona R3, non può essere seguito indiscriminatamente, ma richiede sensibile intelligenza della specificità del contesto. Se è vero che l'art. 3 LPT nel proclamare che gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione avverte che bisogna limitarne l'estensione, non è men vero che l'art. 1 cpv. 2 lett. b LPT prescrive di creare e conservare insediamenti accoglienti. L'art. 3 LPT ordina di inserirvi molti spazi verdi e alberati, di preservare per quanto possibile l'abitato da emissioni nocive e moleste, di conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi.

L'accento è posto, ed è prova di matura civiltà, sulla qualità della vita.

La concezione adottata e strenuamente difesa dal comune risponde a queste esigenze ed è stata giustamente tutelata dal Consiglio di Stato. Il TPT non vede motivi per scostarsene. La censura va di conseguenza disattesa.

2.1.2. Passiamo ora ad esaminare la contestazione, sollevata da entrambi i ricorrenti, del confine delimitato dalla variante tra la fascia R3 e R2.

Le doglianze sono di duplice natura.

Da un lato si censura il fatto stesso che il confine stabilito dal PR '87 sia stato modificato e si invoca la stabilità del diritto. Dall'altro si contesta nella sostanza il nuovo confine.

La prima censura richiede previamente una digressione sul tema della revisione del PR.

2.1.3. Certezza del diritto - stabilità del PR

Il territorio è teatro di una tale molteplicità di fattori e la loro interazione è così complessa e variabile negli effetti che ogni previsione diviene per forza di cose aleatoria. Nello stabilire l'uso auspicabile del suolo e nel definirne le regole le scelte del PR possono rivelarsi inadeguate, le previsioni fallaci. Può quindi rendersi necessario modificare il piano.

Come ogni strumento pianificatorio moderno il PR deve essere flessibile, adattabile, dinamico: lo vuole una realtà sociale che fa dell'efficienza uno dei suoi punti di forza. D’altra parte, proprio perché strumento di pianificazione, il PR deve offrire le necessarie garanzie di stabilità, fornire ai privati e all’ente pubblico una solida base previsionale, che permetta loro di pianificare con opportuno anticipo e per un congruo arco di tempo i rispettivi interventi (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3). La stessa durata fisica degli interventi, il loro stretto ancoraggio al suolo, pongono limiti concreti al processo di trasformazione del territorio.

La sicurezza del diritto (derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un principio costituzionale non scritto) esige che si possa fare affidamento su una certa stabilità della pianificazione (cfr. DTF 112 Ia 119 consid. c e 113 Ia 453: “gli interessi privati alla costanza dei rapporti attuali sono da tutelare, bisogna cioè cercare per quanto possibile soluzioni che mantengano le costruzioni attuali e la loro utilizzazione”).

Di ciò tien conto l’art. 21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di notevole cambiamento delle circostanze, ma adattati solo se necessario. Lo saranno solo in presenza di un cambiamento notevole delle circostanze, sottolinea il TF nella sentenza 16.3.1998 in re A. c. Comune di __________ (IP.__________ /1996).

Sostanzialmente uguali sono i presupposti dell’art. 41 LALPT, che ammette la modifica del PR, in ogni tempo e con la stessa procedura prevista per l’adozione, se l’interesse pubblico lo esige.

Come già per il PR primitivo occorre procedere alla ponderazione degli interessi pubblici e privati in giuoco. Questa non sarà tuttavia completa se non attribuirà il giusto peso al postulato della certezza del diritto o, in altri termini, all’esigenza di stabilità del piano.

Si dovrà in particolare tenere in debito conto gli interessi del proprietario a evitare il peggioramento della situazione giuridica del suo fondo, ritenuto tuttavia che la garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost. non conferisce alcun diritto soggettivo al mantenimento del regime pianificatorio in vigore (119 Ia 372, 118 Ia 514, 118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib 187, 114 Ia 33, 113 Ia 455, l09 Ia 114).

In linea generale, va considerato che l’attuazione di una pianificazione conforme ai principi fondamentali della legge è prioritaria rispetto alla stabilità del piano “la questione della certezza del diritto e della stabilità del piano si pone solo per rapporto a PR che siano in consonanza col diritto federale” (DTF 118 Ia 160, 116 Ia 235, 114 Ia 33).

Non senza avvertire, tuttavia, che se il PR è stato adottato conformemente alla LPT, allo scopo di attuarne obiettivi e principi, le restrizioni della proprietà che ne conseguono godono della presunzione di legittimità. Tale presunzione è tanto più difficile da rovesciare quanto più recente è il PR (DTF 113 Ia 455 consid. 5b).

(Cfr. in tema Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau - und besonderes Umweltschutzrecht III. ed. pag. 89; Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht pag. 105-107; Scolari, Diritto amministrativo, Parte speciale n. 874 - 878; Rhinow/Krähnmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg.- Bd zur 6. Aufl. Nr. 11 B II d, 74 B XII c, 124 B II d; Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht ZSR NF 102, II, pag. 122 seg.) ma esige pronti interventi correttivi.

2.1.4. In concreto la controversa variante modifica il limite tra la fascia R3 e R2 nel comparto sud (tra via _________ e via _________).

Nel già citato rapporto di pianificazione e modifica dei piani (ottobre 1996, aggiornato nel gennaio 1997) leggiamo che:

" I criteri principali adottati per il ritocco del limite di zona sono:

• R2 sui lati di via _________ e via del _________, per una profondità edificabile di almeno 30 m.

• il rilievo naturale del terreno tra via _________ e via del _________;.

• correzione laddove i fondi venivano divisi dal confine tra le 2 zone;

• l'accessibilità dei fondi;

• l’adeguamento, di regola, all'edificazione già presente, risultante da rilievo.

la dimensione dei fondi."

Esaminiamo uno per uno i singoli criteri.

• Il primo (fascia edificabile in R2 per una profondità di almeno 30 m.) è, in effetti, in larga misura rispettato; la profondità della R2 era pressoché doppia nel precedente PR;

Il secondo non interessa la presente vertenza (riguarda il comparto nord). Solo lì il terreno presenta uno stacco orografico significativo (tre metri e più di dislivello), suscettibile di influire sul limite di zona.

Il terzo trova applicazione proprio in prossimità dei terreni dei ricorrenti. Il mapp. __________ (a ovest dei mapp. __________e __________) è infatti per quasi due terzi in zona R3 e per poco più di un terzo in R2.

Il criterio della proprietà è però scarsamente pertinente sul piano urbanistico. Che un fondo si estenda su più zone non è motivo decisivo per modificare il loro confine e attribuire il fondo ad una sola di esse.

Il quarto criterio (accessibilità dei fondi) vale per i part. n. __________ (proprietario __________ ), __________ (____________________) e, parrebbe, per il n. __________ (-__________i). Ciò non ha comunque grande rilievo: il criterio stesso è impotente da solo a giustificare l'attribuzione dei fondi alla zona R3 piuttosto che alla R2. Il fatto che si acceda al fondo attraverso la zona R3 non implica che si debba costruire coi suoi parametri anche sulla porzione del fondo in zona R2.

Il quinto criterio (adeguamento all'edificazione già presente) può valere per la parte più a nord del settore sud (da via _________, in direzione sud, fino alla part. __________), dove insistono effettivamente costruzioni a tre piani. Ma ne sorgono, ricordiamo, anche nella zona R2 (così il part. __________ del Condominio Residenza _________). Sono costruzioni erette prima del PR. Una risale addirittura al 1960. Situazione dunque già nota nel 1987, all'approvazione del PR, che non costituisce di conseguenza una modifica, e per giunta notevole, delle circostanze.

Dal canto suo neppure la dimensione dei fondi (sesto motivo) è di per sé decisiva; per gli stessi motivi esposti a proposito dei fondi a cavallo di due zone (R2 e R3) e dell'accesso. Se un fondo fosse abbastanza grande da estendersi dalla zona R3 fino alla via _________ dovrebbe essere posto tutto in R3? Solo per consentirne un'edificazione omogenea? A questa stregua perché non tutto in R2!

Quanto precede pone in evidenza come, presi singolarmente, i motivi addotti a suffragio della variante (settore-sud), siano per lo più alquanto fragili e inconsistenti. Il quadro cambia tuttavia se li esaminiamo in un’ottica globale.

Va tenuto presente che il PR risale al 1986. Dopo tutto quel tempo la rettifica di punti insoddisfacenti, pur nel rigoroso rispetto del concetto iniziale, fondatore, non può essere inibita in nome della stabilità della pianificazione, della sicurezza del diritto.

Fondamentale appare nel contesto la scelta di limitare la zona R2 ad una fascia corrispondente alla profondità di una costruzione (eine Bautiefe). E’ questo un criterio corrente in urbanistica, che si giustifica specialmente in casi, come il presente, in cui si intenda creare una fascia di transizione e non una vera e propria zona distinta. E, si noti, nel settore sud l’allargamento della fascia non è imposto dalla configurazione orografica come nel settore nord.

A seguito della variante la fascia a ovest della strada corrisponde specularmente alla fascia a est, a tutto vantaggio della simmetria.

Il fatto poi che nell’area promossa a R3 si trovino già costruzioni a tre piani (più attico) è un motivo in più, anche se non determinante da solo, a favore di questa correzione che adegua meglio il piano alla situazione reale. Poco importa se già nota al momento di adottare il primitivo PR.

Finalmente il fatto di riunire sotto un’unica zona un fondo altrimenti soggetto a due diversi regimi edificatori concorre a rendere meno laboriosa e complicata la pianificazione. Nessun dubbio che in quest’ottica il fondo doveva essere tutto attribuito alla zona R3 e non alla R2. Né qui conviene soffermarsi sui motivi reconditi che possano aver suggerito questa soluzione, certamente a favore del proprietario del fondo. La misura si giustifica in sé, per motivi urbanistici e pianificatori di sicura valenza e ciò basta.

Ad essi si oppone l'interesse dei ricorrenti ad evitare che ad occidente dei loro fondi sorgano edifici alti un piano in più di quanto consenta il PR.

A prescindere dal fatto, qui segnalato ad colorandum, che simile doglianza può suonare stonata in bocca al Condominio Residenza _________, il quale pur essendo in zona R2 vanta 3 piani più attico in forza della disinvolta disposizione precedente il PR, dev’essere considerato che, quale correttivo al maggiore impatto volumetrico consentito, la distanza dal confine è elevata a m. 4,5 contro i 3 della R2.

Tutto ben considerato e tenuto presente il lungo tempo trascorso dall'approvazione del PR possiamo concludere che la modesta correzione apportata al medesimo dalla variante resiste vittoriosa alle censure ricorsuali e merita conferma in questa sede.

3. Soppressione passo pedonale

Se da un lato, come giustamente rileva il Consiglio di Stato, l'importanza dei collegamenti pedonali non può che essere sottolineata, e non a caso l'art. 3 cpv. 3 lett. c LPT pone tra i principi pianificatori che le autorità pianificatrici sono tenute ad osservare l'esigenza di "mantenere e costruire "vie ciclabili e pedonali", dall'altro occorre tenere in giusto conto i motivi del Comune che all'opera ha rinunciato per le difficoltà di realizzarla e in particolare per i costi ch'essa comporta.

Dai felici tempi dell'adozione del PR ad oggi la situazione finanziaria ed economica del Comune è sostanzialmente cambiata obbligandolo a ridurre drasticamente spese e investimenti. Il Consiglio di Stato non avrebbe potuto imporgli di mantenere nel PR il passo pedonale in questione senza invadere indebitamente la sua sfera discrezionale e violare l'autonomia comunale.

La risoluzione governativa che approva la variante invitando tuttavia il comune ad esaminare la possibilità di inserire un percorso pubblico attraverso il campo da _________ resiste alle censure ricorsuali che vanno respinte.

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia

1. I ricorsi di __________ __________ e del Condominio Residenza _________ di _________ sono respinti.

2. Le tasse di giudizio di complessivi fr. 1'500.-- sono poste in ragione di fr. 750.-- cadauno ai due ricorrenti.

3. Intimazione: - Avv. __________ __________, __________

Avv. __________ __________, __________

__________ __________, _________

Avv. __________ __________, __________ per __________ __________

__________ __________, __________

• Municipio di _________
• Consiglio di Stato, Bellinzona
• Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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