90.1994.222•Planning regulation too indeterminate for special city-centre sector
90.1994.222Autre juridiction7 janv. 1998Partially Granted
Extrait par Omnilex
Four landowners appealed against cantonal approval of a detailed city-centre plan affecting their parcels in sector G. They argued that the building prescriptions and the supposed need for coordinated public-private construction were too vague. The court found the appeal timely and admissible, but agreed that article 29 NAPR lacked the clarity required for a severe property restriction. The norm relied on non-binding graphic concepts and did not clearly regulate mandatory building lines, the form of construction, coordination mechanisms, deadlock situations, or cost allocation. The approval was therefore annulled only for sector G and the file was remitted to the municipality to adopt a corrective variant. No fees or costs were imposed.
Art. 22ter Cost.; Art. 33 cpv. 3 lett. b LPT; Art. 2 cpv. 3 LPT; special detailed planning affecting property rights must rest on a sufficiently clear and determinate legal basis. Where a planning scheme imposes a grave restriction, the interested party must be able to ascertain with immediate certainty the obligatory building parameters and the procedural framework for implementation. A merely illustrative graphic concept, lacking binding force and not translated into operative norms, does not satisfy determinacy if essential elements of the public-private coordination remain open. The approval authority may not uphold a plan whose provisions are materially indispensable for implementation but leave unresolved the mode of joint construction, the consequences of a failed agreement, and the allocation of common burdens; in such a case the approval must be annulled and the matter remitted for a corrective variant (consid. 4-7).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1994.222
Data decisione, Autorità: 07.01.1998, TPT
Incarto n. 90.94.00222
Lugano 7 gennaio 1998
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il Segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto il ricorso del 17 gennaio 1994 di
contro
la risoluzione 15 dicembre 1993, n. __________, con la quale il Consiglio di Stato ha approvato il Piano particolareggiato della zona del centro cittadino del Comune di __________;
viste la risposta del 31 maggio 1994 del Consiglio di Stato e le osservazioni del 8 luglio del Comune di __________;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. I signori __________ sono proprietari dei fondi no. __________e __________completamente edificati, ubicati in __________ __________. ________ di fronte alla Chiesa parrocchiale di __________.
b. Con l’adozione del 30 settembre 1991 del Piano Particolareggiato della zona del Centro Cittadino (in seguito __________), i due fondi dei signori __________i, in esso integralmente inseriti, sono stati attribuiti al comparto G del centro, disciplinato dall’art 29 delle relative norme NAPR avente il seguente tenore:
" a. L'occupazione, le linee di arretramento di costruzione con contiguità prevalente figuranti sul PP sono vincolanti.
b. Altezza prescritta = ml 19.50 su tutta la superficie edificabile.
c. Quali prescrizioni di distanza fanno stato le disposizioni dell'art. 11 cpv. 1 e 3
d. Posti auto: può essere realizzato un numero massimo di 80 posti auto interrati."
Il PPZCC persegue, come precisato alla pag. 1 del Rapporto di pianificazione, lo scopo di recuperare in termini qualitativi la struttura urbanistica del centro cittadino di __________ mediante una rivitalizzazione e riqualificazione ambientale della zona, mirando, segnatamente, ad un riequilibro del rapporto tra le superfici d’utilizzo abitative e quelle ad uso commerciale (a vantaggio delle prime), alla creazione di una sistematica circolazione pedonale e veicolare, nonché alla dotazione di attrezzature pubbliche urbane e di quartiere rispondenti ai bisogni della cittadinanza.
In conformità con questi obbiettivi, per il comparto G in questione il Comune aveva indetto, già nel 1987 un concorso di idee, con giuria presieduta dall’arch. __________ __________, la quale si era espressa a favore di un progetto che prevedeva un intervento puntuale e preciso avente il potenziale di creare uno spazio pubblico ordinatore e unificatore dei tre piccoli isolati in fase di disgregazione presenti in zona.
c. Con ricorso del 16 dicembre 1991 i Signori __________ hanno contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato. Essi hanno in particolare rilevato come i vincoli edificatori previsti per il comparto G siano troppo limitativi per rapporto alle possibilità edificatorie ammesse in altre parti del centro cittadino. In particolare essi hanno ritenuto che il disegno planimetrico previsto sia troppo vincolante e condizioni l'edificazione privata senza dar modo di conoscere i contenuti del progetto, la tipologia e la destinazione delle aree.
Essi hanno pure contestato la necessità di costruire contemporaneamente l'intero comparto G (che comprende, appunto, oltre i loro fondi, due proprietà comunali) con le medesime tipologie costruttive.
Per queste ragioni essi hanno quindi chiesto un trattamento analogo a quello in cui vengono a trovarsi gli altri fondi nella zona del Centro cittadino, ritenuto che le incertezze e le problematiche legate all'operazione sono tali da pregiudicare in modo troppo elevato il valore della proprietà privata.
Nella sua risposta al ricorso il Municipio di __________ contesta le censure sollevate dai ricorrenti in merito al comparto G pur ammettendo la necessità della messa a punto di un accordo tra autorità comunale e insorgenti per la realizzazione concreta degli intenti pianificatori.
d. Nella sua risoluzione del 15 dicembre 1993 il Consiglio di Stato ha approvato l'azzonamento proposto dal Comune, respingendo il gravame interposto dai signori __________.
L'autorità governativa ha in particolare rilevato come, malgrado gli indubbi condizionamenti che la norma del comparto G impone alla proprietà dei ricorrenti, la stessa può essere ritenuta conforme alle esigenze legali vigenti in materia di pianificazione particolareggiata.
A suo dire, operare in un comparto di tale importanza esige da parte di ogni attore uno sforzo non comune ma comunque giustificato al fine di realizzare un ben definito progetto, unica via concretamente praticabile per riqualificare questo tratto di città. Il Governo rileva inoltre come questo progetto non pone solo condizioni che possono essere valutati negativamente, ma permette pure ai proprietari privati di realizzare delle nuove volumetrie che permettono uno sfruttamento maggiore dei fondi rispetto a quello possibile in altri comparti del centro. Esso evidenzia pure la possibilità di una libera ripartizione della superficie utile in percentuale abitativa e commerciale, regolata percontro in altri settori.
Il Consiglio di Stato relativizza pure la condizione progettuale di costruire simultaneamente, ritenuto come al proposito sia auspicabile un'intesa bonale tra Comune e privati, non già un'imposizione unilaterale da parte dell'autorità.
e. Dissentendo da tale decisione, i Signori __________ sono insorti nuovamente in data 17 gennaio 1994 davanti a questo Tribunale ribadendo in sostanza le medesime censure sollevate in prima istanza e ponendo soprattutto l'accento sulla necessità di riformulare l'art. 29 NAPR nel senso di prevedere in esso la conclusione di una convenzione specifica fra ricorrenti e Comune atta a coordinare gli interventi costruttivi pubblici e privati possibili in zona.
f. In sede di risposta il Municipio di __________ si riconferma in quanto già sostenuto davanti all'autorità di prima istanza, mentre il Consiglio di Stato afferma di non avere nulla in contrario all'introduzione di un'aggiunta alla norma NAPR del __________ che definisca il carattere e le modalità della convenzione che dovrà essere stipulata tra gli interessati al progetto.
g. In data 13 settembre 1994 é stato esperito un sopralluogo in contraddittorio; all'occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
Più che l'infondatezza dei parametri edilizi sanciti dall'art. 29 delle NAPR del PPZCC, rispettivamente la pubblica utilità dell'istituzione di un comparto speciale per l'area in questione, i ricorrenti lamentano l'eccessiva indeterminatezza dell'art. 29 NAPR del __________ quanto ai possibili interventi costruttivi pubblici e privati possibili nel comparto G; ossia essi censurano l'assenza di indicazioni sufficientemente precise circa la possibile utilizzazione del suolo, atte a porre basi concrete all'auspicata negoziazione bonale tra Comune e privati sulla configurazione definitiva del comparto.
Il comparto C è regolamentato a livello normativo dall'art. 29 NAPR e, graficamente, dal "Piano dei tipi e concetti d'intervento - Piano di sintesi" e dal "Piano d'assetto degli spazi pubblici".
I due documenti riprendono il concetto elaborato dal progetto "senza parole", vincitore del concorso indetto dal Comune per lo studio del riassetto urbanistico di questo importante e delicato comparto.
Essi prevedono una piazzetta a forma circolare, da pavimentarsi in lastre di pietra, che si apre su __________ __________ __________, dirimpetto alla chiesa di __________ __________. La delimitazione di quest'area, che invade sia il terreno del comune che dei ricorrenti ed è destinata alla circolazione pubblica prevalentemente pedonale, traccia nello stesso tempo il perimetro degli edifici che vi si affacceranno. I piani segnano inoltre le linee di costruzione lungo __________ __________ __________ e via __________ __________ e prevedono l'obbligo di creare portici su __________ __________ __________ e tra la piazzetta e via __________. E' infine indicato un breve passaggio pedonale a confine con il part. __________ verso Via __________.
Questo per la raffigurazione grafica.
L'art. 29 NAPR si limita dal canto suo a prescrivere che “l'occupazione, le linee di arretramento o di costruzione con contiguità prevalente figuranti sul PP sono vincolanti, fissando l'altezza a ml 19.50 su tutta la superficie edificabile”, mentre per le distanze rimanda alle disposizioni dell'art. 11 cpv. 1 e 3 NAPR. Infine il numero dei posti auto è stabilito in 80 (interrati).
Questo è tutto.
I ricorrenti lamentano l'incertezza giuridica risultante da una normativa tanto incisiva quanto lacunosa.
L'appunto è fondato.
E' innegabile che la soluzione pianificatoria in esame impone una restrizione importante alla proprietà che per essere compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost deve, per costante giurisprudenza, poggiare su una sufficiente base legale, rispondere a un interesse pubblico prevalente e rispettare il principio della proporzionalità.
Se poi, come in concreto, la restrizione è grave, la base legale dev'essere chiara. L'interessato deve poter riconoscere con la dovuta immediatezza e sicurezza quali sono gli obblighi posti a suo carico, così da potervi adeguare tempestivamente il suo comportamento e assumere i necessari provvedimenti a tutela dei suoi interessi.
Non può far dubbio ch'essa trae ispirazione dal progetto "senza parole" sopra ricordato, eppure tale progetto, che non ha in sé alcun valore cogente, non trova riscontro alcuno nelle disposizioni del PP.
La forma incurvata della facciata è data dalla forma della piazzetta che, abbiamo visto, delimita la linea delle costruzioni verso il Corso. Se questo perimetro costituisce indiscutibilmente il limite invalicabile delle costruzioni - e non si vede quale interesse possa esserci ad arretrarle rispetto ad esso -, non è invece chiaro se gli vada riconosciuto la valenza di una vera e propria linea di costruzione. Se cioè si deve e non solo si può costruire lungo quella linea.
Non è poi chiaro se il lato opposto (parallelo) della costruzione sia segnato sui piani a titolo vincolante o puramente indicativo. Nel secondo caso l'edificazione potrebbe occupare l'intero spazio segnato in grigio e la forma curva verrebbe limitata al fronte dell'edificio.
E' difficile immaginare che il Comune inizi a costruire sul suo terreno una parte del complesso e il privato invece si astenga o si metta a costruire sulla sua un edificio diverso.
Ciò non toglie che nessuna disposizione del PR impone una comune, concomitante e concorde iniziativa delle due parti: non si vede sulla base di quali norme un proprietario possa essere astretto a costruire sul suo terreno, contemporaneamente agli altri, un edificio che formi col loro un insieme unitario.
Senza un simile obbligo non è però possibile edificare appropriatamente l'area in discussione e dare il dovuto lustro al comparto.
Non basta peraltro stabilire il principio di un'azione concordata e unitaria, bisogna anche definirne le modalità.
Negli allegati si è molto parlato di "negoziazione" e si è detto che solo attraverso questa via e non attraverso l'imposizione dall'alto si poteva risolvere il problema.
Il __________ non fa cenno né alla soluzione d'imperio né a quella negoziale.
Non è soprattutto regolata la situazione in cui le trattative non consentano di pervenire ad un accordo.
Cosa succede se il Comune intende costruire e un privato si rifiuta? O viceversa se i privati vogliono costruire e il Comune no? E se non si raggiunge un accordo sul progetto?
Se nascono questioni sul riparto di certe spese comuni? Chi ad es. deve assumersi il costo della pavimentazione, destinata in larga misura al traffico pedonale pubblico? Per tacere della destinazione ad uso pubblico della relativa area: può essere imposta ai privati ed è davvero largamente compensata dall'importante edificabilità della parte libera dal vincolo, come sostiene il Consiglio di Stato?
Non sono tutti, è vero, problemi pianificatori, ma la necessità di dare sufficiente chiarezza ai rapporti tra privato e pubblico è premessa imprescindibile. Se non è il caso di stabilire in partenza, a livello pianificatorio, contenuto e modalità degli interventi costruttivi (è opportuno rinunciarvi a favore della creatività inventiva dei futuri progettisti), è però indispensabile stabilire in modo vincolante le procedure per definire i punti rimasti indeterminati.
Così come è concepito il PP manca della determinatezza necessaria a renderlo operativo e giustamente il Consiglio di Stato dichiara nella sua risposta di non avere nulla in contrario "all'introduzione di un'aggiunta alle norme che definisca il carattere e le modalità della convenzione che dovrà essere stipulata tra gli interessati al progetto".
La validità nelle sue grandi linee dell'assetto previsto per il comparto G non è invece, rettamente, messa in dubbio dai ricorrenti.
Ciò visto e ritenuto;
dichiara e pronuncia
§) Di conseguenza la decisione governativa é annullata nella misura in cui approva il __________ relativamente al comparto G. Gli atti sono rinviati al comune affinché emendi attraverso una variante le carenze della regolamentazione.
Non si prelevano tasse né spese di giudizio.
Intimazione: - __________ __________, __________
__________ __________, __________
__________ __________, __________
__________ __________, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Extrait par Omnilex
Whether the appeal against the cantonal approval of the plan was admissible
The appeal was admissible because the appellants had standing under the cantonal planning act and filed in time.
The court held that former appellants may again appeal under Art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT; the filing was timely.
Whether article 29 of the plan was sufficiently determinate for sector G
No. The regulation was too indeterminate for a restrictive planning scheme affecting property strongly.
A serious restriction of property requires a clear legal basis; the plan referred to a graphic concept and a project that had no binding force, but did not clearly define mandatory building lines, permissible form, or the spatial limits of construction.
Whether the plan adequately regulated the required coordination between public and private construction
No. The plan failed to set binding procedures and fallback rules if the parties did not reach an agreement.
Although a unified construction approach was necessary for urban quality, the norm did not impose or organize a concurrent joint project, nor did it regulate deadlock, cost sharing, or public-use arrangements.
Whether the cantonal approval of sector G had to be annulled and remitted
Yes. The approval had to be annulled as to sector G and the file remitted so the municipality could adopt an amending variant.
Because the existing regulation lacked the determinacy needed to be operational, the approval could not stand for sector G in its current form.
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