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Fire-safety upgrades for existing hotel under prior law

52.2007.137Autre juridiction5 juin 2007Partially Granted

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Résumé Omnilex

The owner of a hotel built in 1961 challenged a municipal order requiring extensive fire-safety upgrades and the State Council's confirmation of that order. The administrative court held that the hotel, as an existing building predating the 1997 regime, remained subject to the prior fire-law framework and could be required only to implement measures necessary to make the residual risk acceptable. The lower authorities had adopted the expert report too mechanically and had not specified the concrete measures with sufficient precision. The appeal was therefore partly granted: only the total fire-detection system and portable extinguishers were confirmed, with a deadline of 15 March 2008, while the remaining measures were annulled and remitted for new findings and decision. Costs were split accordingly.

Regeste Omnilex

Art. 41g LE; art. 44g RLE; existing buildings predating the new fire-safety regime remain subject to the prior law and may not be compelled to full compliance with later standards. For such buildings, the municipality may order only those fire-protection measures necessary to render the residual risk acceptable. The authority must determine concretely, with sufficient precision and by reference to the relevant premises and devices, which measures are indispensable; a blanket adoption of an expert list is insufficient (consid. 2-3). Where the lower decision rests on incomplete findings and imprecise orders, the appellate authority may annul and remit, while confirming only clearly necessary measures (consid. 3.5-4).

Texte intégral

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 52.2007.137

Data decisione, Autorità: 05.06.2007, TRAM

Titolo: Adozione di misure antincendio in un albergo esistente prima dell'entrata in vigore degli articoli relativi alla polizia del fuoco nella legge edilizia; provvedimenti necessari per rendere accettabile il rischio residuo.

Incarto n. 52.2007.137

Lugano 5 giugno 2007

In nome della Repubblica e Cantone Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 24 aprile 2007 di

RI 1, , patrocinato da: avv. PA 1, ,

contro

la decisione 20 marzo 2007 del Consiglio di Stato (n. 1478) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 25 gennaio 2007 con cui il municipio di CO 1 gli ha imposto di mettere in atto nell'albergo __________ le misure antincendio previste dalla perizia 20 gennaio 2006 dell'ing. __________;

viste le risposte:

  • 2 maggio 2007 del Consiglio di Stato;

  • 3 maggio 2007 del municipio di CO 1;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Analogamente sollecitato dall'autorità comunale, il 15 dicembre 2005 il ricorrente RI 1 ha incaricato l'ing. __________ di indicare le misure antincendio da adottare nell'albergo __________, costruito nel 1961, al fine di ridurre il rischio residuo d'incendi ad un livello accettabile.

Con referto 20 gennaio 2006, il perito ha valutato il rischio residuo come segue:

alto per le persone (vie di fuga non correttamente segnalate e protette);

medio/alto per l'edificio (compartimentazioni non complete)

medio/basso per il contenuto

La perizia, allestita in base alle normative vigenti, ha individuato una serie di mancanze, che sono state dettagliatamente descritte. In un successivo rapporto del 23 novembre 2006, richiesto dal municipio, il perito ha suddiviso le mancanze in due categorie a seconda della gravità.

Con decisione 25 gennaio 2007 il municipio ha ordinato al ricorrente di adattare l'edificio secondo un concetto di protezione che renda accettabile il rischio residuo d'incendio, segnatamente eseguire i provvedimenti elencati dettagliatamente nella perizia dell'ing. __________.

B. Con giudizio 20 marzo 2007 il Consiglio di Stato ha confermato l'ordine in questione, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata da RI 1.

Con succinta motivazione, il Governo ha in sostanza ritenuto che le misure indicate dal perito fossero giustificate, in quanto necessarie per garantire l'incolumità degli utenti dello stabile.

C. Contro il predetto giudizio governativo, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.

L'insorgente rileva anzitutto che, trattandosi di uno stabile esistente al momento dell'entrata in vigore degli art. 41a-41g LE, la valutazione dei rischi d'incendio andrebbe fatta in base al diritto vigente al momento del rilascio della licenza edilizia. Applicabile per valutare il rischio d'incendio sarebbe in particolare la legge sulla polizia del fuoco del 1949 (vLPF). Le norme entrate successivamente in vigore non gli sarebbero invece opponibili. Le misure indicate dal perito servirebbero a porre l'edificio in consonanza con il nuovo diritto ed a conseguire il certificato antincendio. Per adeguare l'edificio alle esigenze della vLPF, riducendo il rischio d'incendio ad un livello accettabile, sarebbero sufficienti misure meno incisive, che andrebbero individuate in base ad una nuova perizia.

L'ordine, obietta, sarebbe comunque inadeguato anche perché impone tempi eccessivamente brevi e non tiene debitamente conto delle necessità d'esercizio dell'albergo.

D. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato ed il municipio senza formulare osservazioni.

Considerato, in diritto

  1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva del ricorrente è certa ed incontestata (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.

Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).

2.2.1. Giusta l'art. 41d cpv. 1 LE, per la prevenzione e la sicurezza contro gli incendi, nelle costruzioni devono essere applicate le norme tecniche fissate dal Consiglio di Stato. Sono applicabili, dispone l'art. 44c cpv. 1 RLE, le prescrizioni di protezione antincendio dichiarate vincolanti nel settore specifico dal Concordato intercantonale concernente l'eliminazione degli ostacoli tecnici al commercio. Nei campi specifici, sono pure applicabili le normative emanate dalle Associazioni professionali riconosciute di cui all'allegato 3. I materiali e le parti della costruzione, i prodotti per gli impianti e gli impianti per la sicurezza devono essere certificati da un ente accreditato a livello federale.

Gli edifici di uso collettivo, quali istituiti di cura, scuole, alberghi, fabbriche, empori, sale di svago, come pure gli edifici di grande mole, le costruzioni sotterranee e impianti per il deposito di carburanti e gas, devono essere progettati e realizzati conformemente alle norme tecniche in materia emanate dal Consiglio di Stato. La conformità deve essere comprovata da un attestato rilasciato da un tecnico accreditato e da un successivo certificato di collaudo a costruzione ultimata (art. 44d cpv. 3 e 4 LE).

2.2. Gli edifici e gli impianti esistenti prima dell'entrata in vigore della norma succitata (1° gennaio 1997: cfr. BU 96, 735), dispone l'art. 41g cpv. 1 LE, sono invece soggetti al diritto precedente. Queste opere sfuggono di principio alle nuove disposizioni. Devono essere adeguate solo in caso di riattamento, di trasformazione, di ricostruzione o di ampliamento (art. 41g cpv. 2 LE).

Per "diritto precedente", contrariamente a quanto pretende l'insorgente sulla base di un'indicazione dottrinale (__________, Compendio di diritto edilizio, pag. 174 in fine), non è da intendere il diritto in vigore al momento del rilascio della licenza edilizia, ma l'art. 13 dell'abrogata legge sulla polizia del fuoco del 13 ottobre 1949 (LPF 1949; BU 1949, 135), che abilitava il municipio ad intervenire d'ufficio nei confronti di proprietari di stabili per obbligarli a prendere le misure necessarie per eliminare evidenti rischi d'incendio o di esplosione. Accreditando la tesi del succitato autore, si impedirebbe altrimenti all'autorità comunale di ordinare la messa in sicurezza degli stabili più vecchi, che non hanno magari mai ottenuto una licenza perché costruiti in epoca remota e che presentano i maggiori rischi d'incendio.

In quest'ottica, l'art. 44g cpv. 1 RLE impone al proprietario degli edifici e degli impianti di cui all'art. 44d (recte: 41g) LE, realizzati prima del 1.1.97, che costituiscono un reale pericolo per le cose e le persone secondo il diritto precedente, di adattare i medesimi secondo un concetto di protezione che renda accettabile il rischio residuo.

  1. 3.1. Nel caso concreto, l'albergo __________ esiste dal 1961. Si tratta dunque di una costruzione preesistente all'entrata in vigore degli art. 41a-41g LE. In quanto tale, è soggetta al diritto anteriore, ovvero all'art. 13 vLPF. Sfugge alle nuove disposizioni. Ad essa torna in particolare applicabile l'art. 44g cpv. 1 RLE appena citato. Nella misura in cui costituisce un reale pericolo per le persone e le cose, non si può quindi esigere che venga resa integralmente conforme alle prescrizioni vigenti in materia d'incendi. Si può soltanto pretendere che vengano adottati i provvedimenti necessari per rendere accettabile il rischio residuo.

3.2. La perizia allestita dall'ing. __________, su incarico dello stesso ricorrente, ha anzitutto rilevato l'esistenza di un effettivo, consistente (alto) pericolo per le persone derivante dalla mancanza di segnalazioni e protezioni delle vie di fuga. Significativo (medio/ alto) è pure stato valutato il pericolo derivante per l'edificio dalla mancanza di compartimentazioni stagne. Il pericolo per il contenuto dell'albergo è invece stato giudicato di minor entità. Nemmeno l'insorgente contesta queste deduzioni.

È quindi di principio data la premessa dell'art. 44g cpv. 1 RLE che abilita il municipio ad ordinare provvedimenti volti ad eliminare le cause di pericolo.

3.3. Individuati e valutati i rischi d'incendio, il perito ha elaborato un concetto di protezione contro l'incendio (cfr. perizia punto 4.3 pag. 9), volto a realizzare quelle misure atte a ridurre il rischio di danni rilevanti ad un livello definito come normalmente accettabile, in particolare:

  • garantendo un rapido intervento grazie alla precoce scoperta dei principi d'incendio con l'installazione di un impianto di rilevazione d'incendio a sorveglianza totale;

  • garantendo la sicura e veloce evacuazione delle persone ai piani compartimentando il vano scala centrale e sostituendo i rivestimenti delle vie di fuga (pavimenti, tende ecc.) con rivestimenti IC 5.2 o superiore;

  • garantendo agibili fino all'aperto le US e le vie di fuga necessarie per la sicurezza delle persone;

  • completando l'installazione di apparecchi di spegnimento cosiddetti "normali" (posti di spegnimento, estintori, ecc.);

  • migliorando l'evacuazione del fumo in caso d'incendio;

  • sensibilizzando il proprietario e/o gestore alle misure preventive e creando un'organizzazione d'intervento efficiente durante la presenza del personale;

3.4. Fatta questa premessa, il perito ha in seguito verificato la conformità dell'albergo con le vigenti prescrizioni antincendio, ponendo in risalto i difetti ed indicando i provvedimenti da adottare per eliminarli. Su richiesta del municipio, l'ing. __________ ha successivamente suddiviso le manchevolezze riscontrate in due categorie, allestite in base alla gravità del difetto.

Senza profondersi in un particolare sforzo di elaborazione, con la decisione impugnata il municipio si è limitato a trasformare questo elenco in un ordine di risanamento, fissando un termine di tre mesi per l'eliminazione dei difetti gravi ed un termine di sei mesi per i difetti meno gravi. L'autorità comunale ha così ad esempio disposto quanto segue:

· Tromba scale/atri scale:

o Scale aperte non possibili

o Rivestimenti incombustibili per pareti e soffitti: eliminare rivestimenti combustibili e sostituirli con rivestimenti IC 5.2 o superiore;

o Rivestimenti pavimento e gradini I.C. (indice di combustibilità) min. 5.2 (autoestinguente)

Formulazione, questa, che non permette di stabilire con la dovuta certezza se, oltre all'eliminazione dei rivestimenti incombustibili delle pareti e dei soffitti, il municipio abbia inteso imporre al ricorrente anche di adeguare anche i rivestimenti del pavimento e dei gradini.

Analoghe considerazioni valgono per la successiva disposizione:

· Vie di fuga e uscite di sicurezza:

Sono ammesse nelle vie di fuga solo porte a battente.

Tutte le porte US o sulle vie di fuga devono aprirsi nella direzione di fuga.

Larghezza minima delle porte US: min. 90 cm

Le US e vie di fuga devono essere sempre libere da materiale o mobilio.

Tutte le porte che danno all'esterno (US) non possono risultare chiuse a chiave e devono essere facilmente e immediatamente apribili in caso di emergenza. Adottare dispositivi antipanico (es. pomello esterno e maniglia interna, ecc.).

Disposizione, anche questa, che non permette di dedurre con la necessaria precisione se ed eventualmente quali provvedimenti il municipio intenda effettivamente imporre al ricorrente.

L'elenco delle imprecisioni potrebbe continuare, ma questo tribunale si ferma qui, poiché non rientra nei suoi compiti sopperire alle palesi mancanze delle istanze precedenti, individuando nel dettaglio e con precisione quali misure debbano essere concretamente adottate dal ricorrente per attuare un concetto di protezione dagli incendi che renda accettabile il rischio residuo d'incendi. Spetta in primo luogo al municipio definire in modo esatto, piano per piano, locale per locale, dispositivo per dispositivo, tutti i provvedimenti che il ricorrente è tenuto ad adottare, non già per rendere l'albergo compiutamente conforme alle vigenti disposizioni antincendio, bensì per rispondere alle esigenze dell'art. 44g cpv. 1 RLE, ovvero per ridurre il rischio d'incendio nei limiti del tollerabile. Limiti, questi, che possono comunque essere valutati facendo riferimento alle prescrizioni in vigore.

3.5. Con il giudizio impugnato il Consiglio di Stato si è limitato ad avallare senza alcuna particolare motivazione l'ordine di risanamento impartito dal municipio. Esso non ha minimamente verificato se i provvedimenti prospettati dal perito fossero destinati a porre l'albergo in consonanza con le vigenti disposizioni antincendio o se servissero soltanto a ridurre il rischio d'incendio nei limiti fissati dall'art. 44g cpv. 1 RLE. Parimenti non ha nemmeno posto rimedio alle imprecisioni in cui è incorso il municipio nella determinazione delle misure da adottare.

In quanto fondato su accertamenti carenti, il giudizio governativo non può essere confermato. Per principio, esso va dunque annullato conformemente all'art. 65 cpv. 2 PAmm , rinviando gli atti all'istanza inferiore, affinché emendati i difetti, statuisca nuovamente sul ricorso inoltratole da RI 1. Sulla base delle indicazioni del perito, tenuto conto che è in gioco l'incolumità dei clienti e del personale dell'albergo, in questa sede può comunque essere confermato l'obbligo di dotare l'albergo, al più tardi entro il 15 marzo 2008, inizio della prossima stagione turistica, di un impianto di rilevazione incendio a sorveglianza totale e degli estintori portatili previsti dal piano allegato al referto peritale. Non si può in effetti negare che queste misure si rendano in ogni caso necessarie per ridurre i rischi in caso d'incendio nei limiti fissati dall'art. 44g cpv. 1 RLE. Le altre misure, che dovranno comunque essere meglio specificate, potranno essere eventualmente ordinate soltanto dopo aver approfondito gli accertamenti per stabilire se siano indispensabili per attuare un concetto di protezione che renda attuabile il rischio residuo.

  1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, annullando la decisione governativa impugnata nella misura in cui conferma l'ordine di adottare i provvedimenti che vanno oltre l'obbligo di munire l'albergo di un impianto di rilevazione incendio a sorveglianza totale e degli estintori portatili previsti dal piano allegato al referto peritale. Entro questi limiti l'ordine 25 gennaio 2007 del municipio è confermato con assegnazione di un termine sino al 15 marzo 2008 per darvi seguito. Nella misura in cui il giudizio è invece annullato, gli atti vanno rinviati al Consiglio di Stato, affinché, completati gli accertamenti si pronunci nuovamente sul ricorso inoltratogli da RI 1.

La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente proporzionalmente al grado di soccombenza, ritenuto che il comune ne va esente in quanto comparso in lite per esigenze di funzione.

Il comune rifonderà all'insorgente un'indennità per ripetibili adeguatamente ragguagliata al grado di soccombenza.

Per questi motivi,

visti gli art. 21, 41d, 41g LE; 44g RLE; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;

dichiara e pronuncia:

  1. Il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza, la decisione 20 marzo 2007 del Consiglio di Stato (n. 1477) è:

1.1. confermata nella misura in cui conferma l'ordine 25 gennaio 2007 impartito dal municipio di CO 1 al ricorrente di installare nell'albergo __________ un impianto di rilevazione incendio a sorveglianza totale e gli estintori portatili previsti dal piano n. 1 allegato al referto 20 gennaio 2007 dell'ing. __________.

§ Ad RI 1 è assegnato un termine sino al 15 marzo 2008 per darvi seguito.

1.2. annullata nella misura in cui conferma gli ulteriori provvedimenti indicati dall'ordine 25 gennaio 2007 del municipio di CO 1 e pone a carico del ricorrente una tassa di giustizia di fr. 800.-.

§ Gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato per nuova decisione ai sensi dei considerandi previo completamento degli accertamenti.

  1. La tassa di giustizia è a carico del ricorrente nella misura di fr. 500.-.

  2. Il comune di CO 1 rifonderà al ricorrente fr. 800.- a titolo di ripetibili di questa istanza.

  3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).

  4. Intimazione a:

terzi implicati

  1. Municipio di Paradiso, 6900 Paradiso,
  2. Dipartimento del territorio, Servizi generali, UDC, 6500 Bellinzona,
  3. Consiglio di Stato, 6500 Bellinzona,

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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Mots-clés

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Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether fire-safety measures for a hotel built before 1997 are governed by the law in force when the building permit was issued or by prior-fire-law rules for existing buildings.

Solution extraite

The building is subject to the prior law governing existing structures, not to full conformity with the later fire-safety regime; only measures needed to make the residual risk acceptable may be ordered.

Motifs extraits

For pre-1997 buildings, the applicable regime is the former fire-police law and the current rule on existing buildings. They are exempt from the new standards unless renovated or altered, and authorities may require only risk-reducing measures under the acceptable-residual-risk concept.

Question juridique clé

Whether the municipal order could require all expert-listed measures, including full compliance steps, despite the limits of the acceptable-residual-risk standard.

Solution extraite

No. The order was too imprecise and too broad insofar as it purported to impose all listed measures without specifying which ones were strictly necessary to reduce the residual risk.

Motifs extraits

The municipality must specify, in detail and by area and device, the concrete measures required to make the risk tolerable; the appellate court cannot substitute for that missing determination.

Question juridique clé

Which fire-safety measures could be immediately upheld pending further findings.

Solution extraite

A total fire-detection system and the portable extinguishers shown on the expert's attached plan were clearly necessary and were confirmed with a compliance deadline of 15 March 2008.

Motifs extraits

Given the danger to guests and staff, these measures were indispensable even under the limited standard applicable to existing buildings.

Question juridique clé

Whether the State Council's decision had to be annulled and the case remanded for further fact-finding and a new decision.

Solution extraite

Yes. The government decision was annulled in the part confirming unspecified additional measures and the fee order, and the matter was remanded for completion of the findings and a new decision.

Motifs extraits

The lower authorities failed to verify whether the measures aimed at full regulatory compliance or merely acceptable residual risk, and they did not cure the imprecision of the municipal order.

Question juridique clé

Allocation of court costs and party compensation.

Solution extraite

The appellant bore CHF 500 in court costs, while the municipality had to pay CHF 800 in party compensation.

Motifs extraits

Costs were allocated according to partial loss, with the municipality exempt from costs because it appeared in the litigation in an official capacity.

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