52.2003.246•Public procurement award upheld despite some scoring errors
52.2003.246Autre juridiction24 oct. 2003Dismissed
Extrait par Omnilex
The Cantonal Administrative Court of Ticino dismissed the appeal of a construction company against a municipal procurement award for a retention basin project. The appellant argued that the municipality had defined the detailed scoring method only after the tender was published, had undervalued price, and had wrongly assessed references, work method, and the site manager's experience. The court held that transparency was not breached, rejected most scoring complaints, but corrected the site manager scale and one reference score. Even after these corrections, the consortium remained ahead. The appeal was dismissed and costs were imposed on the appellant.
Art. 32 cpv. 1-2 LCPubb; art. 1 lett. a LCPubb; transparency in public procurement scoring: the tender documents must indicate the award criteria, their order of importance and, at least in general terms, the evaluation method, but not every minute evaluative element. Subsequent clarification of scoring factors before bid opening does not violate transparency if it is not tailored post hoc to justify a predetermined award and if the authority applies the criteria uniformly. Review of procurement awards is limited to manifest abuse of discretion; a challenged award is annulled only if corrections to unlawful scoring would change the ranking. 'Analogous work' may be defined by the contracting authority on objective grounds, and reference assessments are upheld unless unsustainable. A zero score below the minimum contemplated by the tender is impermissible; experience scores must reflect gradual progression.
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2003.246
Data decisione, Autorità: 24.10.2003, TRAM
Incarto n. 52.2003.246
Lugano 24 ottobre 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 18 luglio 2003 dell'
contro
la decisione 30 giugno 2003 del municipio di __________, che delibera al consorzio __________ __________ __________ - __________ impresa di costruzioni SA le opere da impresario costruttore relative alla realizzazione di una camera di ritenuta del materiale in zona __________ / __________;
viste le risposte:
5 agosto 2003 del municipio di __________;
7 agosto 2003 dell’ufficio forestale del II° circondario;
8 agosto 2003 del consorzio __________ - __________ impresa di costruzioni SA;
preso atto della replica 28 agosto 2003 della ditta ricorrente e delle dupliche:
9 settembre 2003 del municipio di __________;
9 settembre 2003 dell’ufficio forestale del II° circondario;
16 settembre 2003 del consorzio __________ __________ __________ - __________ impresa di costruzioni SA;
completati gli atti,
viste le osservazioni:
8 ottobre 2003 del consorzio __________ __________ __________ - __________ impresa di costruzioni SA;
8 ottobre 2003 della ricorrente;
16 ottobre 2003 dell’ufficio forestale del II° circondario;
17 ottobre 2003 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 6 dicembre 2002 il municipio di __________ ha indetto un pubblico concorso, retto dalla __________ ed impostato secondo la procedura libera, per l’aggiudicazione delle opere da impresario costruttore relative alla realizzazione di una camera di ritenuta del materiale in zona __________. L’opera è costituita da un manufatto in calcestruzzo armato e da una diga in terra.
Il capitolato d’appalto stabiliva i seguenti criteri e sottocriteri d’aggiudicazione (pos. 224.100):
Criteri
Peso
Sottocriteri
Peso
Prezzo
50%
Importo dell’offerta
1 - 6 x 90%
Attendibilità dei prezzi unitari
1 - 6 x 10%
Referenze ed esperienza
25%
Esperienza dell’impresa nel campo specifico
1 - 6 x 50%
Esperienza del capocantiere
1 - 6 x 50%
Organizzazione dei lavori e del cantiere
15%
Procedimenti di lavoro proposti dall’impresa
1 - 6 x 60%
Approvvigionamento del cantiere
1 - 6 x 40%
Termini d’esecuzione
10%
Programma di lavoro (tempi d’esecuzione)
1 - 6 x 100%
Alla posizione 224.200 era specificata la formula per determinare la nota del prezzo.
I concorrenti erano chiamati ad indicare sei lavori analoghi (3 opere in calcestruzzo e 3 opere in terra) eseguiti negli ultimi 10 anni. Dovevano inoltre allegare una relazione tecnica con informazioni concernenti il personale direttivo dell’impresa, l’inventa-rio delle installazioni fisse e mobili, il procedimento costruttivo ed altri aspetti, di cui si dirà più avanti.
Le offerte dovevano essere inoltrate entro le 1500 del 30 aprile 2003.
B. Prima della scadenza del termine per l’inoltro delle offerte, il 27 febbraio 2003, il committente ha stabilito il seguente schema per l’attribuzione delle note:
Sottocriteri
Peso
Note da 0 a 6
Importo dell’offerta
1 - 6 x 90%
Nota 6 al miglior offerente + formula 224.200
Attendibilità dei prezzi unitari
1 - 6 x 10%
N 6 = tutti prezzi sostenibili N 4 = alcune posizioni non importanti sottocosto N 2 = alcune posizioni importanti sottocosto N 0 = offerta manifestamente sottocosto
Esperienza dell’impresa nel campo specifico
1 - 6 x 50%
Nr = numero referenze lavori > 300'000 fr. Massimo 3 opere in calcestruzzo + 3 opere in terra Minimo 1 opera in calcestruzzo + 1 opera in terra N = 4 + (Nr - 2) / 2, N = 0 se il requisito minimo non è raggiunto
Esperienza del capocantiere
1 - 6 x 50%
N 6 = diploma ETH,STS, SUP o diploma federale di impresario costruttore con più di 10 anni d’esperienza N 5 = tecnico con più di 10 anni d’esperienza N 0 = responsabile con meno di 10 anni d’esperienza
Procedimenti di lavoro proposti dall’impresa
1 - 6 x 60%
Base di giudizio: descrizione dei procedimenti costruttivi N = 6 ottimo N = 5 buono N = 4 sufficiente N = 0 inadeguato
Approvvigionamento del cantiere
1 - 6 x 40%
N = 6 trasporti con teleferica N = 4 trasporti su strada
Programma di lavoro (tempi d’esecuzione)
1 - 6 x 100%
N = 6 programma completo e attendibile N = 4 programma con piccole imprecisioni N = 0 programma inattendibile
Lo schema non è stato notificato ai concorrenti.
C. In tempo utile sono pervenute al committente le offerte di tre concorrenti, fra cui quella dell'Impresa __________, qui ricorrente, di fr. 3'195'787.30 e quella del consorzio formato dalle ditte __________ __________ __________ (60%) e __________ __________ (40%), di fr. 3'282'736.45.
Il committente le ha valutate come segue:
PREZZO
Importo offerta
Punti
Peso sottocriterio 90%
Peso criterio 50%
6.00
5.400
2.700
5.94
5.350
2.675
Attendibilità prezzi
Punti
Peso sottocriterio 10%
Peso criterio 50%
6.00
0.600
0.300
6.00
0.600
0.300
REFERENZE ED ESPERIENZA
Esperienza dell’impresa
Punti
Peso sottocriterio 50%
Peso criterio 25%
4.00
2.000
0.500
5.50
2.750
0.688
Esperienza capocantiere
Punti
Peso sottocriterio 50%
Peso criterio 25%
0.00
0.000
0.000
5.00
2.500
0.625
ORGANIZZAZIONE DEL CANTIERE E DEI LAVORI
Procedimento di lavoro
Punti
Peso sottocriterio 60%
Peso criterio 15%
4.00
2.400
0.360
6.00
3.600
0.540
Approvvigionamento
Punti
Peso sottocriterio 40%
Peso criterio 15%
4.00
1.600
0.240
4.00
1.600
0.240
TERMINI PROGRAMMA DI LAVORO
Punti
Peso sottocriterio 100%
Peso criterio 10%
6.00
6.000
0.600
4.00
6.000
0.600
TOTALE
4.700
5.668
Fondandosi su questa valutazione, con decisione 30 giugno 2003, notificata il 2 luglio, il municipio ha deliberato i lavori al consorzio __________ __________ __________
D. Su richiesta della ditta ricorrente, il 4 luglio 2003 il consulente del committente le ha erroneamente inviato la seguente graduatoria:
PREZZO
Importo offerta
Punti
Peso sottocriterio 90%
Peso criterio 50%
6.00
5.40
2.70
5.94
5.35
2.67
Attendibilità prezzi
Punti
Peso sottocriterio 10%
Peso criterio 50%
4.00
0.40
0.20
4.00
0.40
0.20
REFERENZE ED ESPERIENZA
Esperienza dell’impresa
Punti
Peso sottocriterio 50%
Peso criterio 25%
4.00
2.00
0.50
5.00
2.50
0.63
Esperienza capocantiere
Punti
Peso sottocriterio 50%
Peso criterio 25%
0.00
0.00
0.00
5.00
2.50
0.63
ORGANIZZAZIONE DEL CANTIERE E DEI LAVORI
Procedimento di lavoro
Punti
Peso sottocriterio 60%
Peso criterio 15%
4.00
2.40
0.36
6.00
3.60
0.54
Approvvigionamento
Punti
Peso sottocriterio 40%
Peso criterio 15%
4.00
1.60
0.24
4.00
1.60
0.24
PROGRAMMA DI LAVORO
Punti
Peso sottocriterio 100%
Peso criterio 10%
4.00
4.00
0.40
4.00
4.00
0.40
TOTALE
4.40
5.30
E. Contro la predetta decisione di aggiudicazione l’Impresa __________ è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e postulando, in via principale il rinvio degli atti al committente per nuova decisione, in via subordinata l'aggiudicazione della commessa a suo favore.
L’insorgente rimprovera essenzialmente al committente di aver disatteso il principio della trasparenza, definendo in dettaglio le modalità di applicazione dei criteri d’aggiudicazione soltanto dopo l’apertura del concorso.
In relazione al prezzo, ritiene che l’importanza attribuita a questo criterio sia troppo bassa. Specialmente per rapporto al peso attribuito al criterio dell’esperienza del capocantiere.
Dal profilo delle referenze dell’impresa insinua poi che la formula adottata per valutarle sia stata escogitata per privilegiare il consorzio __________. Ingiustificata sarebbe inoltre l’esclusione di 4 referenze delle 6 che ha addotto. Non si potrebbe infine pretendere di addurre referenze per opere simili di valore superiore a fr. 300'000.- allorché il valore della commessa è dieci volte tanto.
Analoghe obiezioni vengono sollevate con riferimento al sottocriterio dell’esperienza del capocantiere. La scala dei punteggi, osserva, non ha un andamento lineare. Il peso attribuito all’espe-rienza sarebbe inoltre eccessivo per rapporto a quello assegnato ai titoli di studio. Direttore del cantiere, aggiunge, sarebbe l’arch. __________ __________, architetto diplomato ETH con oltre 25 anni d’esperienza. Arbitraria sarebbe quindi l’attribuzione della nota 0.
Eccessivamente basso sarebbe infine il punteggio assegnatole in base al criterio organizzazione del cantiere e dei lavori.
In conclusione, l'insorgente chiede che sia aumentato il punteggio attribuitole in base ai criteri referenze dell’impresa (da 0.50 a 0.75), dell’esperienza del capocantiere (da 0.00 a 0.75) e dell’organizzazione dei lavori (da 0.36 a 0.54). Postula inoltre che il punteggio assegnato al consorzio __________ in base al criterio delle referenze dell’impresa sia ridotto da 0.688 a 0.625.
F. All’accoglimento del ricorso si sono opposti il municipio, l’ufficio forestale del II° circondario ed il consorzio aggiudicatario, contestando le tesi dell’insorgente con argomenti che saranno discussi nei seguenti considerandi.
G. Con la replica, la ditta ricorrente ha anzitutto chiesto la produzione di tutta la documentazione relativa alle referenze del consorzio __________, nonché la decisione con cui il municipio di __________ ha deliberato alla EF le opere di premunizione contro i pericoli naturali del riale __________.
Dopo aver rilevato che la nota minima prevista dal capitolato non è 0 ma 1, l'insorgente contesta il punteggio (0.00) attribuitole in base alle referenze. Censura inoltre la griglia di valutazione allestita dal committente soltanto dopo la pubblicazione del bando, ritenendola lesiva del principio della trasparenza.
Preso atto delle referenze addotte dal consorzio resistente, l'Impresa __________ critica in seguito la valutazione operata dal committente. Le sue referenze A e B equivarrebbero a quelle del consorzio. La referenza C del consorzio non avrebbe nulla a che vedere con l'oggetto della commessa. Le referenze E ed F si riferiscono a due lotti per la formazione di un rilevato per la strada e la ferrovia. Sarebbero quindi opere analoghe alla sua referenza D. Gli anni d'esperienza del capo cantiere del consorzio aggiudicatario non sarebbero inoltre documentati.
Il programma dei lavori allestito dal con __________, conclude l'insorgente, sarebbe infine inattendibile.
H. Con la duplica, il municipio ha contestato in dettaglio le tesi addotte dall'insorgente con la replica.
Ammette di essere incorso in un errore nella scala delle note, che andrebbe da 0 a 6. Rileva, tuttavia, che, applicando la scala da 1 a 6, la graduatoria rimarrebbe comunque invariata. Ribadisce poi, con argomenti che saranno ripresi nei seguenti considerandi, la bontà delle valutazioni espresse in merito alle referenze addotte dalle ditte qui comparenti. Conclude confermandosi nelle tesi addotte con la risposta alle critiche sollevate dall'insorgente in relazione all'esperienza del capo cantiere. La scheda personale del capo cantiere __________ __________, indicato dal consorzio resistente, documenterebbe un'esperienza pluridecennale.
Delle dupliche del consorzio aggiudicatario e dell'ufficio forestale si dirà per quanto necessario nei considerandi che seguono.
I. Dando seguito alla richiesta del giudice delegato del Tribunale cantonale amministrativo i concorrenti hanno prodotto una documentazione fotografica, accompagnata da una descrizione dettagliata delle caratteristiche costruttive, delle opere indicate a titolo di referenza nei rispettivi capitolati d'offerta.
Delle osservazioni presentate al riguardo dalle parti si dirà nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati dalla documentazione relativa alle referenze prodotta dalle parti su richiesta di questo tribunale. Ulteriori prove, segnatamente il richiamo dal municipio di __________ della documentazione relativa alla delibera delle opere di premunizione contro i pericoli naturali del riale __________, non appaiono atte a procurare la conoscenza di altri fatti rilevanti per il giudizio (art. 18 PAmm).
Giusta l'art. 61 cpv. 1 PAmm, il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto. Costituisce in particolare violazione del diritto, soggiunge il disposto, l'errata o la mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere e la violazione di una norma essenziale di procedura (cpv. 2).
Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. Esso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o all'adeguatezza (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT 1994 I n. 34; Borghi/Corti, op. cit., ad art. 61 PAmm, n. 2d; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., n. 407 seg.).
Nell'ambito dell'aggiudicazione di commesse pubbliche, i criteri d'aggiudicazione fissati dal bando di concorso riservano spesso al committente un margine discrezionale relativamente ampio ai fini della valutazione delle offerte. In questi casi, il Tribunale cantonale amministrativo deve limitarsi a verificare che l'apprezzamento sia contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni oggettive e pertinenti. Particolare riserbo s’impone anche perché la valutazione presuppone sovente delle conoscenze tecniche, si fonda sulla comparazione tra le varie candidature inoltrate e comporta pure, inevitabilmente, una componente soggettiva da parte del committente (cfr. RDAT I-2002 n. 24, consid. 4.1; STF 23.12.1998, n. 2P.285/1998, in re Consorzio T2000, consid. 4b).
Valutazioni di singoli criteri d'aggiudicazione, che risultano lesive del diritto, non traggono necessariamente seco l'annullamento della decisione impugnata. L'annullamento s'impone soltanto se la correzione da apportare sovverte la graduatoria allestita dal committente.
3.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1 PAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto ed intimata alle parti. In quest'ordine di idee, l'art. 33 cpv. 2 LCPubb dispone a sua volta che la decisione di aggiudicazione deve indicare succintamente i motivi che hanno condotto all'esclusione di determinati offerenti od offerte, i criteri di aggiudicazione adottati e i rimedi di diritto con l'avvertenza che il ricorso non ha, per principio, effetto sospensivo (cfr. anche art. 45 RLCPubb). L'obbligo di motivazione è volto ad assicurare la trasparenza dell'attività dell'amministrazione, a favorire la comprensione del provvedimento da parte degli interessati, a salvaguardare l'esercizio del diritto di difesa dei concorrenti soccombenti ed a permettere all'istanza di ricorso di pronunciarsi sulla legittimità dell'atto impugnato (DTF 123 I 31 consid. 2 c; Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 26 PAmm, n. 1).
Di principio, la motivazione di una decisione con cui il committente aggiudica la commessa può essere considerata sufficiente, quando fornisce una giustificazione adeguata della bontà della scelta operata sulla base dei criteri di idoneità fissati dal bando di concorso. Per risultare adeguata, la giustificazione deve fornire una spiegazione ragionevole delle valutazioni operate sulle offerte inoltrate dai singoli concorrenti in modo che questi possano confrontarle fra loro e sollevare eventuali contestazioni. La motivazione della decisione può anche essere succinta e fare riferimento ad altri atti, in particolare alla documentazione prodotta dai partecipanti. I destinatari di tale decisione, in particolare i concorrenti soccombenti, devono tuttavia essere posti nella condizione di esercitare compiutamente il loro diritto di ricorso.
La violazione dell'obbligo di motivazione trae di principio seco l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente dalla fondatezza delle contestazioni di merito (DTF 125 I 113 consid. 3e). Eventuali carenze di motivazione possono tuttavia essere sanate davanti all'istanza di ricorso a condizione che il committente adduca la motivazione mancante in sede di osservazioni al ricorso e che all'insorgente sia data la possibilità di prendere posizione sugli argomenti da questi addotti soltanto a posteriori.
3.2. In concreto, la decisione di aggiudicazione è adeguatamente motivata. Anche se in modo succinto, essa indica infatti chiaramente i motivi che avevano indotto il committente a preferire l'offerta del consorzio resistente. La motivazione non ha minimamente limitato la ricorrente nell'esercizio dei suoi diritti di difesa. Ulteriori motivazioni sono state fornite dal committente con le osservazioni al ricorso. La ricorrente ha potuto contestarle con la replica. Vanno quindi respinte siccome infondate le censure di violazione del diritto di essere sentito sollevate dall'insorgente.
Parimenti da respingere sono le censure di analogo tenore che la ricorrente solleva in relazione al fatto di non essere stata invitata dal committente a fornire chiarimenti sulle referenze addotte.
Il committente non aveva alcun obbligo di interpellarla.
4.1. Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione, soggiunge la norma (cpv. 2) devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 5 lett. i RLCPubb ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sotto criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza con la relativa ponderazione.
L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, al fine di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 100 seg. consid. 3c e rimandi; STA 14.6.02 in re __________ SA; 29.1.02 in re __________ AG e llcc; 26.2.02 in re __________ sagl).
In quest'ambito, non basta che i criteri di aggiudicazione vengano prestabiliti già al momento dell'apertura del concorso, ma occorre che sia preventivamente fissato anche il loro "ordine d'importanza". Al pari della preventiva indicazione dei criteri di aggiudicazione, anche la predeterminazione del loro ordine d'importanza serve infatti a circoscrivere la libertà del committente di attribuire a tali criteri un peso fissato a posteriori allo scopo di aggiudicare la commessa ad un determinato concorrente.
Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri d'aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri d'aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 11.10.2002 in re Valsangiacomo SA e llcc; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, pag. 218 seg.).
4.2. Nell’evenienza concreta, il capitolato d’appalto allestito dal committente indicava chiaramente i criteri ed i sottocriteri d’aggiudicazione, nonché i fattori di ponderazione applicabili.
I concorrenti sono stati preventivamente informati che i singoli aspetti sarebbero stati valutati in base ad una scala di note varianti da 1 a 6. Per alcuni criteri mancava tuttavia l’indicazione degli elementi che il committente intendeva considerare rilevanti ai fini dell’assegnazione delle note. Non era, in altri termini indicato, a quali elementi di giudizio le singole note sarebbero state abbinate.
Al riguardo occorre rilevare che l’ossequio del principio della trasparenza non può essere spinto al punto da esigere che il committente indichi preventivamente, sin nei più minuti dettagli, gli elementi di giudizio che prevede di prendere in considerazione per assegnare le note. Considerata la molteplicità, l’eterogeneità e la parziale imprevedibilità degli aspetti che contraddistinguono le singole offerte, una simile esigenza sarebbe eccessiva. Essa arrischierebbe in effetti di alterare la natura stessa del concorso, limitando oltre misura il potere d’apprezzamento del committente ed inducendo, nel contempo, i partecipanti a modulare artificiosamente le loro offerte. È quindi da ritenere sufficiente che il committente definisca sommariamente il quadro degli aspetti che intende considerare rilevanti ai fini dell’assegnazione delle note. Sarà suo compito, in sede di valutazione delle offerte, esercitare correttamente il potere discrezionale residuo, fornendo una congrua giustificazione delle note assegnate attraverso una comparazione delle stesse attuata in base a criteri uniformi e rispettosi della parità di trattamento.
4.3. In concreto, il committente ha omesso di specificare preventivamente gli aspetti che intendeva considerare rilevanti nel quadro dell’assegnazione delle note. Carenti erano soprattutto le indicazioni relative ai sottocriteri dell’esperienza dell’impresa ed all'esperienza del capo cantiere. L’affinamento della griglia di valutazione è avvenuto soltanto dopo la pubblicazione del concorso, attraverso la definizione degli elementi di giudizio entranti in considerazione ai fini dell'assegnazione delle singole note.
Questa precisazione, che di per sé avrebbe potuto essere attuata già prima dell'apertura della gara, ha comunque avuto luogo prima dell’apertura delle offerte. Si può quindi escludere che sia stata fatta allo scopo di giustificare una determinata scelta. Anche se opinabile, da questo profilo, l’operato del committente sfugge alla critica della ricorrente. Non viola in particolare il principio della trasparenza. Va comunque riservata ai concorrenti la facoltà di contestare, in sede di ricorso contro l’aggiudicazione, le specificazioni apportate dal committente alla scala delle note.
Dopo la delibera, il committente ha inviato per errore alla ricorrente una tabella di valutazione, che era stata allestita come bozza ai fini della discussione interna tra il committente ed il suo consulente. Questa tabella diverge da quella definitiva su tre punti, corrispondenti all’attendibilità dei prezzi, all’esperienza dell’impresa ed ai termini. L’attendibilità dei prezzi ed i termini erano valutati con la nota 4 per entrambe le ditte. In sede di aggiudicazione è stata attribuita la nota 6 ad entrambe le ditte. La correzione apportata è quindi stata neutra.
L’esperienza dell’impresa __________ era invece valutata con la nota 4, mentre al consorzio resistente era stata assegnata la nota 5. In sede di valutazione definitiva, la nota dalla ricorrente è rimasta invariata, mentre quella del consorzio resistente è stata aumentata di mezzo punto (5.5). Se ed eventualmente in che misura questa rivalutazione può influire sull’esito del ricorso verrà semmai esaminato più avanti.
Le contestazioni che la ricorrente solleva con riferimento al criterio d’aggiudicazione del prezzo vanno respinte siccome prive di fondamento. Il fattore di ponderazione attribuito a questo criterio era chiaramente definito. Non può essere rimesso in discussione in questa sede. Né può essere rimessa in discussione la formula prestabilita dal capitolato per l’assegnazione della nota.
Il rapporto tra il prezzo e gli altri criteri d’aggiudicazione è stato preventivamente definito dal bando di concorso. Improponibili sono le censure volte ad evidenziare come differenze di punteggio, risultanti dalla valutazione del prezzo, non possano praticamente più essere colmate mediante vantaggi conseguiti in base agli altri criteri. Questa conseguenza era prevedibile già al momento della pubblicazione del capitolato d'appalto, che la ricorrente ha accettato senza riserve rinunciando ad impugnarlo (cfr. art. 38 cpv. 3 LCPubb).
Analoghe considerazioni valgono per quel che concerne le censure sollevate con riferimento al sottocriterio dell’attendibilità dei prezzi. La scala delle note, anche se definita a posteriori, appare del tutto ragionevole. La ricorrente ha peraltro ottenuto la nota massima e non pretende che il consorzio __________ avrebbe dovuto ottenere una nota inferiore.
Nella misura in cui riguardano il prezzo, le eccezioni sollevate dalla ricorrente vanno dunque disattese siccome improponibili o infondate.
Il capitolato chiedeva ai concorrenti di fornire informazioni concernenti i procedimenti costruttivi, la definizione delle tappe esecutive dei giunti di lavoro ecc. (pos. 252.120).
La ricorrente si è limitata ad affermare che vale quanto previsto dal progettista. A differenza del consorzio resistente, non ha fornito alcuna indicazione concernente le modalità d’esecuzione dei lavori. All'offerta della ricorrente, il committente ha quindi assegnato la nota 4 (sufficiente), ritenendo che le attrezzature previste e la loro ubicazione fossero comunque idonee.
L’offerta del consorzio __________ ha invece conseguito la nota massima (6). In sede di osservazioni al ricorso, il committente l'ha giustificata, asserendo che le informazioni fornite erano complete e denotavano uno studio approfondito dell’offerta e delle problematiche legate all’esecuzione dei lavori. Ha inoltre rilevato che il particolare procedimento lavorativo proposto era atto a ridurre di una stagione la durata dei lavori.
Le generiche contestazioni sollevate dall’insorgente con la replica non sono in grado di scalfire il convincente giudizio espresso dal committente. Persino un profano è in grado di rilevare che le circostanziate informazioni fornite dal consorzio aggiudicatario meritano una nota superiore a quella assegnata alla ditta ricorrente per le sue laconiche indicazioni. Nel divario fra le due note non è riscontrabile alcun abuso d'apprezzamento. Ammettere il contrario significherebbe sostituire, senza valide ragioni, l’apprezzamento di questo tribunale a quello del committente.
Anche da questo profilo, il ricorso va quindi respinto.
8.1. Il capitolato stabiliva che l’esperienza nel campo specifico del responsabile del cantiere sarebbe stata valutata con una nota variante da 1 a 6. Al sottocriterio era assegnato lo stesso peso (50%) attribuito all’esperienza dell’impresa nel campo specifico negli ultimi 10 anni.
Dopo l’apertura del concorso, ma prima della scadenza del termine per l’inoltro delle offerte, il committente ha elaborato la seguente formula di valutazione:
N 6 = diploma ETH,STS, SUP o diploma federale di impresario costruttore con più di 10 anni d’esperienza
N 5 = tecnico con più di 10 anni d’esperienza
N 0 = responsabile con meno di 10 anni d’esperienza
La formula è unicamente volta a facilitare un esercizio rispettoso della parità di trattamento da parte del committente. Essendo stata elaborata prima dell’apertura delle offerte non v’è motivo di ritenere che sia stata adottata allo scopo di giustificare a posteriori la delibera impugnata.
Conformemente al criterio d’aggiudicazione sul quale si incardina, la griglia di valutazione privilegia chiaramente l’esperienza rispetto ai titoli di studio. Se l’esperienza è di almeno 10 anni, il titolo di studio incide, in effetti, soltanto nella misura di un punto. Opinabile, ma certamente non insostenibile, è l’equivalenza attribuita a titoli di studio di valore sostanzialmente diverso (diploma ETH, STS, SPU, diploma federale di impresario costruttore). Una differenziazione a livello di nota tra i titoli di studio non era comunque indispensabile, poiché determinante era considerata l’esperienza specifica.
Del tutto sostenibile, oltre che in linea con il limite temporale previsto dal sottocriterio dell’esperienza dell’impresa, è pure il limite di 10 anni fissato dal committente quale presupposto per il conseguimento della nota massima.
Censurabile è invece l’attribuzione della nota 0 al capocantiere con meno di 10 anni d’esperienza. Anzitutto, perché lo stesso capitolato (pos. 224.100) non stabilisce quale minimo la nota 0, ma la nota 1. In secondo luogo, perché una scala che nega qualsiasi valore all’esperienza maturata prima di raggiungere il limite di 10 anni non tiene minimamente conto della gradualità del processo di acquisizione dell’esperienza. Una correzione s'impone con la forza dell’evidenza.
Tenuto conto della nota massima (6.00) e della nota minima (1.00) previste dalla griglia per il capocantiere in possesso di un titolo di studio, nella migliore delle ipotesi per la ricorrente, si giustifica assegnare mezzo punto (0.5) per ogni anno d’esperienza.
8.2. Nell’evenienza concreta, la ricorrente ha indicato quale capocantiere l’ing. dipl. ETH __________ __________. Invano sostiene che il cantiere sarebbe diretto dall’arch. __________ __________, diplomatosi presso la stessa scuola una trentina di anni or sono. Il fatto che l’arch. dipl. ETH __________ __________ porti determinate responsabilità quale titolare dell’impresa di costruzioni non permette di prescindere dalla chiara ed inequivocabile indicazione, data dalla stessa ricorrente con la sua offerta.
L’ing. __________ __________ ha conseguito il diploma nel 1999. La sua esperienza di cantiere è quindi di 4 anni al massimo.
Tenuto conto della correzione che si impone per i motivi di cui si è appena detto, alla ricorrente può dunque essere attribuita al massimo la nota 3. Nota, che, soppesata in base ai fattori di ponderazione prestabiliti (25%; 50%), comporta l'assegnazione di 0.375 punti invece di 0.00.
8.3. In sede di replica, la ricorrente ha contestato la valutazione del capocantiere __________ __________, designato dal consorzio aggiudicatario, rilevando che la scheda personale non fornisce indicazioni circa la durata della sua esperienza.
Con la duplica il consorzio resistente ha precisato che il capocantiere in questione lavora dal 1982 per la consorziata EF in questa funzione. La nota attribuitagli dal committente (5.00) ed il punteggio (0.625) che ne deriva in base ai relativi fattori di ponderazione (25%, 50%) appaiono quindi giustificati.
8.4. Alla stessa conclusione si giungerebbe comunque anche prescindendo dalla griglia di valutazione elaborata dal committente dopo l'apertura del concorso.
Anche considerando soltanto la scala delle note da 1 a 6, prestabilita dal capitolato, sarebbe in effetti perfettamente sostenibile assegnare la nota 5.00 al capocantiere (____________________) designato dal consorzio __________ e la nota 3.00 al capocantiere (ing. __________ __________) indicato dalla ricorrente. La ventennale esperienza acquisita dal primo nella conduzione di cantieri importanti per opere in parte analoghe (cfr. infra consid. 9) giustifica invero una nota più alta di quella assegnata al capocantiere proposto dalla ricorrente, che pur essendo portatore di un diploma di ingegnere dell’ETH dispone di un bagaglio di esperienza di gran lunga inferiore.
9.1. Il capitolato sollecitava i concorrenti ad indicare sei lavori analoghi (3 opere in calcestruzzo e 3 opere in terra) eseguiti negli ultimi 10 anni quali referenze (importo della singola offerta maggiore di fr. 300'000.-). Gli atti di gara si limitavano ad indicare che le referenze sarebbero state valutate con una nota compresa tra 1 e 6. Non fornivano ulteriori dettagli circa il metodo di valutazione.
Il committente, prima della scadenza del termine per l’inoltro delle offerte, ha elaborato la seguente formula di valutazione:
Nr = numero referenze lavori > 300'000 fr.
Massimo 3 opere in calcestruzzo + 3 opere in terra
Minimo 1 opera in calcestruzzo + 1 opera in terra
N = 4 + (Nr - 2) / 2,
N = 0 se il requisito minimo non è raggiunto
Eccepita dal profilo della trasparenza anche la definizione a posteriori di questa formula, la ricorrente ne contesta la sostanza, chiedendo che ad ogni referenza sia attribuito almeno un punto.
Nemmeno queste contestazioni, proponibili perché la ricorrente non ha potuto sollevarle in precedenza, possono essere accolte. Anche questa griglia di valutazione, adottata soltanto per facilitare un corretto esercizio del potere d'apprezzamento, appare invero più che ragionevole. Attribuendo soltanto mezzo punto per referenza, essa evita infatti di penalizzare eccessivamente i concorrenti meno referenziati, permettendo anche al concorrente con una sola referenza di raggiungere la nota 3.5. Seriamente penalizzati sono soltanto i concorrenti del tutto privi di referenze.
La proposta della ricorrente di attribuire un punto per ogni referenza peggiorerebbe anzi la valutazione della sua offerta, poiché con due referenze valide otterrebbe soltanto 2 punti invece dei 4 che le sono stati assegnati. È vero che il consorzio resistente invece di 5.5 punti ne otterrebbe soltanto 5, ma il divario fra le note delle due offerte sarebbe doppio (3 punti, invece di 1.5).
9.2. Il concetto di lavoro analogo, al quale fa riferimento il capitolato ai fini dell'ammissibilità delle referenze indicate dai concorrenti, è di natura indeterminata. Per lavoro analogo si deve sostanzialmente intendere un'opera simile, ovvero affine, soprattutto dal profilo dei materiali impiegati e delle tecniche di costruzione. Essendo di natura indeterminata, il concetto riserva quindi al committente una certa latitudine di giudizio nell'individuazione del suo contenuto normativo. Censurabili, da questo profilo, sono essenzialmente le valutazioni insostenibili, in quanto fondate su criteri estranei o prive di giustificazioni oggettive (Max Imboden René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., n. 66 B I seg.; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, II ed. N. 396 seg).
9.3. La ricorrente rimprovera al committente di aver tenuto in considerazione soltanto due dei sei lavori addotti a titolo di referenza, scartando le referenze A, B, D ed E.
9.3.1. La referenza D è una strada forestale, costruita tra il 1999 ed il 2000 tra __________ e __________ del __________. Stando alla ricorrente, si tratterebbe di un lavoro analogo, poiché avrebbe comportato l’esecuzione di scavi, muri ciclopici, scogliere, messa in opera di materiale di rilevato e sottofondi, per un valore di fr. 650'000.-.
In realtà, l'opera è essenzialmente costituita dallo scavo del pendio a monte della strada con riporto del materiale a valle. Il committente ha escluso che si tratti di una costruzione in terra paragonabile a quella oggetto della commessa.
L'interpretazione data dal committente al concetto di lavoro analogo appare sostenibile. Nella costruzione di muri di sostegno a monte ed a valle della strada non si possono invero ravvisare sufficienti analogie con l'opera oggetto della commessa. Né la formazione di terrapieni a valle della strada può essere paragonata ad una diga ciclopica, in parte in terra ed in parte in calcestruzzo, destinata a trattenere scoscendimenti di materiale. Anche un profano può rendersene conto.
Sorretta da giustificazioni oggettive e plausibili, l'esclusione di questa referenza, resiste quindi alle critiche della ricorrente.
9.3.2. La referenza E è invece costituita dallo scavo generale in roccia con sottofondi e rilevati, eseguito tra il 1994 - 1995 per conto dell’Ufficio federale del genio e delle fortificazioni, per la realizzazione di un’opera fortificata, casualmente nota al giudice delegato di questo tribunale (valore fr. 800'000.-).
Anche una persona sprovvista di particolare formazione tecnica e di conoscenze specifiche nel campo dell'ingegneria civile è in grado di avvertire che uno scavo in roccia non è un’opera paragonabile alla costruzione di una diga a gravità in calcestruzzo, rispettivamente ad una diga in terra con un nucleo impermeabile. Appare quindi del tutto sostenibile la decisione del committente di non considerare valida nemmeno questa referenza.
9.3.3. La referenza A è data dalla sistemazione di un __________), che sarebbe stata eseguita in calcestruzzo con rivestimento in sassi (scogliera) per conto del comune di __________ nel 1996, per un costo di fr.750'000.-. La referenza B consiste invece nella sistemazione idraulica del fiume __________ (esecuzione tartarughe e pennelli in calcestruzzo e pietrame), realizzata nel 1999 per il consorzio arginatura __________ (costo fr. 355'000.-).
Con la risposta al ricorso il committente ha rilevato che queste due referenze sono costituite da opere in sasso e calcestruzzo, le cui tecniche d’esecuzione (confezione, messa in opera e post-trattamento del calcestruzzo, esigenze di qualità, ecc.) non sono paragonabili a quelle dell’opera in oggetto. Le spiegazioni fornite dal committente in questa sede sono sufficientemente convincenti. La ricorrente non è stata in grado di dimostrare che le tecniche d’esecuzione di queste opere possano essere paragonate a quelle dell’opera oggetto della commessa. Anche se la differenza tra quest'ultima ed i lavori qui in discussione è meno evidente che nel caso delle referenze (D ed E) sopra esaminate, questo tribunale non ha motivo di dubitare dell’attendibilità delle spiegazioni fornite dal committente. Anche l’esclusione di queste due ulteriori referenze va quindi confermata. Ammetterle significherebbe tutto sommato disattendere i limiti del potere di cognizione di questo tribunale.
9.4. Con la duplica la ricorrente ha contestato anche la valutazione delle referenze addotte dal consorzio resistente.
9.4.1. Quale referenza A il consorzio __________ ha addotto la briglia di contenimento in calcestruzzo di m 6 x 20, realizzata assieme ad una diga in terra di 60'000 mc, nell'ambito delle opere di premunizione del riale __________ a __________; opere note a questo tribunale che ha dovuto statuire su un ricorso proposto contro la relativa delibera (STA 5.3.2002 in re Pagani SA). Il committente ha ritenuto che questo manufatto potesse essere considerato analogo alla diga a gravità, pure in calcestruzzo, che forma oggetto della commessa qui in esame. La valutazione non può essere condivisa, poiché il valore indicato dal consorzio resistente (fr. 1'700'000.-) corrisponde a quello dell'insieme delle opere e non al valore del manufatto addotto quale referenza. Non è inoltre dimostrato che il valore di questo manufatto, di
dimensioni tutto sommato modeste, superi la soglia di
fr. 300'000.-, fissata dal committente.
9.4.2. La referenza D indicata dal consorzio aggiudicatario è invece costituita dalla diga in terra di 60'000 mc di cui si è detto sopra. L'analogia tra questa opera e quella in oggetto è chiara ed incontestabile.
9.4.3. Contrariamente a quanto assume la ditta __________, la referenza B, addotta dal consorzio resistente (sistemazione del __________ - __________), non equivale alla referenza B indicata dalla stessa ricorrente (sistemazione idraulica del torrente __________). A differenza di quest'ultima, che è costituita da un'opera in muratura, la referenza del consorzio __________ è infatti costituita da canali interrati di calcestruzzo armato, che, dal profilo dei materiali presentano sufficienti analogie con la diga in calcestruzzo oggetto della controversa commessa.
La spiegazione fornita dal committente, ancorché opinabile, non appare di certo insostenibile.
9.4.4. Giustificata è pure l'ammissione della referenza C addotta dal consorzio __________. Non appare per nulla fuori luogo considerare analogo l'enorme muro di calcestruzzo (L: 330 m, H: 11 m), che a Locarno sorregge via __________ tra la rotonda di piazza __________ e la galleria __________ - __________.
9.4.5. Sostenibile è infine anche l'ammissione della referenza E (lotto __________), costituita da un rilevato in terra di ragguardevoli dimensioni, destinato alla strada cantonale ed alla linea __________, che il consorzio resistente ha realizzato all'uscita sud della galleria di base del san Gottardo. Le tecniche d'esecuzione e le esigenze di qualità di quest'opera, sicuramente superiori a quelle di una semplice strada forestale, permettono senz'altro di considerarla affine alla diga in terra prevista dalla commessa in esame.
9.4.6. Escludendo la referenza A, la valutazione del sottocriterio relativo all'esperienza dell'impresa dell'offerta del consorzio __________ va ridotta da 0.688 a 0.625.
10.1. La valutazione del prezzo delle due offerte in lizza comporta un vantaggio di appena 0.025 punti (2.700 - 2.675) a favore della ricorrente.
Le offerte sono equivalenti dal profilo dell’attendibilità dei prezzi (0.300), dell’approvvigionamento (0.240) e dei termini (0.600). Al riguardo la ricorrente non solleva contestazioni. Esse si differenziano unicamente dal profilo dell’esperienza dell’impresa (referenze), dell’esperienza del capocantiere e del procedimento di lavoro.
Il punteggio attribuito al consorzio resistente in base a quest’ul-timo sottocriterio supera di 0.180 punti (0.540 - 0.360) l’offerta della ricorrente. Azzera quindi il vantaggio (0.025) conseguito dalla ricorrente in base al prezzo e determina anzi un vantaggio (intermedio, ma decisivo) di 0.155 punti a favore del consorzio __________ (0.180 - 0.025).
Malgrado la correzione (+ 0.375 punti), che si impone per i motivi indicati al considerando 8.2., il punteggio attribuito all'offerta dalla ricorrente in base al sottocriterio dell'esperienza del capocantiere rimane comunque di 0.250 punti inferiore a quello del consorzio resistente, che resta di 0.625 (cfr. consid. 8.3). Il vantaggio accumulato dal consorzio in base ai criteri sin qui esaminati aumenta quindi da 0.155 a 0.405 punti.
Ferme queste premesse, anche se si riducono da 5 a 4 le referenze valide del consorzio (cfr. consid. 9.4.5.), è certo che la graduatoria non cambia. Essa rimarrebbe peraltro invariata anche nel caso in cui si volessero ammettere le referenze A e B addotte dalla ricorrente (cfr. consid. 9.3.3.). Per recuperare lo svantaggio accumulato in base agli altri criteri (0.405 punti) la ricorrente dovrebbe infatti disporre di 4 referenze valide più del consorzio resistente: ipotesi, questa, che non entra nemmeno lontanamente in considerazione.
Il ricorso va quindi respinto.
10.2. La tassa di giustizia e le ripetibili, commisurate al lavoro occasionato dall’impugnativa ed ai valori in discussione, sono a carico della ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 32, 36, 37, 38 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.- è a carico della ditta ricorrente, che rifonderà identico importo al consorzio resistente a titolo di ripetibili.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Transparency does not require minute prior specification of every evaluative element; a general framework is sufficient if the authority applies it uniformly and objectively.
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The appellant had accepted the tender documents without reservation; the relative weight of price versus other criteria was foreseeable from the outset.
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The score for the appellant had to be corrected upward because the tender used an impermissible zero score below ten years' experience; however, the awardee's score remained justified and the ranking did not change.
The tender itself set a minimum note of 1, not 0, and experience must be assessed progressively; even after correction, the appellant still remained behind the awardee.
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'Analogous work' requires sufficient similarity in materials and construction techniques; the authority's distinctions were sustainable, and the remaining differences were insufficient to overturn the ranking.
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