52.2003.185•Municipal gaming-salon hours and beverage-dispenser ban partly annulled
52.2003.185Autre juridiction16 oct. 2003Partially Granted
Extrait par Omnilex
Two appellants challenged cantonal confirmation of municipal rules governing a gaming hall’s opening hours and related operating limits. The court held that the communal regulation was sufficiently general and abstract to constitute a valid legal basis, and that the restrictions on opening and closing times were justified by public order, youth protection, and proportionality. The different treatment compared with night clubs was also upheld. The request for a general derogation from closing hours was rejected because the regulation allowed only punctual exceptions. However, the ban on an automatic beverage dispenser inside the hall was annulled for lack of a sufficient overriding public interest. Costs were allocated partly against the appellants, with reduced compensation due from the municipality.
Art. 27, 26 and 36 Cost.; municipal regulation of gaming-hall opening hours and ancillary operating limits; legality, public interest and proportionality of restrictions. A communal norm is sufficiently general and abstract if it is capable of applying to an indeterminate number of future cases, even where prompted by a concrete local situation. Closing-hour restrictions for gaming halls may be justified by quiet, youth-protection and anti-circumvention interests, and may differ from rules applicable to night clubs where the establishments are not in direct competition and differ in clientele and social function. A derogation clause authorizing the municipality to grant exceptions permits only punctual, case-specific relief; a general extension would defeat the regulation. An ancillary ban lacking a convincing overriding public interest is unlawful despite formal legal basis.
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2003.185
Data decisione, Autorità: 16.10.2003, TRAM
Incarto n. 52.2003.185
Lugano 16 ottobre 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Tamara Merlo, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 10 giugno 2003 di
patrocinati da: avv. __________
contro
la decisione 20 maggio 2003 del Consiglio di Stato (n. 2201), che ha parzialmente accolto il ricorso 23 gennaio 2003 degli insorgenti avverso la risoluzione 8 gennaio 2003 del municipio di __________ in materia di orari di apertura per il 2003 della sala giochi "__________" a __________ (zona artigianale-commerciale AR);
vista la risposta 18 giugno 2003 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ è proprietario del mapp. __________ RFD di , sul quale sorge lo stabile denominato "". Tale edificio ospita un esercizio pubblico (locale notturno) ed una sala giochi, entrambi gestiti dallo stesso, che è pure gerente del locale notturno. __________ è la gerente della sala giochi.
B. Dopo vicissitudini che non occorre qui rievocare, il 21 agosto 2001 il municipio di __________ ha emanato una decisione, denominata "Autorizzazione a gestire una sala giochi", mediante la quale ha fissato una serie di condizioni volte a regolamentare l'attività dello stabilimento in questione. In particolare, al punto 4 dell'autorizzazione il municipio ha stabilito gli orari di apertura e chiusura della sala giochi. Il 16 gennaio 2002 il Consiglio di Stato, adito da __________, ha annullato l'avversata decisione municipale limitatamente al punto 4 (orari d'apertura), per carenza di base legale.
C. Nel corso della seduta del 24 aprile 2002, il consiglio comunale di __________ ha adottato il "Regolamento comunale che disciplina l'apertura e la gestione di sale giochi sul territorio giuris-dizionale del comune di __________ " (di seguito: "Regolamento"), confermato dal Consiglio di Stato a seguito dell'impugnativa di __________ ed approvato dalla Sezione degli enti locali.
In particolare, per quanto attiene al presente ricorso, l'art. 5 prevede che:
"Nel locale o nei locali destinati a sala da gioco non potranno essere venduti, serviti e consumati cibi e bevande. Non sono inoltre concesse autorizzazioni per la gestione di sale da gioco che sono direttamente collegate a locali di un esercizio pubblico";
L'art. 6 dispone che:
"L'apertura e la chiusura della sala da gioco deve ossequiare i seguenti limiti di orario:
a) L'apertura della sala giochi non può avvenire prima delle ore 10:00 e la chiusura deve avvenire entro le ore 01:00.
b) I minorenni di età inferiore ai 16 anni non possono essere presenti in sala trascorse le ore 21:00.
c) I minorenni di età superiore ai 16 anni non possono essere presenti in sala trascorse le ore 23:00.
d) Il municipio può concedere deroghe all'orario di chiusura.
Il municipio può fissare delle restrizioni agli orari sopra indicati, a dipendenza dell'ubicazione della sala, delle proprie caratteristiche e dell'eventuale necessità di tutelare la quiete e la salute pubblica".
Inoltre, in virtù dell'art. 4 del Regolamento, l'accesso alla sala è vietato ai minori di 14 anni.
D. In data 28 dicembre 2002 i ricorrenti __________ e __________ hanno notificato al municipio gli orari d'apertura della sala giochi, chiedendo nel contempo al municipio la concessione di una deroga all'orario di chiusura in applicazione dell'art. 6 litt. d del Regolamento. Gli insorgenti hanno postulato di poter adeguare gli orari della sala giochi a quelli del vicino locale notturno, con aperture fino alle ore 04:00 il venerdì e il sabato, e fino alle 02:00 gli altri giorni.
E. Con risoluzione 8 gennaio 2003, il municipio ha negato la deroga relativa agli orari d'apertura della sala giochi, provvedendo a correggerli d'ufficio:
da lunedì a venerdì: 20:00 - 01:00;
sabato e domenica: 14:00 - 01:00.
Il municipio ha inoltre ribadito che, in virtù dell'art. 6 litt. b e c del suddetto Regolamento, la presenza di minorenni d'età inferiore ai 16 anni nella sala da gioco è esclusa a partire dalle ore 21:00, ed a partire dalle ore 23:00 per i minorenni d'età superiore ai 16 anni (punto 2).
La decisione municipale ha imposto al gerente responsabile di provvedere al disinserimento della corrente e alla chiusura a chiave della sala giochi ogni sera al termine dell'esercizio, e più precisamente alle ore 01:00 (punto 4). Infine, ha escluso la posa di un apparecchio automatico per la distribuzione di bevande anche senz'alcool (punto 5).
F. Con giudizio 20 maggio 2003, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'impugnativa dei ricorrenti, annullando la decisione municipale limitatamente al dispositivo n. 4 (disinserimento della corrente), in quanto privo di base legale.
Per il resto, l'Esecutivo cantonale ha confermato la decisione del municipio di __________.
G. __________ e __________ si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che il predetto giudizio governativo sia riformato. In via preliminare, i ricorrenti invocano l'illegittimità della decisione del municipio di __________ per carenza di una valida base legale, in quanto il regolamento sarebbe stato adottato ad personam, non essendo altro che la mera trasposizione della decisione 21 agosto 2001 indirizzata al ricorrente __________; di conseguenza, esso violerebbe il principio di generalità ed astrattezza della legge.
Subordinatamente, i dispositivi n. 2 (limitatamente agli orari d'apertura) e n. 5 della decisione municipale 8 gennaio 2003 andrebbero annullati, poiché violerebbero la libertà economica dei ricorrenti, la garanzia della proprietà nonché il principio dell'uguaglianza di trattamento.
A mente degli insorgenti, l'imposizione di un orario d'apertura ridotto rispetto a quello del locale notturno non si giustificherebbe con motivi d'interesse pubblico - dato che la tutela dei minorenni sarebbe garantita dai differenti orari, non contestati dai ricorrenti
Parimenti ingiustificato e lesivo della parità di trattamento sarebbe il divieto di posare un apparecchio per la distribuzione automatica di bevande non alcoliche.
H. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. Il municipio di __________ non ha presentato conclusioni.
Considerato, in diritto
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dello stabile "__________", oggetto di precedenti vertenze, è ben nota a questo Tribunale; l'esperimento di un sopralluogo non appare pertanto atto a procurare la conoscenza di ulteriori fatti utili per il giudizio.
2.2. La garanzia della proprietà, ancorata all’art. 26 Cost., protegge – oltre che la proprietà di beni mobili e immobili – anche i diritti reali limitati, i diritti contrattuali, la proprietà intellettuale, il possesso, nonché i diritti acquisiti dei cittadini verso l’ente pubblico (Georg Müller, in: Commentaire à la Constitution de la Confédération suisse, Basilea/Zurigo/Berna, ad art 22ter, n. 2). Titolari della garanzia in parola sono dunque le persone fisiche e giuridiche di diritto privato detentrici di questi diritti, ossia i proprietari, i titolari di servitù, i locatari, i possessori, gli autori, i concessionari, ecc. (Müller, op. cit., ad art. 22ter, n 21). Il ricorrente __________, proprietario del fondo sul quale sorge lo stabile che ospita la sala giochi oggetto della presente vertenza, è sicuramente legittimato ad invocare la violazione di una simile libertà costituzionale. Più dubbia appare per contro la situazione di __________. Il quesito non necessita di essere ulteriormente approfondito in questa sede non essendo di decisivo rilievo per l’esito della vertenza.
Ciò premesso, occorre aggiungere che anche questa garanzia costituzionale può di principio essere limitata, in base alle condizioni previste dall’art. 36 Cost.
3.1. A questo proposito occorre premettere che l’autorità di ricorso può paralizzare l’applicazione di una norma ritenuta anticostituzionale o illegittima nel singolo caso in esame, ma non può invece annullarla o modificarla, operando un controllo astratto (abstrakte Normenkontrolle) della norma stessa.
3.2. L’argomento ricorsuale secondo cui il regolamento sarebbe privo del necessario carattere di generalità ed astrattezza, poiché sarebbe stato adottato in considerazione unicamente della situazione della sala giochi "__________", non merita di essere accolto. Va infatti rilevato che, se è pur vero che, al momento dell'adozione del regolamento, sul territorio di __________ si trovava un'unica sala giochi, non di meno la disciplina adottata è suscettibile di applicarsi ad un numero indeterminato di casi, ad ogni e qualsiasi sala giochi che in futuro sorga nella circoscrizione comunale, come del resto emerge dalle discussioni in seno al consiglio comunale che ne hanno preceduto l’adozione. Di conseguenza, il regolamento su cui si fonda la decisione municipale litigiosa costituisce senz’altro una valida base legale, atta a restringere i diritti costituzionali degli insorgenti.
3.3. I ricorrenti criticano poi le disposizioni del regolamento in questione che disciplinano gli orari di chiusura delle sale giochi, come pure le misure adottate in applicazione delle medesime il 7 gennaio 2003 dal municipio di __________.
3.3.1. La sala giochi è un tipo di commercio che esula dal novero degli esercizi pubblici e non è pertanto disciplinata dalla LEsPub. Nessuna norma federale o cantonale regola questo genere di attività; di conseguenza il comune gode di un'ampia autonomia tutelabile in materia (RDAT N. 18/II-1999).
3.3.2. In via generale ed astratta, è corretto affermare che le disposizioni sulla chiusura dei commerci mirano in primo luogo alla protezione della quiete pubblica notturna e domenicale (DTF 98 Ia 395 consid. 3; RDAT N. 2/I-1993).
Nel caso concreto, tale bene appare già interessato (se non addirittura perturbato) dalla presenza di vari locali notturni in zona e addirittura nel medesimo edificio. Questa circostanza non basta comunque a privare il comune del diritto di intervenire concretamente per contenere le fonti di turbativa della quiete pubblica esistenti sul suo territorio. In altri termini, il solo fatto che nei dintorni della sala giochi “__________” vi siano altre infrastrutture che già arrecano disturbo alla quiete notturna non costituisce ancora un motivo sufficiente per impedire all’ente pubblico di adottare, nell’ambito delle sue competenze di polizia, misure volte a evitare un aggravamento della situazione.
Inoltre, appare evidente che il fine perseguito dal regolamento comunale in questione, laddove disciplina gli orari d'apertura e, soprattutto, di chiusura delle sale giochi, consiste anche nella tutela della gioventù, notoriamente attratta dal tipo d'attività offerta dal commercio in questione. La protezione dei giovani costituisce un obiettivo di politica sociale senz’altro atto a giustificare una limitazione della libertà di commercio e di industria (DTF 120 Ia 126 consid. 4e/cc) e della garanzia della proprietà. È vero che alle sale giochi è imposto un orario differenziato per le diverse fasce d'età (divieto d'accesso per i minori di 14 anni; accesso consentito fino alle ore 21:00 ai minori di 16 anni, e fino alle ore 23:00 ai minori di 18 anni); tuttavia una chiusura generalizzata delle medesime alle ore 01:00 si giustifica, oltre che per i motivi sopra esposti, anche per favorire il rientro al domicilio dei più giovani ed evitare che quest’ultimi si attardino inutilmente nei loro pressi, sospinti dalla speranza di riuscire comunque ad entrarvi.
Un'ulteriore finalità della norma comunale meritevole di tutela può altresì essere ravvisata nella necessità di evitare che, in situazioni logistiche corrispondenti a quella dei ricorrenti (adiacenza di una sala giochi e di un locale notturno), venga in sostanza aggirata la normativa sugli esercizi pubblici, laddove essa limita il numero degli apparecchi da gioco che possono essere presenti in un esercizio pubblico (art. 54 LEsPub ed art. 112 del relativo regolamento).
3.3.3. Stante quanto precede è giocoforza concludere che un’ingerenza nella libertà economica dei ricorrenti e nella garanzia della proprietà, come quella in esame, appare giustificata dalla tutela degli interessi pubblici perseguiti dal comune. A questo proposito occorre in effetti ancora rilevare che le limitazioni d’orario imposte risultano tutto sommato contenute, in quanto permettono ai ricorrenti di comunque tenere aperta la sala giochi sino a notte inoltrata e per svariate ore al giorno, ragione per la quale le medesime appaiono proporzionate rispetto al fine prefisso.
3.4. A mente dei ricorrenti, la costituzionalità del regolamento e della risoluzione 7 gennaio 2003 del municipio di __________ sarebbe altresì messa in causa da un'ingiustificata disparità di trattamento tra locali notturni e sale giochi: queste ultime sarebbero discriminate dal profilo degli orari. Affermano che, fondandosi sul predetto regolamento, il municipio ha imposto loro degli orari di chiusura della sala giochi anticipati rispetto a quelli dell'attiguo locale notturno, senza che ciò sia giustificato da nessuna ragione oggettiva.
Sennonché, anche su questo punto il ricorso non può essere accolto. Atteso che un atto di portata generale – quale è il regolamento in questione – viola il principio di uguaglianza soltanto se introduce delle distinzioni giuridiche che non appaiono giustificate da nessun motivo ragionevole rispetto alla situazione di fatto da regolare o allorquando omette di fare delle differenziazioni che si impongono date le circostanze (DTF 127 I 185 consid. 5; 125 I 173 consid. 6b), va detto che la differente regolamentazione degli orari di apertura e di chiusura delle sale giochi rispetto ai locali notturni si giustifica sulla base della diversa natura dei due tipi di locali, sulla diversa fascia d'età della clientela che tipicamente li frequenta (da qui la necessità - non contestata dai ricorrenti - di prevedere orari ulteriormente ristretti per i minorenni), nonché per la diversa funzione sociale che gli stessi espletano.
Date queste premesse, è giocoforza concludere che i due tipi di locali presentano tra loro caratteristiche alquanto diverse e non sono in un rapporto di concorrenza diretta, ragione per la quale non entra in linea di conto una comparazione dei rispettivi orari d’apertura (DTF 120 Ia 236).
Tale decisione va tutelata. L'art. 6 cpv. 1 litt. d del regolamento prevede che il municipio "può concedere deroghe all'orario di chiusura". Tuttavia detta norma autorizza l’esecutivo a posticipare l'orario di chiusura unicamente in maniera puntuale e saltuaria, e non generale come richiesto dai ricorrenti. In caso contrario, la normativa comunale sarebbe vanificata. Nello stesso senso va la decisione municipale, laddove specifica che "[d]eroghe puntuali per particolari necessità dovranno essere richieste di volta in volta con un preavviso scritto di almeno 7 giorni" (punto 3). A contrario va osservato che il municipio ha la facoltà di limitare in maniera generale gli orari d'apertura fissati dal regolamento, ma ciò unicamente per esigenze di tutela della quiete e della salute pubblica connesse alle particolari caratteristiche od ubicazione di una determinata sala giochi (art. 6, cpv. 2).
Tale divieto, confermato in sede di ricorso dal Consiglio di Stato, trova la propria base legale nell'art. 5 del Regolamento, il quale prevede che "nei locali destinati a sala da gioco non potranno essere venduti, serviti e consumati cibi e bevande. Non sono inoltre concesse autorizzazioni per la gestione di sale da gioco che sono direttamente collegate a locali di un esercizio pubblico". Tuttavia, la limitazione della libertà di commercio che ne deriva non appare giustificata da alcun interesse pubblico prevalente. In particolare, da un lato corrisponde ad un'affermata necessità il fatto di predisporre distributori automatici di bibite in luoghi di passaggio (come le stazioni ferroviarie) o di riunione (come biblioteche, centri commerciali, uffici, ecc.), a disposizione del pubblico e senza che ciò trasformi tali luoghi in esercizi pubblici. D'altro lato, può addirittura apparire contraddittorio il divieto di posa di una tale macchina distributrice di bibite analcoliche, per rapporto all'affermata finalità di tenere lontani i più giovani dal vicino locale notturno. In mancanza di un distributore di bibite, infatti, i clienti della sala giochi sarebbero inevitabilmente attratti - indipendentemente dalla loro età - dall'esercizio pubblico più vicino: il locale notturno.
La tassa di giustizia, proporzionalmente ridotta, è posta a carico dei ricorrenti in solido, secondo soccombenza (art. 28 PAmm). Le ripetibili sono poste a carico del comune proporzionalmente al grado di soccombenza, (art. 31 PAmm), che gli è imputabile, anche se non ha formalmente resistito.
Per questi motivi,
visti gli art. 8, 26, 27 e 36 Cost.; 208 LOC; 3, 18, 28, 31, 60, 61 e 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza, il dispositivo n. 1 della decisione 20 maggio 2003 (n. 2201) del Consiglio di Stato è riformato nel senso che, oltre al punto n. 4, è annullato anche il punto n. 5 della risoluzione 7 gennaio 2003 (n. 2242) del municipio di __________.
2.La tassa di giustizia di fr. 800.- è a carico dei ricorrenti, in solido.
3.Il comune di __________ rifonderà ai ricorrenti complessivi
fr. 300.- per ripetibili.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the communal regulation lacked a valid legal basis because it was allegedly ad personam and not general/abstract.
The regulation was general and abstract enough to serve as a legal basis and could apply to any future gaming hall in the municipality.
Even if only one hall existed when adopted, the rule was capable of applying to an indeterminate number of future cases; abstract review did not justify annulling the regulation.
Whether the imposed opening and closing hours unlawfully restricted economic freedom and property rights.
The restrictions were justified by public interests, especially public order, youth protection, and avoidance of circumvention of public-house gaming limits, and were proportionate.
Municipal autonomy existed in this field; the limited hours still allowed operation late into the night and were not excessive.
Whether the different hours for gaming halls compared with night clubs violated equal treatment.
No unequal treatment prohibited by constitutional law was shown.
Gaming halls and night clubs are different in nature, clientele and social function, and are not direct competitors.
Whether the municipality could refuse a general derogation from the closing hours.
The derogation power allowed only punctual, case-specific extensions, not the general shift sought by the appellants.
A broad derogation would neutralize the regulation; the municipality could grant only specific exceptions on request.
Whether the ban on placing an automatic beverage dispenser inside the gaming hall was lawful.
Although based on the regulation, the ban lacked a sufficient overriding public interest and had to be annulled.
Such machines are commonly allowed in public places without turning them into public houses; the ban was even counterproductive to the stated youth-protection aim.
How costs and party compensation should be allocated.
Court fees were imposed on the appellants jointly, while the municipality had to pay reduced compensation.
Costs followed the degree of failure and partial success.
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