Building permit for green-waste collection area annulled for missing environmental reviewGénéré par IA

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Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 52.2002.36

Data decisione, Autorità: 11.09.2002, TRAM

Incarto n. 52.2002.00036

Lugano 11 settembre 2002

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser

segretario:

Paolo Bianchi, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 25 gennaio 2002 della

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patr. da: avv. __________

contro

la decisione 7 gennaio 2002, no. 75, del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la licenza edilizia 31 agosto 2001 rilasciata al comune di __________ dal suo municipio, per la realizzazione di una piazza comunale per la raccolta degli scarti vegetali (part. no. __________ RF);

viste le risposte:

• 29 gennaio 2002 dell'Ente Ospedaliero cantonale;

• 5 febbraio 2002 del Consiglio di Stato;

• 8 febbraio 2002 del municipio di __________;

• 1° marzo 2002 del Dipartimento del territorio, UDC;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Il 27 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato una variante del PR con cui, tra l'altro, parte del mapp. n. __________ RF, di proprietà dell'Ente Ospedaliero cantonale (EOC), è stata posta in zona di attrezzature pubbliche (AP), in luogo della precedente collocazione in zona di edifici privati d'interesse pubblico (EPIP). Tale modifica è stata adottata per adibire il sedime, sito in località __________, a piazza comunale per la raccolta degli scarti vegetali, in sostituzione dell'analoga struttura attualmente in funzione ad __________, tra l'altro ormai satura.

La variante pianificatoria, rimasta inimpugnata, è stata approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione 7 novembre 2000.

B. Il 2 luglio 2001, il comune di __________ ha chiesto al proprio municipio il permesso di realizzare la piazza di raccolta dei rifiuti vegetali, come previsto dalla predetta revisione del PR. Il progetto prevede la formazione di un'area di deposito di ml 37 x 24 e di uno spiazzo di accesso e di manovra per i veicoli di forma trapezoidale, largo, al più, quanto l'area di raccolta e lungo ca. ml 30.

Alla domanda si è opposta la __________, proprietaria di un fondo vicino, adibito a vigneto, contestandola dal profilo delle immissioni provocate e della sicurezza dell'accesso.

Con decisione 31 agosto 2001 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo l'opposizione della vicina.

C. Con giudizio 7 gennaio 2002, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato dall'opponente avverso la predetta licenza, ritenendo tardive le censure sollevate, le quali, a mente del Governo, avrebbero dovuto venir proposte in sede di ricorso contro la variante di PR.

D. Avverso il predetto giudizio governativo, la soccombente si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendogli di annullarlo e di rinviare gli atti alle istanze inferiori per l'accertamento della natura boschiva del sedime dedotto in edificazione. In subordine, postula lo spostamento dell'accesso alla piazza di raccolta sulla strada cantonale e chiede che vengano precisate le modalità di deposito degli scarti vegetali.

Considerato ormai concluso il processo di imboschimento dell'originaria piantagione di abeti, la ricorrente, richiamandosi alla decisione pronunciata sul tema dal Tribunale federale nel 1996, ritiene indispensabile l'ottenimento di un'autorizzazione di dissodamento. L'opera in oggetto non presenterebbe inoltre sufficienti garanzie di salubrità, non essendo dato di sapere, in particolare, dopo quanto tempo dal deposito gli scarti vegetali verrebbero ripresi dalle aziende agricole destinatarie. Da ultimo, contesta, per motivi di sicurezza, la sufficienza dell'accesso all'infrastruttura, ritenendo inadeguata all'uopo la strada comunale, di ridotte dimensioni, che già sopporta il traffico indotto dal percorso VITA, ubicato nelle vicinanze.

E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non presenta osservazioni. Ad identica conclusione giungono l'UDC ed il municipio di __________, all'appoggio di considerazioni che, se del caso, verranno riprese nel seguito.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva della ricorrente, vicina e già opponente, è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 46 PAmm), è dunque ricevibile in ordine. Per le ragioni addotte nel seguito, esso può inoltre essere evaso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi è peraltro nota a questo Tribunale.

2. Per costante giurisprudenza, la legittimità del PR può essere di principio eccepita soltanto nell'ambito della procedura di adozione, per garantirne una certa stabilità. Successive contestazioni sono proponibili in sede di applicazione concreta, segnatamente nell'ambito del rilascio di una licenza edilizia, soltanto se l'interessato non poteva rendersi conto delle restrizioni impostegli o se non aveva avuto la possibilità di contestarle in occasione dell'adozione del piano oppure ancora se le circostanze o i disposti legali che le avevano giustificate si sono nel frattempo sostanzialmente modificati (cfr. DTF 123 II 337, consid. 3a; 119 Ib 480, consid. 5c; RDAT II-2001 N. 42; II-1999 N. 62, consid. 10c; Scolari, Commentario, II ed., N. 929).

3. In concreto, fondandosi sulla suddetta giurisprudenza, il Consiglio di Stato, con motivazione alquanto succinta, ha ritenuto che tutte le censure sollevate con il gravame fossero ormai improponibili in questa sede.

Tale argomentazione può essere condivisa solo parzialmente.

3.1. Non avendo contestato la variante di PR al momento della sua adozione, alla ricorrente è invero preclusa la possibilità di rimettere in discussione in questa sede la destinazione come tale del sedime in questione, non risultando adempiti i presupposti per procedere ad un riesame dell'indirizzo pianificatorio. In particolare, considerati i pochi mesi trascorsi tra l'adozione della modifica di PR e la presentazione della domanda di costruzione, non può essere invocato un radicale cambiamento delle circostanze. Nemmeno l'insorgente, del resto, lo pretende. L'intervento prospettato appare dunque, per sua natura, conforme alla zona di utilizzazione nella quale verrebbe ad inserirsi (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Le deduzioni ricorsuali suscettibili di vanificare il principio stesso della realizzazione di una piazza di raccolta risultano, d'altro canto, effettivamente tardive.

Trattasi, in particolare, delle censure relative alla natura boschiva del fondo, sollevate peraltro per la prima volta dinanzi a questo Tribunale, che osterebbero all'attuazione del controverso progetto, fatto salvo un'eventuale, alquanto improbabile, permesso di dissodamento (cfr. RDAT I-1994 N. 39, consid. 3.2.). Tale problematica è in effetti di natura pianificatoria, prima che afferente all'ambito edilizio (cfr. art. 10 cpv. 2 e 13 cpv. 3 LFo). Il carattere non boschivo del comparto è del resto stato formalmente accertato con decisione 30 novembre 1994 del Consiglio di Stato, impugnata dall'insorgente, senza successo, al Tribunale federale. La risoluzione stabiliva che l'accertamento sarebbe rimasto valido fintanto che il PR avesse incluso il mappale in zona edificabile (a quel tempo zona EPIP). A prescindere dal carattere vincolante di tale accertamento (cfr. art. 13 cpv. 3 LFo; RDAT I-1999 N. 85, consid. 2.2), il precedente contenzioso avrebbe quantomeno dovuto indurre la ricorrente a riproporre la questione già in sede di revisione del PR, anziché attendere la procedura della licenza edilizia (cfr. RDAT 1990 N. 39, consid. 2b).

Il principio della sicurezza del diritto, che esige una certa stabilità dei piani di utilizzazione, rende pertanto inammissibile un riesame delle controversia forestale a questo stadio.

3.2. Le considerazioni sin qui espresse circa la natura boschiva del fondo non possono essere estese alle ulteriori contestazioni addotte con il gravame. Gli aspetti di protezione ambientale e di sicurezza dell'accesso alla piazza di raccolta vanno in effetti esaminati in relazione ad un progetto edilizio concreto, tenendo conto delle effettive condizioni d'esercizio dell'infrastruttura che si intende realizzare. Tale verifica non poteva nemmeno venir promossa al momento della modifica del PR. Conformemente alle differenti finalità che contraddistinguono la procedura pianificatoria e quella edilizia, la variante di PR si è infatti limitata a delimitare planimetricamente la zona oggetto della stessa, a definirne la destinazione e ad indicare determinati parametri edificatori. Non ha dunque fornito ragguagli circa le modalità di gestione della piazza di raccolta che può essere insediata in tale comparto.

4. 4.1. La domanda di costruzione deve essere corredata dalla documentazione necessaria (art. 4 LE). I progetti devono fornire tutte le indicazioni atte a rendere chiaramente comprensibili la natura e l'estensione delle opere previste (art. 11 cpv. 1 RLE).

Scopo di queste prescrizioni è quello di permettere alle autorità preposte all'esame della domanda e ai vicini di procedere ad una verifica completa ed approfondita della conformità dall'opera prevista con le norme di diritto pubblico concretamente applicabili, evitando in tal modo successive contestazioni sui limiti dell'autorizzazione concessa ed eventuali interventi repressivi (cfr. RDAT I-1995 N. 19). A tale scopo, l'autorità può all'occorrenza chiedere informazioni o completamenti ed anche l'allestimento di studi speciali e perizie (art. 11 cpv. 3 RLE).

A non averne dubbi, nel caso di specie, data la particolarità del postulato intervento edilizio, la descrizione delle concrete modalità d'esercizio costituisce una premessa imprescindibile per poter valutare compiutamente l'opera dal profilo della compatibilità con le prescrizioni di diritto pubblico. In particolare, occorre conoscere i quantitativi di rifiuti vegetali depositati annualmente (indicativamente), nonché i tempi e i modi di consegna, di stoccaggio e di smaltimento degli stessi. Tali dati sono suscettibili di determinare addirittura l'applicabilità o meno di talune normative legali.

4.2. In concreto, le suddette informazioni non emergono con sufficiente precisione dalle tavole processuali.

In effetti, dagli atti si può desumere che della piazza di raccolta fruirebbero unicamente i cittadini di __________, per un quantitativo annuo di scarti vegetali inferiore alle 100 t. I rifiuti, depositati soltanto in presenza degli operatori addetti, verrebbero sminuzzati e immediatamente trasportati presso aziende agricole, per essere utilizzati in campicoltura. Sia le autorità comunali che quelle cantonali assicurano che, se gestita correttamente, la piazza di raccolta non dovrebbe comportare inconvenienti eccessivi. Le medesime autorità evidenziano inoltre l'esigenza di sostituire la "discarica controllata di materiale vegetale compostato", in funzione ad __________ dal 1987, attualmente già impiegata quale semplice piazza di raccolta per i rifiuti verdi. Le ragioni addotte al proposito, ossia il raggiungimento della quota massima di sopraelevazione prevista, l'ubicazione nel comprensorio di protezione delle sorgenti del monte __________ e la difficoltà di accesso, imporrebbero, già di per sé, qualche chiarimento circa la tipologia della nuova struttura e le relative ripercussioni.

In sostanza, sussistono momenti di incertezza per quanto concerne, in particolare, il traffico indotto dalla struttura, correlato all'esistenza di un servizio di raccolta comunale, la quantità di rifiuti depositati globalmente e mediamente, gli orari di apertura della piazza e, soprattutto, come addotto anche dalla ricorrente, la durata di sedimentazione in loco degli scarti verdi e il procedimento di triturazione.

Questo Tribunale rinuncia tuttavia ad acclarare d'ufficio gli aspetti testé evocati, in quanto le emergenze processuali risultano carenti anche sotto altri profili, come esposto di seguito.

5. 5.1. All'infrastruttura contestata torna applicabile la legislazione federale di protezione dell'ambiente, segnatamente di tutela contro l'inquinamento atmosferico e fonico, quantunque l'insorgente, in relazione al timore di immissioni maleodoranti e di proliferazione di insetti ed altri animali, si richiami unicamente all'art. 24 LE, norma di polizia edilizia che vieta le costruzioni sopra terreni che non offrono sufficienti garanzie di salubrità o di stabilità o sono esposti a pericoli. Ad ogni modo, la piazza di raccolta in esame costituisce, a non averne dubbi, un impianto fisso ai sensi degli art. 7 cpv. 7 LPAmb, 2 cpv. 1 lett. a OIAt e 2 cpv. 1 OIF, atto a provocare effetti sull'ambiente sotto forma di rumore (traffico indotto; cfr. URP 1997, p. 615) e soprattutto inquinamento atmosferico (oltre al traffico, l'olezzo derivante dalla fermentazione dei detriti vegetali), ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 LPAmb.

5.2. Gli inquinamenti atmosferici, il rumore, le vibrazioni e le radiazioni sono anzitutto da contenere con misure di limitazione delle emissioni applicate alla fonte (art. 11 cpv. 1 LPAmb). Tali provvedimenti, elencati all'art. 12 cpv. 1 LPAmb, devono essere previsti da ordinanze o, per i casi che non vi siano contemplati, da decisioni fondate direttamente sulla LPAmb stessa (art. 12 cpv. 2 LPAmb). Nell'ambito della prevenzione questa limitazione delle emissioni deve spingersi sino al limite massimo consentito dal progresso tecnico, dalle condizioni di esercizio e dalle possibilità economiche: e questo indipendentemente dal carico inquinante esistente (primo grado; art. 11 cpv. 2 LPAmb). Se, tuttavia, considerate queste misure, sia certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi o molesti, le limitazioni alla fonte devono essere inasprite (secondo grado; art. 11 cpv. 3 LPAmb). Per la valutazione prognostica di tali effetti dannosi o molesti, suscettibili di esigere un inasprimento delle misure alla fonte, sono determinanti in primo luogo i valori limite delle immissioni, fissati dal Consiglio federale per ordinanza (art. 13 cpv. 1 LPAmb) sulla scorta dei criteri generali enunciati nel secondo capoverso dello stesso disposto e di quelli particolari stabiliti negli art. 14 e 15 LPAmb per gli inquinamenti atmosferici e per il rumore e le vibrazioni rispettivamente. Qualora tali valori (ancora) mancassero o non consentissero di risolvere il problema, le autorità d'esecuzione devono stabilire nel singolo caso, sempre sulla scorta dei citati principi, quanto deve essere ritenuto dannoso o molesto (cfr., riassuntivamente, RDAT I-2002 N. 68, consid. 4a; I-1999 N. 66, consid. 2; II-1998 N. 54, consid. 3.1.; II-1995 N. 68, consid. 3.1.). Gli effetti sono valutati singolarmente, globalmente e secondo la loro azione congiunta (art. 8 LPAmb).

5.3. Nel concreto caso, in sede di rilascio della licenza edilizia l'autorità competente ad applicare la legislazione ambientale, ovvero quella cantonale (art. 3 cpv. 1 LE, 2 cpv. 1 RLE ed allegato 1 al RLE), ha richiamato genericamente l'obbligo di ossequio della LPAmb e delle relative ordinanze. Per quanto concerne l'inquinamento atmosferico, ha ricordato la strategia a due tempi sancita dall'art. 11 LPAmb, invitando l'autorità comunale a ridurre le molestie per il vicinato nella misura massima possibile, e invocato il rispetto dell'OIAt. Ha altresì assicurato che, se gestita correttamente, la struttura non dovrebbe provocare immissioni eccessive. In merito all'inquinamento fonico, il dipartimento ha pure richiamato l'art. 11 LPAmb, specificando inoltre l'applicabilità, nei limiti di cui all'art. 41 OIF, dei valori limite di esposizione al rumore fissati nell'allegato 6 dell'OIF medesima.

5.4. In definitiva, l'avviso del Dipartimento del territorio si limita ad illustrare la legislazione ambientale applicabile. Non procede tuttavia ad un'effettiva, puntuale verifica della conformità dell'impianto con tale legislazione, come a più riprese già censurato da questo Tribunale in situazioni simili nel recente passato. Non è sufficiente fornire generiche garanzie sull'assenza di effetti dannosi per il vicinato. Occorre valutare in concreto, mediante debita prognosi, il rumore e la polluzione atmosferica che la messa in esercizio della piazza di raccolta provocherebbe, sia direttamente, sia attraverso il traffico generato lungo le vie d'accesso. Siffatta analisi presuppone evidentemente l'esatta definizione delle modalità d'esercizio della struttura che, nella specie, come già osservato, appaiono tuttavia parzialmente incerte.

Risulta pertanto imprescindibile che, una volta chiariti i presupposti fattuali, il dipartimento svolga le necessarie indagini, volte a permettere l'esame del progetto alla luce della legislazione ambientale. In primo luogo, se del caso, dovrà sollecitare al comune resistente la presentazione di una valutazione preventiva del rumore e delle emissioni di sostanze inquinanti, giusta gli art. 25 cpv. 1 e 46 cpv. 1 LPAmb. Successivamente dovrà adottare, laddove necessario, adeguate prescrizioni volte a contenere le emissioni, giusta gli art. 11 ss LPAmb.

Evidentemente la valutazione della compatibilità con le esigenze ecologiche si impone malgrado l'impianto, già per i quantitativi di rifiuti trattati, non richieda un preventivo esame di impatto sull'ambiente (cfr. cifra 40.7 dell'allegato all'OEIA, secondo cui l'EIA è necessario per impianti per il trattamento di rifiuti con capacità superiore a 1000 t all'anno), né soggiaccia alle particolari prescrizioni di sistemazione e di gestione di cui agli art. 43 ss OTR (relative a strutture con capacità superiori a 100 t/anno).

6. Pure la questione della sicurezza dell'accesso alla piazza di raccolta dovrà essere riesaminata una volta precisate le modalità di gestione della struttura.

Ad ogni modo, giusta l'art. 47 cpv. 2 della Legge sulle strade, se la formazione di un accesso è possibile da diverse strade, lo stesso deve di principio essere realizzato su quella gerarchicamente inferiore. Nella specie, la richiesta della ricorrente contrasta con il suddetto principio, postulando l'accesso dalla strada cantonale, peraltro maggiormente trafficata, anziché da quella comunale. Ritenuto per di più che quest'ultima via verrebbe percorsa unicamente per una ventina di metri dai fruitori della controversa infrastruttura e che sulla stessa è comunque possibile l'incrocio di due autovetture, la scelta di prevedere l'accesso dalla strada comunale non appare d'acchito insostenibile.

7. Sulla scorta di quanto precede, il ricorso va dunque accolto. La risoluzione governativa impugnata deve essere annullata, insieme con la licenza edilizia, e gli atti ritornati al Dipartimento del territorio affinché, sollecitati i necessari ragguagli complementari all'istante in licenza (art. 11 cpv. 3 RLE), emetta un nuovo avviso, includente l'esame della compatibilità con la legislazione ambientale del progetto in discussione (art. 65 cpv. 2 PAmm).

La tassa di giudizio va posta a carico del comune di __________, intervenuto in lite a tutela di interessi propri (art. 28 PAmm), che deve parimenti venir condannato a rifondere all'insorgente un adeguato importo per ripetibili (art. 31 PAmm).

Per questi motivi,

visti gli art. 22 LPT; 7, 11 ss LPAmb; 10, 13 LFo; 2, 41 ed allegato 6 OIF; 2 OIAt; 43 ss OTR; allegato OEIA; 47 LStrade; 3, 4, 21, 24 LE; 2, 11 RLE; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61 e 65 PAmm;

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza sono annullate la decisione 7 gennaio 2002 (no. 75) del Consiglio di Stato e la licenza edilizia 31 agosto 2001 rilasciata dal municipio al comune di __________ per la realizzazione di una piazza comunale per la raccolta degli scarti vegetali;

§§. Gli atti sono retrocessi al Dipartimento del territorio affinché

emetta un nuovo avviso sulla domanda di costruzione, pre-

vio esperimento della necessaria istruttoria.

2. La tassa di giudizio, di fr. 800.--, è posta a carico del comune di __________, il quale è altresì tenuto a rifondere alla ricorrente fr. 1'000.-- per ripetibili.

3. Contro la presente decisione, nella misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.

4. Intimazione a:

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Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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