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Public procurement exclusion requires proof of non-compliance with Art. 5 LCPubb

52.2002.32Autre juridiction1 mars 2002Partially Granted

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Extrait par Omnilex

Résumé Omnilex

The Ticino Administrative Court partly upheld the appeal in a procurement for corpse-recovery services. It held that exclusion under Art. 25 let. f LCPubb and Art. 29 RLCPubb requires proof that firms with common owners or controllers are linked to persons operating in firms that do not comply with Art. 5 LCPubb; mere common control is insufficient. The appellant had not to be excluded. At the same time, one successful bidder had to be removed because its offer was signed by a person without signing authority. No fees or party compensation were imposed.

Regeste Omnilex

Art. 25 let. f LCPubb, Art. 29 RLCPubb; exclusion of bidders with common owners or controllers. The exclusion ground is not triggered by identity of shareholders or controllers alone. It presupposes that the persons concerned act in firms that fail to comply with the contributory and social-insurance duties of Art. 5 LCPubb. A regulatory provision may not, without statutory delegation, broaden this ground into a general ban on competing firms with common control. In procurement, a bid signed by a person without signing authority may be excluded from the award list (consid. 2-5).

Texte intégral

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 52.2002.32

Data decisione, Autorità: 01.03.2002, TRAM

Incarto n. 52.2002.00032

Lugano

  1. marzo 2002

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 23 gennaio 2002 della

contro

la decisione 8 gennaio 2002 della Divisione della giustizia che delibera a venti ditte di onoranze funebri il servizio recupero salme secondo le disposizioni dell'autorità giudiziaria per il periodo 2002-2004;

viste le risposte:

  • 7 febbraio 2002 della __________;

  • 7 febbraio 2002 del Dipartimento del territorio, Ufficio lavori sussidiati e appalti;

  • 8 febbraio 2002 del Dipartimento delle istituzioni, Divisione della giustizia;

  • 14 febbraio 2002 della __________;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Il 29 novembre 2001 la Divisione della giustizia (DG) ha invitato tutte le 47 ditte di onoranze funebri operanti sul territorio cantonale a presentare la loro miglior offerta per il servizio ricupero salme secondo le disposizioni dell'autorità giudiziaria per il periodo 28 gennaio 2001-31 gennaio 2004.

All'invito hanno risposto 30 ditte.

Valutate le offerte pervenute, con decisione 8 gennaio 2002 la DG ha deliberato il servizio a 20 ditte, scartando le rimanenti, fra cui la qui ricorrente __________.

Richiamati gli art. 25 lett. f LCPubb e 29 lett. c RLCPubb, l'autorità ha rilevato che "l'offerta è stata redatta dalla stessa persona che ha compilato le offerte delle ditte __________ e __________ ", pure scartate, che "sono state consegnate contemporaneamente alla Cancelleria dello Stato". Ha inoltre rimproverato alla ricorrente di aver omesso di indicare il numero di contribuente IVA come richiesto dal capitolato.

B. Contro la predetta risoluzione, la __________ insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.

Dopo aver rilevato di aver indicato il numero di contribuente IVA, l'insorgente contesta il motivo dell'esclusione, osservando che le offerte sono state firmate da tre persone diverse e che altre ditte deliberatarie (Onoranze funebri __________; __________) sono pure controllate dalle medesime persone. Fa inoltre presente che l'offerta della ditta __________ è stata sottoscritta da __________, che non ha diritto di firma.

C. All'accoglimento del ricorso si oppone la DG con argomenti di cui si dirà qui appresso per quanto necessario.

Ad identica conclusione sono giunte le poche ditte che hanno presentato osservazioni.

Considerato, in diritto

  1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb. Certa è la legittimazione attiva della ricorrente, che ha partecipato al concorso, dal quale è stata esclusa. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.

Il giudizio può essere reso sulla base degli atti senza istruttoria (art. 18 PAmm).

  1. 2.1. Giusta l'art. 25 lett. f LCPubb, "il committente esclude dalla procedura (gli offerenti che): le ditte che abbiano i medesimi titolari o siano controllate dalle stesse persone e che non adempiono ai principi dell'art. 5".

Come ben si può evincere dai materiali, oltre che dalla claudicante sintassi della norma, questo motivo di esclusione non era previsto dal messaggio governativo concernente la LCPubb. Esso è stato aggiunto soltanto in un secondo tempo, su proposta della commissione della legislazione, allo scopo precipuo "di frenare in questo modo il fenomeno di quelle aziende che, essendo in mora con il pagamento delle imposte o con l'osservanza delle leggi previdenziali, concorrono all'assegnazione di commesse pubbliche con altri nominativi societari, aventi comunque la stessa sostanza aziendale" (cfr. rapporto 19.01.2001 della commissione della legislazione sul messaggio concernente la LCPubb, pag. 15).

La norma non intende escludere dalla gara tutte le ditte concorrenti che abbiano i medesimi titolari o siano controllate dalle medesime persone, ma soltanto quelle nelle quali operano persone attive a livello dirigenziale in ditte che non si attengono ai principi dell'art. 5 LCPubb. Ai fini dell'esclusione non basta quindi che vi sia identità a livello di titolari o di detentori del potere di disposizione, ma occorre anche che questi siano attivi in seno a ditte che disattendono i principi suddetti. Non è necessario che quest’ultime partecipino al concorso. Lo scopo della norma è invero quello di estromettere dalla gara quelle ditte che sono soltanto l'emanazione di altre ditte, impedite a partecipare o comunque da escludere perché disattendono i principi in questione. Non è quello di impedire a certe ditte di partecipare ad un concorso soltanto perché hanno i medesimi titolari o sono controllate dalle medesime persone. La ratio della norma è chiaramente indicata dal rapporto della commissione della legislazione. Al di là della sua infelice formulazione, l’art. 25 lett. f LCPubb va quindi inteso nel senso che sono escluse dalla gara le ditte che abbiano i medesimi titolari o siano controllate dalle stesse persone operanti in ditte che non adempiono ai principi dell'art. 5 LCPubb, indipendentemente dal fatto che queste partecipino o meno al concorso.

2.2. L'art. 29 cpv. 1 lett. c RLCPubb dispone che "vengono escluse dall'aggiudicazione (...) le offerte provenienti da offerenti che agiscono da prestanome o provenienti da componenti la medesima ditta o da ditte componenti il medesimo consorzio o da più ditte che abbiano i medesimi titolari o amministratori, o siano controllate dalla stessa o dalle stesse persone, o il cui titolare è in rapporto d'impiego duraturo o temporaneo con l'amministrazione aggiudicatrice".

Questa disposizione di regolamento si ripropone in sostanza di precisare il motivo di esclusione previsto dall’art. 25 lett. f LCPubb, aggiungendo quale ulteriore motivo d’esclusione quello relativo all’esistenza di un rapporto d’impiego del titolare della ditta concorrente con il committente. Invece di specificare la portata della norma di legge alla quale si riallaccia, l’art. 29 cpv. 1 lett. c RLCPubb ne travisa tuttavia il senso e le finalità, erigendo a motivo d’esclusione il semplice fatto che alla gara partecipino ditte che hanno gli stessi titolari o referenti, indipendentemente dal fatto che queste ditte si attengano o meno ai principi sanciti dall’art. 5 LCPubb. La portata della norma di regolamento, stando al suo tenore letterale, è sostanzialmente diversa da quella dell’art. 25 lett. f LCPubb, perché da un lato presuppone che alla gara partecipino effettivamente ditte che hanno gli stessi titolari o che siano controllate dalle medesime persone, mentre dall’altro prescinde dal fatto che queste ditte adempiano i loro obblighi in materia previdenziale o tributaria.

Ora, è evidente che nella misura in cui omette di far dipendere l'esclusione dall’inosservanza dei principi succitati, la norma di regolamento qui in esame travalica i limiti di una semplice disposizione d'attuazione, estendendo, ma anche limitando, senza alcuna delega, il campo d'applicazione dell'art. 25 lett. f LCPubb, che presuppone esplicitamente un'inosservanza degli obblighi contributivi sanciti dall'art. 5 LCPubb. Da un lato, essa porta in effetti ad escludere - senza valida ragione - dalla gara ditte che adempiono tali obblighi soltanto perché hanno i medesimi titolari o sono controllate dalle medesime persone. Dall’altro, essa non permette invece di estromettere dal concorso ditte che per l’identità dei loro titolari o referenti non sono altro che l’emanazione (paravento) di ditte che disattendono i principi surriferiti, ma non partecipano alla gara.

L’art. 29 cpv. 1 lett. c RLCPubb deve quindi essere interpretato nel senso che sono escluse dalla gara le ditte amministrate o controllate dalle stesse persone attive in seno a ditte che non fanno fronte agli obblighi contributivi indicati dall’art. 5 LCPubb.

  1. Al di là della maldestra motivazione addotta, nell'evenienza concreta, la DG ha escluso dal concorso le ditte __________, __________ e __________ soltanto perché hanno i medesimi amministratori o sono comunque controllate dalle stesse persone, tutte collegabili alla famiglia __________. Lo si deduce inequivocabilmente dal richiamo agli 25 lett. f LCPubb e 29 cpv. 1 lett. f RLCPubb contenuto nella decisione impugnata.

Il motivo d'esclusione dell'identità dei titolari delle concorrenti colpite dal provvedimento o delle persone che le controllano, non è tuttavia dato, perché l’autorità non ha minimamente dimostrato che le ditte in questione non rispettano i principi dell'art. 5 LCPubb, come chiaramente presuppone l’art. 25 lett. f LCPubb. Nemmeno la DG del resto lo pretende.

Avendo la ricorrente indicato il numero della partita IVA, in quanto volto a contestare l'esclusione il ricorso va quindi accolto.

4.Gli stessi motivi che determinano l’accoglimento del ricorso inoltrato dall’insorgente contro l'esclusione dalla gara, comportano il rigetto dell'impugnativa nella misura in cui è volta a chiedere l'estromissione delle ditte __________ e __________, rispettivamente __________ e __________ perché rette dai medesimi amministratori o controllate dalle stesse persone.

Non risulta in effetti che queste ditte disattendano i principi sanciti dall’art. 5 LCPubb.

  1. Fondata è la censura sollevata dall'insorgente con riferimento all'offerta inoltrata dalla ditta __________.

L'offerta in questione risulta infatti firmata da persona che non dispone del diritto di firma. Questa concorrente, rimasta silente, va quindi esclusa dal novero delle ditte aggiudicatarie.

  1. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente accolto. La decisione impugnata non va annullata, ma va semplicemente riformata, includendo la ricorrente fra le ditte aggiudicatarie ed estromettendo la ditta __________.

Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia e dall'assegnazione di ripetibili. La ditta esclusa non ha infatti resistito, mentre l'unica concorrente che si è fatta assistere da un avvocato, si è rimessa al giudizio di questo tribunale.

Per questi motivi,

visti gli art. 5, 25, 36, 37 LCPubb, 29 RLCPubb; 3, 18, 28, 60, 61, 64 PAmm;

dichiara e pronuncia:

  1. Il ricorso è parzialmente accolto

§. Di conseguenza, la decisione 8 gennaio 2002 della DG è riformata nel senso che la ricorrente __________ è inclusa fra le ditte aggiudicatarie, mentre la ditta __________ è estromessa.

  1. Non si prelevano né tasse, né spese.

  2. Non si assegnano ripetibili.

  3. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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Mots-clés

public procurementbid exclusioncommon controlsigning authorityaward decisionadministrative appeal

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Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether the exclusion of the appellant under Art. 25 let. f LCPubb and Art. 29 let. c RLCPubb was lawful

Solution extraite

The exclusion was unlawful because the authority did not show that the firms controlled by the same persons failed to comply with the obligations of Art. 5 LCPubb.

Motifs extraits

The legal basis for exclusion requires not only common owners or controllers, but also that those persons operate in firms not respecting the contributory and social-insurance principles of Art. 5 LCPubb. The authority relied only on common management/control and did not prove non-compliance.

Question juridique clé

Whether the awardee firm signed by a person without signing authority had to be excluded

Solution extraite

Yes. The challenged awardee had to be removed from the list of successful bidders because its offer was signed by a person lacking signing authority.

Motifs extraits

A bid signed without the requisite power of signature is defective and cannot remain among the awardees when uncontested by the bidder.

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