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52.1999.59 ΓÇó Appeal inadmissible for lack of jurisdiction over exceptional medical authorization
52.1999.59Autre juridiction31 mars 1999Inadmissible
The clinic appealed against the State Council’s confirmation of the Department of Social Works’ refusal to renew an annual exceptional authorization allowing a foreign-trained doctor to work as a dependent physician. The Administrative Court held that such decisions under the health law are final when rendered by the State Council, and that no statutory provision permits a second-instance appeal to the court. It therefore declared the appeal inadmissible for lack of jurisdiction. Because the appeal route had been incorrectly indicated, no court fee was imposed and no party costs were awarded.
Art. 57, 59 LSan; art. 60 PAmm; appealability of exceptional authorizations for foreign-trained physicians. Decisions rendered by the State Council under Art. 57 LSan on the granting or refusal of exceptional authorization to practise medicine are final unless the statute expressly provides a further remedy. The Administrative Court’s jurisdiction follows the enumerated system and cannot be inferred from a general clause or from a delegated competence regime. An incorrect statement of remedies by the deciding authority does not create jurisdiction. A refusal of second-instance review may be incompatible with Art. 6 para. 1 ECHR, but the court cannot remedy the legislative gap by extensive interpretation (consid. 3-6).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.1999.59
Data decisione, Autorità: 31.03.1999, TRAM
Incarto n. 52.99.00059
Lugano 31 marzo 1999
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 16 febbraio 1999 della
__________ patrocinato da: avv. __________
contro
la decisione 26 gennaio 1999, no. 339, del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 18 settembre 1998 con cui il Dipartimento delle opere sociali ha negato al dr. med. __________ l'autorizzazione all'esercizio dipendente dalla professione di medico;
viste le risposte:
3 marzo 1999 del Consiglio di Stato, Bellinzona;
5 marzo 1999 del Dipartimento delle opere sociali;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel 1992 il Dipartimento delle opere sociali (DOS) ha autorizzato il dr. , 1939, primario di radiologia presso __________ () e portatore di un titolo di studio italiano, a lavorare quale medico assistente presso la __________. L'autorizzazione, rinnovata di anno in anno, si fondava sull’art. 57 LSan, che abilita il Consiglio di Stato ad ammettere all’esercizio indipendente o dipendente della professione anche i titolari di diplomi esteri.
Il 3 luglio 1998 la clinica qui ricorrente ha chiesto un ulteriore rinnovo dell'autorizzazione.
Il 17 settembre 1998 il DOS ha respinto l'istanza, ritenendo che non sussistesse un bisogno tale da giustificare un ulteriore rinnovo.
B. Con giudizio 26 gennaio 1999 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l’impugnativa contro di esso inoltrata dalla . Con succinta motivazione il Governo ha in sostanza ritenuto che “l’elevata densità di apparecchiature e di medici specialisti in radiologia” escludessero “la possibilità di concedere ulteriori autorizzazioni straordinarie di esercizio ai sensi dell’art. 57 LSan”.
C. Contro il predetto giudizio governativo la soccombente insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo il rilascio dell'autorizzazione rifiutata.
In sostanza, l'insorgente contesta che l'art. 57 LSan subordini il rilascio di autorizzazioni eccezionali all'esercizio della professione di medico alla condizione che venga dimostrata l'esistenza, in capo alla popolazione, di un bisogno effettivo di prestazioni sanitarie.
D. Il ricorso è avversato dal Consiglio di Stato e dal DOS, che non formulano particolari osservazioni.
Considerato, in diritto
Prima di entrare nel merito del ricorso occorre verificare se sia data la competenza del Tribunale cantonale amministrativo (art. 3 PAmm).
Notoriamente, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo non è data per clausola generale, ma secondo il cosiddetto sistema enumerativo. Ciò significa che il ricorso a questo tribunale è dato soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 60 PAmm; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 60 PAmm, N. 2 seg.).
L'esercizio indipendente o dipendente della professione di medico è soggetto ad autorizzazione. L'autorizzazione è di principio rilasciata dal DOS (art. 55 cpv. 1 LSan) ed è subordinata al possesso “di un diploma, di un attestato o di un certificato di un istituto universitario o scuola svizzeri riconosciuti” (art. 56 cpv. 1 lett. a LSan). Contro le decisioni del DOS è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art. 59 cpv. 5 LSan).
Dagli art. 55 cpv. 1 e 56 cpv. 1 lett. a LSan discende che i titolari di diplomi esteri non possono per principio essere autorizzati all’esercizio indipendente o dipendente della professione.
Autorizzazioni in deroga a questa regola possono tuttavia essere rilasciate dal Consiglio di Stato, “ove le circostanze lo richiedono ed accertata la mancanza di portatori di diplomi, attestati o certificati di istituti universitari o scuole svizzeri riconosciuti” (art. 57 cpv .1 LSan). L'autorizzazione è limitata nel luogo e/o nel tempo. Le decisioni rese dal Consiglio di Stato in base all’art. 57 LSan sono definitive.
Nessuna norma prevede infatti la possibilità di impugnare davanti al Tribunale cantonale amministrativo le decisioni rese dal Consiglio di Stato in applicazione della LSan.
A norma dell'art. 4 cpv. 4 della legge in questione, contro le decisioni delle istanze subordinate (delegate) è dato ricorso al Consiglio di Stato, a meno che la legge concretamente applicabile non preveda il ricorso diretto al Tribunale cantonale amministrativo. La norma si limita a stabilire la possibilità di impugnare direttamente al Consiglio di Stato o al Tribunale cantonale amministrativo le decisioni rese dalle istanze delegate. Non sovverte l’ordinamento delle vie ricorsuali di cui si è detto sopra. Contro le decisioni rese dall’Ufficio sanità in applicazione delle competenze del DOS ad esso delegate è quindi dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo. Le decisioni rese dal Direttore del DOS in base all’art. 57 LSan continuano invece ad essere impugnabili davanti al Consiglio di Stato, che decide definitivamente, poiché la LSan non prevede la possibilità di dedurle in seconda istanza davanti a questo tribunale (STA 19.9.96 in re __________).
Con la decisione 17 settembre 1998, oggetto del presente ricorso, il DOS ha respinto l'istanza di rinnovo dell'autorizzazione all’esercizio dipendente della professione, rilasciata annualmente a partire dal 1992 alla __________ a favore del dr. __________. Il Consiglio di Stato, con il giudizio qui impugnato, ha confermato il provvedimento, considerandolo, al di là delle apparenze, alla stregua di un atto reso dal Direttore del DOS in base alla delega sancita dall'allegato al regolamento sulle deleghe di competenze decisionali.
Configurato in questi termini il provvedimento in esame, l'impugnativa deve necessariamente essere dichiarata irricevibile per incompetenza del Tribunale cantonale amministrativo. Nessuna disposizione della LSan prevede in effetti la possibilità di impugnare davanti a questo Tribunale le decisioni rese dal Consiglio di Stato, rispettivamente dal Direttore del DOS, agente per delega del Governo, in tema di rilascio dell'autorizzazione all'esercizio della professione ad operatori sanitari sprovvisti di titoli di studio riconosciuti giusta l’art. 56 cpv. 1 lett. a LSan.
L'erronea indicazione dei mezzi di ricorso data dal Consiglio di Stato nel giudizio impugnato non permette di giungere a diversa conclusione. La competenza delle autorità di ricorso è infatti stabilita dalla legge.
Di transenna, giova comunque rilevare che nella misura in cui non prevede la possibilità di impugnare davanti ad un tribunale indipendente ed imparziale le decisioni rese dal Consiglio di Stato in materia di rilascio di autorizzazioni all'esercizio di una professione la LSan non è conforme all'art. 6 n. 1 CEDU (cfr. DTF 15.7.94 in re S. = RDAT 1995 N. 11; DTF 29.3.94 in re B. = RDAT 1994 II N. 24). Non potendosi sostituire al legislatore e non potendo nemmeno correggere il difetto mediante un'interpretazione estensiva dell'ordinamento delle competenze stabilito dalla legge, questo Tribunale deve tuttavia limitarsi a sollecitare il Governo ed il Parlamento a porvi rimedio con la necessaria sollecitudine (cfr. in quest'ottica il messaggio 26.6.96, n. 4544, del Consiglio di Stato al Gran Consiglio concernente la modifica della LSan, in cui si propone di affidare al DOS anche la competenza a rilasciare l'autorizzazione all’esercizio della professione ad operatori sprovvisti di titoli di studio riconosciuti).
Considerata l’erronea indicazione dei mezzi di ricorso data dal giudizio impugnato, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia.
Per questi motivi,
visti gli art. 6 CEDU, 55, 56, 57, 59 LSan; 3, 18, 28, 31, 60, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è dichiarato irricevibile ai sensi dei considerandi.
Non si prelevano né spese, né tassa di giustizia.
Non si assegnano ripetibili.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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