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Reformatio in peius requires prior warning; building fine upheld

52.1995.341Autre juridiction6 juin 1995Partially Granted

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Résumé Omnilex

The owner of a rural building outside the building zone challenged a government decision that had annulled a municipal pecuniary sanction but replaced it with a demolition order. The cantonal administrative court held that the Government had worsened her position without warning her, thereby violating the right to be heard; that part of the decision was annulled and remitted. The court rejected the challenge against the CHF 10,000 building fine, finding the unlawful reconstruction intentional and the amount proportionate. Costs were split accordingly.

Regeste Omnilex

Art. 59 cpv. 2 PAmm; reformatio in peius by the appellate administrative authority and right to be heard. Although the appellate authority is not bound by the parties’ requests and may worsen the appellant’s position, it must, as a matter of the constitutional right to be heard, warn the appellant in advance of the intended worsening so that the appeal may be withdrawn (consid. 3). Failure to give such notice constitutes a procedural defect requiring annulment; the defect is not cured by the reviewing court if the authority must decide anew. Art. 46 LE; building fines must be proportionate and adapted to the objective gravity of the infringement and the offender’s fault; intentional, substantial construction outside the building zone justifies a significant fine (consid. 4).

Texte intégral

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 52.1995.341

Data decisione, Autorità: 06.06.1995, TRAM

Incarto n. 52.95.00341 DP 105/95 52.95.00345 DP 109/95 leo

Lugano 6 giugno 1995

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sui ricorsi

a) 12 aprile 1995 del

b) 24 aprile 1995 di

rappr. da: __________

contro

la decisione 28 marzo 1995 del Consiglio di Stato (n. 1915) che annulla la sanzione pecuniaria 18 aprile 1994 e conferma la multa 20 aprile 1994 inflitte dal municipio di __________ alla ricorrente __________ per abusi edilizi commessi fuori della zona edificabile;

viste le risposte:

  • 25 aprile 1995 del Consiglio di Stato,

  • 4 maggio 1995 di __________,

al ricorso del comune di __________;

  • 4 maggio 1995 del Consiglio di Stato,

  • 10 maggio 1995 del municipio di __________,

al ricorso di __________;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Il 22 maggio 1984 il Dipartimento delle pubbliche costruzioni ha rilasciato ad __________ l'autorizzazione cantonale per trasformare in casa d'abitazione (ampliandola) una piccola stalla/fienile (m 6 x 6,20), situata a __________ (part. n. __________MC) in località __________, fuori della zona edificabile. Il municipio di quel comune ha dal canto suo autorizzato l'intervento con licenza del 30 successivo.

Un ampliamento supplementare è stato ulteriormente autorizzato nel 1991 in circostanze che non occorre qui rievocare.

B. Diventata proprietaria del rustico, __________ ha iniziato i lavori sul finire del 1992, radendo al suolo il vecchio edificio e costruendone al suo posto uno nuovo con muri in mattoni e tetto di tegole.

Alla domanda in sanatoria presentata dalla ricorrente __________ si è opposto il Dipartimento del territorio con atto del 2 giugno 1993.

C. Con decisioni del 18 e del 20 aprile 1994 il municipio di __________ ha inflitto a __________ una sanzione pecuniaria di fr. 75'000.-- ed una multa edilizia di fr. 10'000.--.

Con decisione 23 giugno 1994 l'autorità comunale ha confermato entrambi i provvedimenti, respingendo la domanda di riesame contro di essi inoltrata dall'interessata.

D. Con giudizio 28 marzo 1995 il Consiglio di Stato ha a sua volta confermato la multa, respingendo il ricorso contro di essa interposto da __________. Con la stessa decisione il Governo ha invece accolto l'impugnativa inoltrata contro la sanzione pecuniaria, che ha annullato, ritornando gli atti al municipio affinché avesse ad ordinare la demolizione della costruzione abusiva.

Respinte le eccezioni sollevate nei confronti della multa, il Governo ha in sostanza ritenuto che non fossero dati i presupposti per sostituire l'ordine di demolizione con una sanzione pecuniaria.

E. Contro il predetto giudizio governativo il comune di __________ insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo con il dichiarato intento di evitare che l'accoglimento di un eventuale ricorso inoltrato contro l'ordine di demolizione impedisca poi all'autorità comunale di sanzionare adeguatamente l'abuso perpetrato.

Lo stesso giudizio governativo è impugnato anche da __________, che postula una riduzione della multa inflittale e l'annullamento del giudizio di rinvio al municipio affinché ordini la demolizione del fabbricato.

Con riferimento all'ordine di demolizione, l'insorgente rimprovera al Consiglio di Stato di aver sostanzialmente riformato a suo danno la sanzione pecuniaria senza preventivamente offrirle la possibilità di ritirare il ricorso.

In relazione alla multa inflittale, __________ ne contesta invece l'adeguatezza.

F. All'accoglimento dei ricorsi si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.

Il municipio di __________ e __________ si avversano vicendevolmente nella misura in cui le loro domande ricorsuali divergono da quelle della controparte.

Considerato, in diritto

  1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei ricorrenti e la tempestività delle impugnative sono indiscutibilmente date dagli art. 21 e 45 LE; 13, 43 e 46 PAmm.

I ricorsi sono dunque ricevibili in ordine. Essendo fondati sul medesimo complesso di fatti, possono essere decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm).

  1. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).

La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge infatti chiaramente dalla documentazione fotografica e planimetrica annessa all'incarto.

  1. Sanzione pecuniaria/reformatio in peius

3.1. Giusta l'art. 59 cpv. 2 PAmm, il Consiglio di Stato non è vincolato alle domande delle parti e può modificare la decisione impugnata a danno del ricorrente.

La norma, analoga all'art. 62 cpv. 3 PA, permette al Consiglio di Stato, statuente quale autorità di ricorso, di procedere alla reformatio in peius delle decisioni impugnate. A differenza della succitata norma di diritto federale, l'art. 59 cpv. 2 PAmm non impone al Consiglio di Stato di avvertire il ricorrente prima di procedere ad una reformatio in peius. Ciò non significa ancora che l'autorità di ricorso possa prescindere dal rispetto di tale formalità. L'obbligo di avvertire l'insorgente dell'incombente reformatio in peius, al fine di consentirgli di ritirare il ricorso, discende infatti direttamente dal diritto di essere sentiti (cfr. Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung V ed., N. 82 B III a; Rhinow/Krähenmann, id. op., Erg Bd., ibidem).

3.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha chiaramente proceduto ad una reformatio in peius della decisione con cui il municipio di __________ aveva inflitto all'insorgente una sanzione pecuniaria di fr. 75'000.--. Pur annullando il provvedimento, il Governo ha infatti rinviato gli atti al municipio con l'ingiunzione (vincolante) di ordinare la demolizione dell'edificio: misura, questa, che peggiora sensibilmente la posizione della ricorrente.

La decisione di modificare il provvedimento impugnato a danno dell'insorgente è stata adottata senza prospettare questa eventualità alla diretta interessata, affinché potesse semmai ritirare il ricorso.

Omettendo di avvertire la ricorrente dell'incombente reformatio in peius il Consiglio di Stato ha quindi chiaramente violato il diritto di essere sentiti.

Trattandosi di un difetto che non può essere sanato da parte di questo Tribunale, entro questi limiti, il ricorso va pertanto accolto, annullando la decisione governativa impugnata e rinviando gli atti all'istanza inferiore, affinché ripari all'omissione e renda una nuova decisione.

  1. Multa edilizia

4.1. Giusta l'art. 46 LE, le contravvenzioni alla legge edilizia, ai piani regolatori ed ai regolamenti edilizi sono punite dal municipio con la multa sino a fr. 5'000.-- se è stata omessa una domanda di costruzione soggetta alla procedura ordinaria, sino a fr. 500.-- se è stata omessa una notifica e sino a fr. 10'000.-- in tutti gli altri casi.

Il municipio non è vincolato a questi massimi se l'autore è recidivo o se ha agito intenzionalmente.

La multa deve comunque rispettare il principio di proporzionalità ed essere confacentemente commisurata alla gravità dell'infrazione, rispettivamente della colpa.

4.2. Nell'evenienza concreta, la multa di fr.10'000.-- inflitta alla ricorrente non viola il principio di proporzionalità.

Dal profilo oggettivo, la gravità dell'infrazione commessa dalla ricorrente non può essere sottovalutata. Costruire una casa di vacanza di due piani fuori della zona edificabile in modo sostanzialmente difforme da quanto era stato inizialmente autorizzato configura una trasgressione rilevante delle regole fondamentali dell'ordinamento edilizio.

La violazione è stata commessa intenzionalmente. Non certo per negligenza. Anche ammettendo che la ricorrente potesse fare affidamento su una discutibile autorizzazione rilasciatale nel 1991 dal municipio di __________ in rinnovo del permesso iniziale, nulla le permetteva di ritenere che l'autorità avesse autorizzato la costruzione che è stata effettivamente realizzata al posto del vecchio rustico (degno di conservazione) che avrebbe dovuto essere trasformato.

Trattandosi di una violazione intenzionale non valgono quindi i massimi di pena fissati dall'art. 46 LE.

La multa inflitta non è soltanto confacentemente ragguagliata alla gravità oggettiva dell'infrazione, ma è anche adeguatamente commisurata alla colpa dell'insorgente. In quanto dipendente dell'impresa di costruzioni del padre, la ricorrente doveva necessariamente avere una certa dimestichezza con i problemi connessi alla riattazione dei rustici. Non poteva quindi non rendersi conto del carattere illecito dell'intervento. Il fatto che l'autorità possa eventualmente aver tollerato analoghi abusi nulla toglie alla sua colpa.

Né la multa appare sproporzionata per rapporto alla sanzione pecuniaria inflitta dal municipio o ad un'eventuale demolizione del frabbricato abusivo.

Anche da questo profilo, non si può, tutto sommato, rimproverare all'autorità comunale di aver abusato del potere di apprezzamento che la legge le riserva in ordine alla commisurazione della multa.

In quanto rivolto contro la multa, il ricorso di __________ va quindi respinto.

  1. La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza, tenendo conto che l'esito è stato in parte determinato dalla violazione del diritto di essere sentiti posta in essere dal Consiglio di Stato.

Per questi motivi,

visti gli art. 21, 46 LE; 3, 18, 28, 31, 59, 60, 61, 65 PAmm,

dichiara e pronuncia:

  1. I ricorsi sono parzialmente accolti.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 28 marzo 1995 del Consiglio di Stato (n. 1915) è annullata limitatamente ai dispositivi 2 e 3;

1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché statuisca nuovamente sul ricorso inoltrato da __________ contro la sanzione pecuniaria inflittale dal municipio di __________ con decisione 18 aprile 1994.

  1. La tassa di giustizia è a carico della ricorrente __________ nella misura di fr. 500.-- (cinquecento).

  2. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alla __________ fr. 500.-- (cinquecento ) a titolo di ripetibili.

  3. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo:

Il presidente: Il segretario:

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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Mots-clés

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Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether the Government could worsen the appellant's position by replacing the municipal pecuniary sanction with a demolition order without prior warning.

Solution extraite

The Government made a reformatio in peius and violated the right to be heard by not warning the appellant and allowing withdrawal of the appeal.

Motifs extraits

Art. 59(2) PAmm permits reformatio in peius, but the hearing right requires prior notice of the intended worsening so the appellant may withdraw the appeal. That omission could not be cured on judicial review.

Question juridique clé

Whether the municipal building fine of CHF 10,000 was disproportionate.

Solution extraite

The fine was proportionate and properly calibrated to the objective seriousness and intentional nature of the violation.

Motifs extraits

The construction substantially departed from what had been authorized, outside the building zone, and the appellant acted intentionally; the municipality did not abuse its discretion.

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