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Perimeter contribution for private recycling zone upheld

ZZ.1999.31Autre juridiction10 mars 1999Dismissed

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Extrait par Omnilex

Résumé Omnilex

A. AG challenged a perimeter contribution assessed for the Dorfstrasse Ost access works to its privately operated construction-waste recycling site. It argued that its parcel lay in a zone for public buildings and installations, that the expropriation duty eliminated any realizable special benefit, that the benefit was at most minimal, that the lower contribution factor of 0.5 applied, and that extra costs had to be shifted under § 42 Abs. 4 GBV. The court rejected all arguments, held that the zone was not a public-buildings zone, confirmed a realizable special benefit, accepted the municipal factor of 1.5, and found no attributable extra costs. The appeal was dismissed.

Regeste Omnilex

§§ 34, 68 PBG; § 42 Abs. 4 GBV; §§ 10, 11 GBV: A privately operated waste-processing or recycling zone does not constitute a zone for public buildings and installations merely because the activity serves a public interest. The expropriation duty attached to a special-use zone does not exclude a realizable special benefit from access works where the parcel’s market value is enhanced by improved servicing. For perimeter contributions, the general allocation rules apply if the road is a standard access road of normal width; § 42 Abs. 4 GBV is confined to additional costs caused by extra widths and is inapplicable where no special widening attributable to a large-traffic development is shown.

Texte intégral

Geschäftsnummer:** ZZ.1999.31**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:11.03.1999
FindInfo-Nummer:O_VW.2014.766
Titel:** Kantonale Nutzungszone, Bauschutt-Aufbereitungsanlage**
Resümee:** Beitragspflicht einer privaten Aktiengesellschaft, die, was im öffentlichen Interesse liegt, Sonderabfall entsorgt. § 34 und 68 PBG: Bei einer kantonalen Nutzungszone für eine privat betriebene Bauschutt-Aufbereitungsanlage, handelt es sich um keine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (Erw. 5); Der durch die Erschliessungsanlage entstehende Sondervorteil ist trotz Abtretungspflicht realisierbar (Erw. 6, Erw. 9); § 42 Abs. 4 GBV. Erschliesst eine der Norm entsprechende, nicht eigens breiter angelegte Strasse unter anderem auch ein Einkaufszentrum oder eine andere Überbauung mit grossem Verkehrsaufkommen, so ist § 42 Abs. 4 GBV, der die Mehrkosten dem Verursacher überwälzt, nicht anwendbar.**
SOG 1999 Nr. 31 Beitragspflicht einer privaten Aktiengesellschaft, die, was im öffentlichen Interesse liegt, Sonderabfall entsorgt. § 34 und 68 PBG:Bei einer kantonalen Nutzungszone für eine privat betriebene Bauschutt-Aufbereitungsanlage, handelt es sich um keine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (Erw. 5); * Der durch die Erschliessungsanlage entstehende Sondervorteil ist trotz Abtretungspflicht realisierbar (Erw. 6, Erw. 9);* § 42 Abs. 4 GBV.Erschliesst eine der Norm entsprechende, nicht eigens breiter angelegte Strasse unter anderem auch ein Einkaufszentrum oder eine andere Überbauung mit grossem Verkehrsaufkommen, so ist § 42 Abs. 4 GBV, der die Mehrkosten dem Verursacher überwälzt, nicht anwendbar. Die Einwohnergemeinde U. legte im 1996 einen Beitragsplan für die Dorfstrasse Ost öffentlich auf. Die Strasse erschliesst einige Grundstücke des angrenzenden Gewerbegebietes und die Flächen der durch einen Teilzonen- und Gestaltungsplan erfassten Grundstücke der A. AG. Das Erschliessungsbauwerk ist 11.60 m breit und besteht aus einer Fahrbahn (5.75 m breit), einem bepflanzten Grünstreifen, einem Radweg und einem Fussweg. Da dem Radweg regionale Bedeutung zukommt, wurden die Kosten für diesen Anlageteil nicht perimetriert. Die in der Bauschuttaufbereitung tätige A. AG wurde für 7'730 m2 der Grundstücke GB Nrn. 1764, 1745 und 1734 mit einem Perimeterbeitrag von Fr. 169'297.30 belastet. Sie erhob erfolglos Einsprache und Beschwerde bei der Kantonalen Schätzungskommission. Die A. AG führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie beantragt, das Urteil der Schätzungskommission sei aufzuheben. Die Gemeinde habe einen neuen Beitragsplan zu erstellen und die zu hohen Erschlies­sungsbeiträge zu reduzieren. Die Überbauung ihrer Parzellen entspreche dem Kantonalen Teilzonen- und Gestaltungsplan A. AG mit Sonderbauvorschriften. Mit dem Teilzonenplan seien die Grundstücke von der Landwirtschaftszone in eine Zone für Aufbereitungsanlagen umgezont worden. Das Areal sei der Abtretungspflicht gemäss §§ 34/42 des Planungs- und Baugesetzes (PBG) unterstellt. Es handle sich um eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen gemäss § 34 PBG. In dieser Zone erfülle die Beschwerdeführerin an Stelle der Gemeinden einen öffentlichen Auftrag. Die für die Grundstücke der A. AG festgelegte Ausnützungsziffer von 1.5 sei deshalb nicht gerechtfertigt. Es gelte die Ausnützungsziffer von 0.5 gemäss § 8 lit. c des Erschliessungs-Beitragsreglementes der Gemeinde. Die Beschwerdeführerin macht darüber hinaus geltend, es sei nur ein reduzierter Sondervorteil der Strasse realisierbar. Gemäss § 6 der Sonderbauvorschriften zum Gestaltungsplan habe die Zufahrt der Anlage über den Schützenweg zu erfolgen. Die Dorfstrasse müsse direkt überquert werden. Das Grundstück habe längs der Strasse durch einen Zaun gesichert werden müssen. Diese Auflagen würden den Sondervorteil gemäss § 6 GBV auf den Bereich der Kreuzung beschränken. Ein zusätzlicher Sondervorteil sei nicht realisierbar, weil es sich bei der Dorfstrasse Ost um eine Sackgasse zum Brückenviadukt handle, die von der A. AG nicht befahren werden dürfe. Die Parzelle GB Nr. 1734 sei aus dem Perimeter zu entlassen. Man habe diese Parzelle zukaufen müssen, um eine Schutzbegrünung entlang der Grundstücksgrenze erstellen zu können. Des Weiteren seien die perimeterpflichtigen Kosten zu reduzieren. Die luxuriöse Strassengestaltung und einige perimeterfremde Kosten (Bauarbeiten für Werkleitungen, Kanalspülarbeiten, Gärtnerkosten) könnten nicht überwälzt werden. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab: 5. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die berechneten Beiträge seien zu reduzieren, weil ihre Grundstücke der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugeteilt seien, wo die private Nutzung der Parzellen beschränkt sei. Das Areal sei der Abtretungspflicht nach §§ 34 und 42 PBG unterstellt. Diesem Einwand ist Folgendes entgegenzuhalten: Es ist unbestritten, dass in den Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen nur öffentliche und öffentlichen Zwecken dienende Bauten und Anlagen erstellt werden dürfen. Derartige Zonen sollen unter möglichst genauer Angabe des Zweckes, für den sie verwendet werden sollen, für den künftigen Raumbedarf des Gemeinwesens ausgeschieden werden. Private Vorhaben sind in dieser Zone nicht zulässig (Leo Schürmann/Peter Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 1995, S. 141). Als zonenkonform erachtet werden beispielsweise Verwaltungsbauten, Schul- und Spitalbauten, kirchliche Bauten, Friedhöfe, Anlagen der Verkehrs- und Versorgungsbetriebe, Parkierungsflächen, Spiel- und Sportanlagen, Park- und Erholungsanlagen (Heinz Aemisegger et al. (Hrsg.): Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, N 79 zu Art. 22). Die Parzellen dieser Zone sind der privaten Bautätigkeit entzogen (Aemisegger et al., a.a.O., N 23 zu Art. 18 RPG). Nach dem Wortlaut von § 34 des Planungs- und Baugesetzes (PBG; BGS 711.1) ist die ÖBa-Zone für öffentliche Bauten und öffentlichen Zwecken dienende Bauten bestimmt. Der Regierungsrat kann in kantonalen Nutzungsplänen u.a. Zonen für Entsorgungsanlagen, Zonen für Deponien und Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen festlegen (§ 68 PBG). Zum Zwecke der Sicherung einer geeigneten Deponie kann die Abbauzone der Abtretungspflicht gemäss § 42 PBG unterstellt werden (§ 34 Abs. 3 PBG, § 68 lit. g PBG). Das Gebiet der Zone für öffentliche Bauten soll vom Gemeinwesen, für das es bestimmt ist, gütlich oder auf dem Weg der Enteignung erworben werden. Andernfalls kann der Eigentümer nach Ablauf einer von ihm angesetzten Frist von 5 Jahren verlangen, dass sein Grundstück einer anderen Zone zugeteilt wird (§ 34 Abs. 2 PBG). Öffentliche Aufgaben sind jene Aufgaben, die im Interesse des Gemeinwesens, der Allgemeinheit erfüllt werden. Sie werden im Auftrage aller, die das Gemeinwesen ausmachen, und damit als öffentliche Aufgabe betrieben (Wiegand/Wichtermann: Zur Haftung für privatisierte Staatsbetriebe, recht 1999, S. 3). Nicht nur öffentliche, sondern auch öffentlichen Zwecken dienende Bauten und Anlagen dürfen in der ÖBa-Zone erstellt werden. Es ist also nicht ausgeschlossen, dass gemischtwirtschaftliche oder private Trägerschaften im Auftrage des Gemeinwesens in der ÖBa-Zone zu öffentlichen Zwecken Bauten erstellen und Anlagen betreiben. Während Siedlungsabfälle durch die öffentliche Hand zu entsorgen sind, müssen die Inhaber von Sonderabfällen aus Industrie und Gewerbe für deren Verwertung grundsätzlich selbst sorgen (Alfred Kölz/Hans-Ulrich Müller-Stahel (Hrsg): Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 1985, N 8 und 27 zu Art. 31 USG). Die A. AG ist nicht im Auftrage der Gemeinde oder des Kantons tätig. Der Kantonale Teilzonen- und Gestaltungsplan A. AG wurde für die Entsorgung von Abfällen durch Private geschaffen. Die A. AG hat in diesem Areal eine Sortier- und Recyclinganlage für Bauschutt und eine Zwischendeponie erstellt. Die Gesellschaft hat ein Aktienkapital von 1 Mio. Franken. Es wurden 4.5 Mio. Franken in die Anlagen investiert. Das Aktienkapital der Betriebsfirma ist von 121 Unternehmern der Transport- und Baubranche aufgebracht worden. Die öffentliche Hand ist am Unternehmen nicht beteiligt. Die Firma wird auch nicht subventioniert. Die zerkleinerten und sortierten Abfälle werden weiterverkauft. Zur Zeit wird noch kein Gewinn erwirtschaftet. Die Unternehmung hofft aber, mit Mehrumsatz die Gewinnschwelle zu erreichen. Es ist nicht vorgesehen, dass das Areal und die Anlage vom Gemeinwesen erworben werden soll. Bei der Nutzungszone für eine Aufbereitungsanlage handelt es sich deshalb nicht um eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Im Entwurf des Zonenplanes der Gemeinde vom Februar 1999 wird die Parzelle in die Zone für Elektro- und Entsorgungsanlagen eingeteilt. Es handelt sich um eine private Bauzone. 6. Weshalb die Nutzungszone der Abtretungspflicht im Sinne von § 68 PBG unterstellt wurde, ist nicht eindeutig bestimmbar. Anscheinend wurde gegenüber den vormaligen Eigentümern das Enteignungsrecht geschaffen, um den Verkauf an die A. AG zu erzwingen. Die Zonierung bewirkt, dass die Grundeigentümer mit dem Inkrafttreten des Planes grundsätzlich verpflichtet sind, ihr Land an das Gemeinwesen abzutreten (s. Kommission zur Vorberatung des Baugesetzes, 2. Sitzung vom 2. Oktober 1974, S. 36 f.). Das Baugrundstück wurde inzwischen von der A. AG einvernehmlich zum Preis von Landwirtschaftsland erworben. Die Abtretungspflicht besteht auch heute noch. Sie stellt sicher, dass das Areal nicht zweckentfremdet wird und verschafft den umweltrechtlichen Auflagen für die Zwischendeponie Nachachtung. Diese Tatsache macht die Zone für eine Aufbereitungsanlage gleichwohl nicht zur Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Die Abtretungspflicht verhindert auch nicht, dass durch den Strassenbau dem Privateigentümer des Areals ein Mehrwert entstanden ist. Dieser unterscheidet sich nicht entscheidend von der Höhe der Mehrwerte der anderen Eigentümer. Wollte das Gemeinwesen sein Abtretungsrecht ausüben, hätte es gemäss § 34 Abs. 2 PBG die Parzelle gütlich oder auf dem Weg der Enteignung zu erwerben. Beim gütlichen Erwerb oder im Enteignungsverfahren könnte die Beschwerdeführerin den Verkehrswert der Parzelle fordern. Da der Erschliessungsgrad der Parzelle durch die Erschliessung entscheidend verbessert wird, ist ein bedeutender Wertzuwachs in diesen Verkehrswert eingeflossen. Der Bau der Dorfstrasse Ost hat deshalb, trotz der Unterstellung des Landes unter die Abtretungspflicht, zu einem realisierbaren Sondervorteil geführt, der im Perimeterverfahren abgeschöpft werden darf. 7. Es gelten deshalb im vorliegenden Fall die allgemeinen Regeln der Grundeigentümerbeitragsverordnung (GBV, BGS 711.41). Demnach ist der von der Gesamtheit der Grundeigentümer zu übernehmende Anteil der Erschliessungskosten nach Massgabe der erschlossenen Flächen auf die einzelnen Grundstücke zu verteilen (§ 10 Abs. 1 GBV). Der Systemskizze im Anhang der GBV kann entnommen werden, dass im Normalfall alle Grundstücke eines Quartiers entsprechend der Anstosslänge und der erschlossenen Tiefe an mindestens eine Erschliessungs- oder Sammelstrasse Beiträge zu leisten haben. Dadurch wird eine flächendeckende, gleichmässige Belastung der erschlossenen Parzellen einer Zone bewirkt. Diese Regeln wurden im Perimeterverfahren eingehalten. Das Grundstück der Beschwerdeführerin liegt zufällig an der Kreuzung zur übergeordneten Sammelstrasse. Im Rahmen der zulässigen Schematisierung gemäss Anhang zur GBV führt dies nicht dazu, dass sie weniger Beiträge zu bezahlen hat, als die übrigen Anstösser. Immerhin sollen gemäss Beurteilungsbericht (Mai 1996) jährlich mehr als 1'000 Tonnen Abfälle in dieser Anlage behandelt werden. Dies führt zu einem bedeutenden Verkehr. 8. Haben die in den Beitragsplan einbezogenen Grundstücke verschiedene Ausnützungsziffern, ist die massgebende Fläche mit diesen zu multiplizieren (§ 10 Abs. 2 GBV). Fehlen Ausnützungsziffern und haben die Grundstücke verschiedene Ausnützungsmöglichkeiten gilt § 11 Abs. 2 GBV, wonach der Ausnützungsfaktor von der möglichen Ausnützung des Grundstücks gemäss Zonenplan und in der Regel von der zulässigen Geschosszahl abgeleitet wird (§ 11 Abs. 2 GBV). Im Reglement über Erschliessungsbeiträge und -gebühren der Einwohnergemeinde U. (EBR) werden diese Bestimmungen präzisiert. Es gelten die Ausnützungsziffern der Nutzungspläne und soweit die Ausnützungsziffer nicht festgelegt ist, gelten die Ausnützungsfaktoren von § 8 EBR. In der Industriezone gilt der Faktor 2 - 2.5, in den Gewerbezonen der Faktor 1.5, in der Kernzone der Faktor 1.2 und in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen der Faktor 0.5. Der Teilzonen- und Gestaltungsplan A. AG ermöglicht eine gewerblich-industrielle Nutzung mit grossen Gebäudevolumen (der Baubereich macht 70 m x 35 m aus; die Gebäudehöhenlinie im Baubereich beträgt 10 Meter und die Deponiehöhe ist auf 8 Meter beschränkt). Beinahe das gesamte Areal kann mit Gebäuden, Deponien und mit Erschliessungsanlagen überbaut werden. Die Zone hat den Charakter einer Gewerbe-Industriezone. Das Bauvolumen der A. AG ist mit denjenigen der gegenüberliegenden Bauten in der Gewerbezone vergleichbar. Der Perimeterplan berücksichtigt die Grundstücksfläche und die Ausnützungsmöglichkeiten der Zone. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass vorliegend reglementsgemäss der für die Gewerbezonen geltende Faktor von 1.5 gewählt wurde. 9. Die Beschwerdeführerin hält diesem Vorgehen mit Berufung auf SOG 1996 Nr. 25 entgegen, sie könne die perimetrierte Strasse aus objektiven Gründen nicht nutzen. Der behauptete Sondervorteil sei nicht realisierbar. Der zitierte Entscheid behandelt indessen einen Sachverhalt, der mit dem vorliegenden nicht vergleichbar ist. In jenem Entscheid wurde die Belastung eines Grundeigentümers mit Perimeterbeiträgen beurteilt, der überhaupt keinen Zugang auf die perimetrierte Strasse hatte. In diesem Zusammenhang wurde ausgeführt, Beiträge könnten nur unter der Voraussetzung erhoben werden, dass die Zufahrt des Grundeigentümers auf die Strasse rechtlich gesichert sei. Es könnten nur Perimeterbeiträge für Strassen erhoben werden, die eine Erschliessungsfunktion hätten. Dabei genügt es jedoch, wenn von der privaten Parzelle auf die Strasse gefahren werden darf. Im vorliegenden Fall wird das Grundstück der Beschwerdeführerin durch die Dorfstrasse Ost erschlossen. Um über den Schützenweg zum übergeordneten Verkehrsnetz zu gelangen, muss die Dorfstrasse Ost überquert werden. Eine andere Erschliessung ist nicht vorhanden. Ein Blick auf den Strassenklassifizierungsplan zeigt, dass es sich bei der perimetrierten Strasse um eine Sammelstrasse handelt, welche die Parzelle der Beschwerdeführerin grossräumig mit dem Hauptstrassennetz verbindet. Auch wenn der Werkverkehr über die Schützenstrasse direkt auf die Luzernstrasse geführt werden muss, dient die Dorfstrasse nicht nur dem querenden Werkverkehr, sondern auch den übrigen nicht motorisierten Verkehrsteilnehmern, die das Areal der Beschwerdeführerin aufsuchen. Auch im Entwurf zum Erschliessungsplan führt die Dorfstrasse weiterhin von der Hauptstrasse im Dorfzentrum zur Luzernstrasse an der Gemeindegrenze. Es gibt deshalb keinen Grund, die im Erschliessungsreglement vorgesehenen Beiträge zu reduzieren, mit der Begründung, es werde das Äquivalenzprinzip verletzt. 10. Die Beschwerdeführerin kann auch aus § 42 Abs. 4 GBV nichts zu ihren Gunsten ableiten. Es ist zwar richtig, dass diese Bestimmung bei Überbauungen und Anlagen mit grossem Verkehrsaufkommen wie Einkaufszentren, Lagerhäuser, Industrieanlagen, Deponien und Ausbeutungen die entstehenden Mehrkosten der Verkehrserschliessung voll den Verursachern auferlegt. Diese Bestimmung handelt jedoch von Kosten, die durch Mehrbreiten entstehen. Dies kann anhand des inzwischen aufgehobenen Abs. 5 von § 42 GBV gezeigt werden, der auf einem System von Mehrbreiten basierte. Unter dem früheren System hatten die Privaten die Kosten der Erschliessungsstrassen bis zu 6 m und die Kosten der Sammelstrassen bis zu einer Breite von 7 m zu bezahlen und sie hatten für die Kosten von Trottoirs bis zu 2 m Breite aufzukommen. Mehrbreiten, die nicht durch eine Überbauung mit grossem Verkehrsaufkommen ausgelöst wurden, hatte die Gemeinde gemäss § 42 Abs. 5 GBV zu tragen. Die Fahrspur der Dorfackerstrasse Ost weist mit einer Breite von 5.75 m keine Mehrbreite auf. Sie entspricht den Normen für die Erschliessung von Gewerbegebieten. Die erwarteten Pw- und Lw-Fahrten des nahegelegenen Einkaufs-Centers hatten somit keinen Einfluss auf die Dimensionierung der Strasse. Es sind folglich keine zurechenbaren Mehrkosten im Sinne von § 42 Abs. 4 GBV entstanden. An der Grundausstattung eines Gebietes mit einer minimal breiten Erschliessungsstrasse sind aber alle Grundeigentümer gleich interessiert. Es gibt deshalb keinen Grund, die A. AG stärker als die anderen mit den Kosten einer Normstrasse zu belasten. (...) * Verwaltungsgericht, Urteil vom 11. März 1999*

Mots-clés

planning zoneperimeter contributionspecial benefitexpropriation dutyaccess roadtraffic allocationroad wideningbusiness zonerecycling facility

Extrait par Omnilex

Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether the site was a zone for public buildings and installations, requiring a lower contribution factor

Solution extraite

No. A privately operated waste-processing and recycling zone is not a zone for public buildings and installations, even if it serves an objective in the public interest.

Motifs extraits

The zone was created for private waste disposal operations, without public ownership, public funding, or operation on behalf of the municipality; public-purpose zones are reserved for facilities serving the public in the sense of communal tasks.

Question juridique clé

Whether the expropriation duty prevented realization of a special benefit from the road works

Solution extraite

No. The expropriation duty did not prevent the road improvement from creating a realizable special benefit chargeable by perimeter contribution.

Motifs extraits

If the municipality exercised its acquisition right, compensation would be based on market value, which would already reflect the improved access; the access road still materially increased the parcel's value and utility.

Question juridique clé

Whether the contribution should be reduced because the parcel had only limited actual access advantages

Solution extraite

No reduction was warranted; the parcel was properly treated like the other serviced parcels in the zone.

Motifs extraits

The road provided area-wide access as a collector road within the normal schematization of the contribution system; the fact that traffic had to cross the road and that the site generated heavy traffic did not eliminate the benefit.

Question juridique clé

Whether the factor 1.5 rather than 0.5 had to be applied for the parcel's use potential

Solution extraite

The factor 1.5 was correct because the plan had a commercial-industrial character and comparable building potential to a business zone.

Motifs extraits

The zoned area allowed substantial building volumes and resembled an industrial/commercial zone; applying the municipal business-zone factor was consistent with the contribution rules.

Question juridique clé

Whether § 42 Abs. 4 GBV required charging alleged extra road costs to the causative large-traffic development

Solution extraite

No. The provision concerns extra costs from increased road widths, which were not shown here; the road conformed to standard dimensions.

Motifs extraits

The road was not specially widened due to the nearby development, so no attributable extra costs existed to shift under § 42 Abs. 4 GBV.

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