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50% reduction of IP subsidies for insufficient soil protection

ZZ.1998.32Autre juridiction28 janv. 1998Dismissed

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Résumé Omnilex

J. challenged the department's decision to pay only 50% of his 1997 integrated-production contribution. The court held that his farm clearly failed to meet the required soil protection index under the IP rules, that he had to accept the consequences of his crop choice and timing, and that other ecological achievements could not compensate for this core deficiency. It further held that the 50% reduction was not disproportionate and was consistent with the applicable guidelines and administrative practice. The appeal was dismissed.

Regeste Omnilex

Art. 20 ff., Art. 35 Abs. 1 lit. d OeBV; reduction of IP contributions for non-compliance with minimum soil protection requirements. Integrated-production subsidies are conditional upon compliance with the requirements and constraints applicable to the entire farm. Where a core ecological standard, in particular the minimum soil protection index, is clearly undercut, the authority may reduce the contribution; compensating ecological merits in other areas are irrelevant. The sanction must comply with proportionality, but a 50% reduction is not excessive where the breach concerns a central prerequisite and the recipient has created or accepted the non-compliant situation (consid. 3-6).

Texte intégral

Geschäftsnummer:** ZZ.1998.32**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:29.01.1998
FindInfo-Nummer:O_VW.2014.803
Titel:** Integrierte Produktion / IP-Beiträge**
Resümee:** Art. 20 ff. und Art. 35 Abs. 1 lit. d OeBV. Unterschreitet die Ackerfläche eines Landwirtschaftsbetriebes den vom Bundesamt für Landwirtschaft festgelegten Bodenschutzindex klar, ist eine hälftige Kürzung der IP-Beiträge angemessen.**
SOG 1998 Nr. 32 ** Art. 20 ff. und Art. 35 Abs. 1 lit. d OeBV.*Unterschreitet die Ackerfläche eines Landwirtschaftsbetriebes den vom Bundesamt für Landwirtschaft festgelegten Bodenschutzindex klar, ist eine hälftige Kürzung der IP-Beiträge angemessen. Landwirt J. nimmt am Ökoprogramm "Integrierte Produktion" (IP) teil und erhält Beiträge nach der Verordnung des Bundes für besondere Leistungen im Bereiche der Ökologie und der Nutztierhaltung in der Landwirtschaft (Öko-Beitragsverordnung, OeBV, SR 910.132). Die im Januar 1997 durchgeführte Kontrolle ergab, dass der festgestellte Bodenschutzindex den IP-Anforderungen nicht mehr entsprach. Das nach der kantonalen Allgemeinen Landwirtschaftsverordnung (ALV; BGS 921.12) zuständige Volkswirtschafts-Departement verfügte, der IP-Beitrag werde für das Jahr 1997 nur zu 50 % ausbezahlt. J. erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Er verlangt die Aufhebung der Departementalverfügung und die Auszahlung des vollen IP-Beitrages. Eventuell sei "ein angemessener Kürzungssatz anzuwenden". Das Departement trage den besonderen Verhältnissen seines Betriebes in der Bergzone 1 und den im Jahre 1996 herrschenden Witterungsverhältnisse nicht Rechnung. Die Kürzung um 50 % sei ausserdem unverhältnismässig, weil damit die IP-Gesamtleistung seines Betriebes unberücksichtigt bleibe. Das Missverhältnis komme auch darin zum Ausdruck, dass die verfügte Kürzung in seinem Fall rund Fr. 9'000.- ausmache, was einem Fünftel seines landwirtschaftlichen Einkommens entspreche. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab. 1. Nach Art. 1 lit. b OeBV gewährt der Bund auf Gesuch hin Beiträge an bäuerliche Bewirtschafter von Landwirtschaftsbetrieben für die Integrierte Produktion. Nach Art. 20 OeBV kommen Beiträge nur in Frage, wenn der gesamte Betrieb nach IP-Regeln bewirtschaftet wird. Art. 21 OeBV legt die Voraussetzungen und Auflagen der IP fest. Nach Art. 22 OeBV anerkennt das Bundesamt für Landwirtschaft die IP-Regeln, wenn sie die in lit. a - g festgelegten Anforderungen stellen. Insbesondere ist im vorliegenden Zusammenhang zu beachten, dass Fruchtfolge, Kulturanteile, Wiesennutzung und Bewirtschaftung so gestaltet sind, dass die Bodenerosion und die Ab- und Auswaschung von Nährstoffen und Pflanzenbehandlungsmitteln möglichst vermieden werden (lit. a); ausserdem muss im Ackerbau die Bodenbedeckung so hoch sein, dass Bodenerosion sowie Verluste von Nährstoffen und Pflanzenbehandlungsmitteln möglichst gering sind (lit. b). Art. 35 Abs. 1 lit. d OeBV schreibt die Kürzung oder Verweigerung von Beiträgen vor, wenn der Bewirtschafter die Voraussetzungen und Auflagen nicht einhält. 2. Nach Ziffer 4 Buchstabe a der Weisungen des Bundesamtes für Landwirtschaft (BLW) zur Anerkennung von Regeln der Integrierten Produktion ("Weisungen Mindestanforderungen") vom 26. Juni 1995, die sich auf Art. 21 und 39 OeBV stützen, müssen Betriebe mit mehr als 1 ha offener Ackerfläche einen durchschnittlichen flächengewichteten Bodenschutzindex von 50 Punkten auf der offenen Ackerfläche aufweisen. Seitens des Beschwerdeführers ist nicht bestritten, dass in seinem Fall dieser Index mit 36 Punkten klar unterschritten wurde. Er anerkennt auch, die erforderlichen Bodenschutzmassnahmen effektiv nicht realisiert zu haben. Auf Einzelheiten der Bewertung des Bodens ist daher an dieser Stelle nicht näher einzugehen. 3. J. bringt jedoch Gründe vor, die es ihm verunmöglicht haben sollen, diesen minimalen Bodenschutzindex zu erreichen. Es ist zu prüfen, wie es sich damit verhält. Er habe geplant, nach dem Einbringen der Maisernte Wintergerste anzusäen. Wegen schlechter Wetterbedingungen sei aber die Maisernte im Oktober 1996 nicht möglich gewesen, sondern erst in den ersten Novembertagen. Danach hätten die Bodenverhältnisse die Bearbeitung der Ackerfläche verunmöglicht. Hätte er die Winterbegrünung planmässig vornehmen können, so hätte der Boden den Anforderungen genügt. Das Departement macht geltend, der Beschwerdeführer habe mit der Ansaat von Mais bewusst in Kauf genommen, dass eine IP-konforme Winterbegrünung auf dieser Ackerfläche kaum mehr möglich sein wird; die Witterungsverhältnisse seien deshalb nicht entscheidend. Bei ausserordentlichen klimatischen Bedingungen mit schwerwiegenden Auswirkungen auf die Kulturen kann die zuständige Behörde nach Rücksprache mit dem BLW von den Mindestanforderungen abweichende Regelungen vorsehen (Ziffer 1.3 der von der Koordinationsgruppe IP-Richtlinien Deutschschweiz erarbeiteten, vom BLW anerkannten und unter anderem im Kanton Solothurn gültigen Mindestanforderungen für IP im Feldbau). In der integrierten Produktion sollen nur diejenigen Kulturen angebaut werden, die sich für den entsprechenden Standort am besten eignen (vgl. Häni/Popow/Reinhard/ Schwarz/Tanner: Pflanzenschutz im integrierten Ackerbau, Landwirtschaftliche Lehrmittelzentrale, 4. A. Langenthal 1997, S. 18). Bei einem vielseitig kombinierten oder zumindest kombinierten Betriebstyp ist Silomais grundsätzlich im Sinne von Art. 31b LwG IP-tauglich; Mais wird im Fruchtwechsel ökologisch sogar günstig beurteilt (Häni, a.a.O., S. 20 und S. 102). Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang aber auch die Wahl des Saatzeitpunktes, bei dem Zielkonflikte entstehen können, und bei dem im Falle von Maisansaat bestimmte Bodentemperaturen erreicht sein müssen (Häni, a.a.O., S. 23 und S. 103). Bei der Planung der Fruchtfolge ist zu beachten, dass eine Vegetationszeit von mindestens 40 Tagen Voraussetzung dafür bildet, dass sich die Anlage einer Zwischenkultur überhaupt lohnt (Pierre Aeby et al.: Ackerbau, hrsg. von der Landwirtschaftlichen Lehrmittelzentrale, 6.A. Zollikofen 1995, S. 23). Hinzu kommt, dass der ursprünglich aus den Tropen kommende Mais an die Temperatur gewisse Ansprüche stellt, weshalb das schweizerische Anbaugebiet allgemein in vier Zonen eingeteilt wird (Aeby, a.a.O., S. 112). Der in der Bergzone 1 gelegene Betrieb des Beschwerdeführers gehört nicht zu den hinsichtlich Eignung als günstig bezeichneten Regionen; er dürfte bereits den für frühreife Sorten von Silomais als Grenzzone eingestuften Ebenen in 650-800 m.ü.M zuzuordnen sein. Die Nachteile im Vergleich mit andern Frühlingskulturen können ebenfalls als agronomisch gesichert und allgemein unter Landwirten bekannt gelten: "Im Herbst wird Mais meist spät und häufig bei wenig tragfähigem Boden geerntet. Dies führt zu Verdichtungen im Ober- und Unterboden. In einem nassen Herbst lassen sich Schäden kaum verhindern." (Aeby, a.a.O., S. 115). In Übereinstimmung mit dem Departement lässt sich daher feststellen, dass es aufgrund der Aussaat von Mais praktisch ausgeschlossen erschien, nach dessen Ernte auf dieser Fläche noch rechtzeitig ackern und Wintergerste säen zu können. Wegen der örtlichen Verhältnisse, insbesondere wegen der im Jura verhältnismässig langsam abtrocknenden Flächen wäre eine IP-gerechte Winterbegrünung selbst dann kaum mehr möglich gewesen, wenn die Maisernte nicht erst anfangs November, sondern in der zweiten Hälfte Oktober hätte erfolgen können. Mit der späten Aussaat von Mais im Juni 1996 hat der Beschwerdeführer mithin eine fehlende Winterbegrünung in Kauf genommen und deshalb das sich daraus ergebende Unterschreiten des Bodenschutzindexes selbst zu vertreten. Unbehelflich ist der Hinweis des Beschwerdeführers, bei den schwierigen Bedingungen in seiner Region lasse sich nicht dieselbe optimale Fruchtfolge realisieren wie in den "begünstigten Ackerbaugebieten des Mittellandes". Mit diesem Vergleich dokumentiert er, sich der Besonderheiten eines IP-Betriebes in der Bergzone 1 sehr wohl bewusst zu sein; er selbst hätte diesem Umstand gebührend Beachtung schenken müssen. Er kann sein Verhalten auch nicht, wie er dies im Beschwerdeverfahren rügt, auf fehlende Beratung zurückführen; als Teilnehmer an einem freiwilligen Förderungsprogramm hätte er von dem ihm zweifellos bekannten Beratungsangebot nach dem "Holprinzip" Gebrauch machen müssen. Das scheint er unterlassen zu haben. Im übrigen ist festzustellen, dass J. bereits zuvor auf die Problematik seines Maisanbaus hingewiesen worden ist. 4. J. rügt sodann, eine fünfzigprozentige Kürzung des IP-Beitrages sei unverhältnismässig. Die IP-Beiträge bildeten "kompensatorisches bäuerliches Einkommen", weshalb der mit der Kürzung verbundene Verlust von rund Fr. 9'000.-- sein landwirtschaftliches Einkommen allzu sehr schmälere. Er selbst könnte eine Kürzung um Fr. 1'000.-- als angemessen akzeptieren. Aus Art. 35 OeBV ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, wann Beiträge zu streichen und wann sie bloss zu kürzen sind. Die Ausrichtung von Ökobeiträgen erfolgt im Kanton Solothurn aus verwaltungsökonomischen Gründen in dem Sinne "formlos", als weder eine formelle Verfügung ergeht noch ein eigentlicher verwaltungsrechtlicher Vertrag abgeschlossen wird. Das Amt für Landwirtschaft berechnet aufgrund der Anmeldung des einzelnen Bewirtschafters und des Landwirtschaftlichen Betriebsstrukturerhebungsbogens die dem Gesuchsteller zustehenden Beiträge und bezahlt diese aus, solange die periodischen Kontrollen ergeben, dass die Bedingungen eingehalten werden. Dem Gesuchsteller sind bei der Anmeldung für Ökobeiträge alle Kriterien bekannt, die er erfüllen muss. Er hat zunächst seinen ganzen Betrieb am 28. Mai 1993 für IP angemeldet. In seiner Anmeldungsbestätigung vom 2. Juli 1993 hat er unterschriftlich bestätigt, dass die IP-Richtlinien auf seinem Betrieb eingehalten werden. Einem Hinweis auf die IP-Richtlinien und detaillierten Angaben zu Schnelltests ist folgende Feststellung in Fettdruck vorangestellt: "Für den Bezug von IP-Beiträgen müssen die Anforderungen betreffend Ackerbau, Tierhaltung und Futterbau gesamthaft (alle 3!) erfüllt sein." Auch nach den bereits erwähnten KIP-Richtlinien sind die Mindestanforderungen für den Feldbau gesamthaft zu erfüllen; sämtliche vom IP-Betrieb bewirtschafteten Flächen müssen nach den IP-Mindestanforderungen bewirtschaftet werden (Ziffer 1.3). Das ergibt sich indirekt bereits aus dem Grundsatz in Art. 20 OeBV, wonach Beiträge nur an Bewirtschafter gewährt werden, die den gesamten Betrieb nach den IP-Regeln bewirtschaften. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers lässt sich deshalb das Nichteinhalten von Auflagen in einem Bereich nicht mit "überdurchschnittlichen" ökologischen Leistungen kompensieren. Es genügt demzufolge für die Beitragsberechtigung nicht, dass ein Landwirt mit einer nach seiner Meinung "per Saldo" umweltschonenden Landnutzungsform hochwertige Nahrungsmittel und Rohstoffe erzeugt. Das gilt erst recht, wenn es wie vorliegend um die angepasste Fruchtfolge und die Bodenbedeckung geht, die als eine von vier als Schwerpunkte bezeichneten Massnahmen festgelegt wurden. Dass die Anforderungen an die Bodenbedeckung für den in der Bergzone 1 gelegenen Betrieb des Beschwerdeführers im Vorjahr noch nicht anwendbar waren, ist unbehelflich: Massgeblich sind immer die aktuellen Richtlinien, und über deren Änderung wurden die Betriebsinhaber im Hinblick auf das Jahr 1996 mit einem Rundschreiben vom 12.9.1995 informiert. In seinen Richtlinien vom 10. März 1995 für den Vollzug der Oeko-Beitragsverordnung sieht das Bundesamt für Landwirtschaft in Ziffer 4.3.2 ebenfalls vor, dass die IP-Beiträge bei der Nichteinhaltung von Eckpunkten ganz zu streichen sind. Nach der in dieser Ziffer enthaltenen Tabelle genügt ein Nichterreichen des Bodenschutzindexes um 2 Punkte und mehr, um die Beiträge im entsprechenden Beitragsjahr zu verweigern. Unzutreffend ist ferner die sinngemässe Behauptung des Beschwerdeführers, die IP-Beiträge würden vor dem Hintergrund sinkender Produzentenpreise einkommenspolitisch motivierte Direktzahlungen bilden. Damit verkennt er die klare Unterscheidung zwischen ergänzenden, allgemeinen, nicht produktbezogenen Direktzahlungen nach Art. 31a LwG einerseits, und jenen Direktzahlungen nach Art. 31b LwG, um die es vorliegend geht, anderseits. Währenddem die ergänzenden Direktzahlungen primär eine einkommenspolitische Zielsetzung verfolgen und die gemeinwirtschaftlichen Leistungen sichern und abgelten sollen, handelt es sich bei den Beiträgen nach Art. 31b LwG um solche für besondere ökologische Leistungen, mit dem Ziel, umweltgerechte Landwirtschaft zusätzlich zu fördern; dabei sollen höchstens die tatsächlich anfallenden Einkommensverluste beziehungsweise die höheren Produktionskosten ausgeglichen werden (vgl. die Botschaft zur Änderung des Landwirtschaftsgesetzes, BBl 1992 II S. 1 ff., insbesondere S. 4 und 25 f.). Dass der Beschwerdeführer bei den ihm vom Staat ausgerichteten Direktzahlungen in keiner Weise zu differenzieren scheint, weil für ihn jeder Subventionsfranken scheinbar gleich viel wert ist, ändert an dieser wesentlichen Unterscheidung nichts. 5. Mit dem unbestritten nicht erfüllten Bodenschutzindex wird zudem ein eigentlicher Eckpfeiler der IP-Auflagen nicht eingehalten. Dass es sich bei der Nichteinhaltung dieser Bedingung nicht um eine Bagatelle handelt, ergibt sich zudem auch aus der verwaltungsgerichtsnotorischen Tatsache, dass beispielsweise der Kanton Bern in solchen Fällen in der Regel den ganzen IP-Beitrag streicht. Die vom Beschwerdeführer geäusserten Zweifel an einer rechtsgleichen Praxis der Vorinstanz sind widerlegt; in allen vom Amt dokumentierten Fällen erfolgte wegen nicht vollumfänglichem Einhalten der IP-Anforderungen eine hälftige Beitragskürzung. 6. Landwirtschaftliche Direktzahlungen gelten als Subventionen (unveröffentlichter BGE vom 7. Juli 1997). Subventionen sind Geldzuwendungen, die das Gemeinwesen Privaten in rechtlicher Verbindung mit einem bestimmten Zweck zukommen lässt (Fritz Gygi: Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 216). Sie dienen der Verfolgung und Erreichung eines im öffentlichen Interesse liegenden Zwecks. Das an den Subventionszweck gebundene Verhalten des Empfängers bildet die Gegenleistung zur staatlichen Zuwendung. Die Zusicherung von Subventionen der vorliegenden Art erfolgte nicht absolut, sondern eben "bedingt"; erfüllt der Empfänger diese Bedingungen, ist er anspruchsberechtigt. Erfüllt er die subventionären Verpflichtungen nicht, kann das leistende Gemeinwesen die Zahlungsverpflichtung sogar ohne gesetzliche Grundlage widerrufen (dazu René A. Rhinow: Wesen und Begriff der Subvention in der schweizerischen Rechtsordnung, Basel 1971, S. 169 und 195 f.; zur Bindung des Subventionsempfängers auch: Sergio Giacomini: Verwaltungsrechtlicher Vertrag und Verfügung im Subventionsverhältnis "Staat-Privater", Freiburg 1992, S. 184 ff.). Eine Verwaltungssanktion, die Subventionen kürzt oder deren Rückzahlung verlangt, muss sich aber stets am Grundsatz der Verhältnismässigkeit messen lassen. Unverhältnismässig könnte etwa eine gänzliche Verweigerung von Ökobeiträgen sein, wenn sie bereits bei untergeordneten Bewirtschaftungsmängeln verfügt wird. Das trifft indes vorliegend nicht zu, weil der Beschwerdeführer im fraglichen Zeitraum eine zentrale Voraussetzung für die Gewährung solcher Zahlungen nicht erfüllt hat. Die Beitragskürzung ist daher auch hinsichtlich des Ausmasses nicht zu beanstanden. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 29. Januar 1998

Mots-clés

integrated productionagricultural subsidiessoil protectionproportionalityconditional subsidycrop rotationwinter cover

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Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether the 1997 IP contribution had to be paid in full despite failure to meet the minimum soil protection index.

Solution extraite

No. Because the required soil protection index was clearly not met, the contribution could validly be reduced by half.

Motifs extraits

The IP rules require the whole farm to comply with the minimum standards. J. knowingly chose a crop rotation that made compliant winter cover practically impossible and thus had to bear the resulting shortfall himself. Overperformance in other ecological respects cannot offset the breach of a core IP requirement.

Question juridique clé

Whether a 50% reduction was disproportionate in view of the farmer's regional and economic circumstances.

Solution extraite

No. The reduction was proportionate because the breached requirement was central, not minor, and the authorities’ practice was consistent.

Motifs extraits

Subsidies for ecological services are conditional. If a fundamental condition is not met, the paying authority may reduce or refuse the subsidy; on the facts, a 50% cut was not excessive.

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