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Hearing rights before non-renewal of a civil servant

ZZ.1977.29Autre juridiction19 avr. 1977Annulled

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Extrait par Omnilex

Résumé Omnilex

The Verwaltungsgericht held that the foundation board of the Bürgerspital had not granted the complainant sufficient hearing before deciding not to re-elect him. Although the matter was a non-contentious administrative procedure, the seriousness of a non-renewal decision required prior notice of the concrete reasons and a meaningful opportunity to respond. The court accepted that informant confidentiality may justify limits on file access, but only if the wesentliche content of the accusations is still disclosed. Because the complainant was left with only vague allegations, the non-renewal decision was annulled.

Regeste Omnilex

Art. 4 BV; § 24 Abs. 2 VRG; § 23 Abs. 3 VRG; § 28 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren; right to be heard in non-renewal proceedings: A non-renewal decision affecting a civil servant is not an adjudicative dispute, yet its severe impact requires prior hearing and advance notice of the intended grounds in sufficiently concrete form. The affected person must be enabled to contest the allegations effectively and to propose counterevidence. Confidentiality interests of the State or third persons, including informants, may justify restrictions on file inspection, but only within the limits of an interests-based balancing; at minimum, the essential content of withheld material must be communicated. General, non-concretized accusations do not satisfy the hearing requirement (consid. a-d).

Texte intégral

Geschäftsnummer:** ZZ.1977.29**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:20.04.1977
FindInfo-Nummer:O_VW.2015.394
Titel:** Nichtwiederwahl, rechtliches Gehör**
Resümee:** Art. 4 BV (Grundsatz des rechtlichen Gehörs); § 28 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren; Art. 6 Abs. 3 KV; §§ 23 Abs. 3, 24 Abs. 2 VRG. Verfahren bei Nichtwiederwahl eines Beamten: - Der Beamte ist vor Erlass der Nichtwiederwahl-Verfügung anzuhören und es ist ihm vorher der Grund der beabsichtigten Nichtwiederwahl - genügend konkretisiert - bekanntzugeben (Erw. a-Erw. c); - zur Frage, inwiefern dem Beamten die Namen von Auskunftspersonen verschwiegen, bzw. inwiefern ihm zum Schutze dieser Personen die Akteneinsicht verweigert werden darf (Erw. d); - zum Begriff des nichtstreitigen Verwaltungsverfahrens (Erw. a und Erw. c).**
SOG 1977 Nr. 29 ** Art. 4 BV (Grundsatz des rechtlichen Gehörs); § 28 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren; Art. 6 Abs. 3 KV; §§ 23 Abs. 3, 24 Abs. 2 VRG. Verfahren bei Nichtwiederwahl eines Beamten:** - Der Beamte ist vor Erlass der Nichtwiederwahl-Verfügung anzuhören und es ist ihm vorher der Grund der beabsichtigten Nichtwiederwahl - genügend konkretisiert - bekanntzugeben (Erw. a-Erw. c); - * zur Frage, inwiefern dem Beamten die Namen von Auskunftspersonen verschwiegen, bzw. inwiefern ihm zum Schutze dieser Personen die Akteneinsicht verweigert werden darf (Erw. d);* - * zum Begriff des nichtstreitigen Verwaltungsverfahrens (Erw. a und Erw. c).* In dem in Nr. 28 hievor erwähnten verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren machte der Beschwerdeführer vorab Verweigerung des rechtlichen Gehörs durch den Stiftungsrat des Bürgerspitals geltend. Das Verwaltungsgericht hiess diese Rüge gut mit der folgenden Begründung: a) Die Parteien sind übereinstimmend der Meinung, dass die Sache, wie sie dem Stiftungsrat vorgelegen ist, als "nichtstreitiger Fall" im Sinne von § 23 Abs. 3 VGR anzusehen ist und dass deshalb aus § 23 kein Anspruch auf vorgängige Anhörung und schon gar nicht ein Anspruch auf Teilnahme an den Beweisvorkehren abzuleiten sei. Diese Auffassung dürfte richtig sein. Wenn die Doktrin bezüglich Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren zwischen streitigen und nichtstreitigen Verfahren unterscheidet, meint sie auf der einen Seite Verfahren, bei denen es um Rechtssprechung, d. h. Streitentscheidung geht (verwaltungsinterne oder verwaltungsgerichtliche), und auf der andern Seite die übrigen Verfahren (so Tinner, Das rechtliche Gehör, ZSR 1964 2. HbB, S. 397 ff; Giacometti, Allgemeine Lehre des rechtstaatlichen Verwaltungsrechtes, S. 454 f).Die Verfügung betreffend Nichtwiederwahl gehört selbstverständlich nicht zur Rechtssprechung. Anderseits ist sie für den betreffenden Beamten von so einschneidender Tragweite, dass auf Grund des aus Art. 4 BV abgeleiteten bundesrechtlichen Anspruchs auf rechtliches Gehör zweifellos eine vorgängige Anhörung unumgänglich ist. Das ist im Grunde genommen unbestritten. Im übrigen kommt der grundsätzliche Anspruch auf vorgängige Anhörung nun auch in der Verordnung des Regierungsrates über die Wiederwahl der Beamten, Angestellten und Arbeiter der kantonalen Verwaltung, der Anstalten und Betriebe für die Amtsdauer 1977-1981 vom 4.1.1977 zum Ausdruck (§ 4 Abs. 2).Umstritten ist indessen das Ausmass der zu gewährenden Anhörung. Der Beschwerdeführer macht geltend, ihm seien nur Pauschalvorwürfe bekanntgegeben worden, nicht aber Hinweise auf konkrete Vorfälle. Da ihm nicht bekanntgegeben worden sei, wann und wo, bei welchen Gelegenheiten und unter welchen Umständen und gegenüber welchen Personen er die Pflichtverletzungen begangen haben solle, sei ihm verunmöglicht worden, die Behauptungen zu verifizieren und Gegenbeweise zu beantragen. Im besonderen beanstandete er, dass ihm nicht Einsicht in den wesentlichen Inhalt der Akten über die Erhebungen des Stiftungsrates bei Auskunftspersonen gegeben worden sei. Wenn sich ein Beamter zur beabsichtigten Nichtwiederwahl soll äussern können, muss er zuerst wissen, weshalb man die Wiederwahl ablehnen will. Die Verordnung des Regierungsrates vom 4.1.1977 schreibt in diesem Sinne vor, dass die Departemente ihre Anträge auf Nichtwiederwahl zu begründen haben und dass diese Begründung dem betreffenden Staatsangestellten mitzuteilen sei mit Fristsetzung zur Stellungnahme. Wenn, wie im vorliegenden Fall, nicht eine Verwaltungsabteilung Antrag stellt, sondern die Wahlbehörde allein handelt, hat sie selbst vorweg mitzuteilen, weshalb sie die Nichtwiederwahl ins Auge fasst. Der Stiftungsrat stellt sich auf den Standpunkt, er habe mit seinen Schreiben vom 14.9.1976 und vom 2.12.1976 sowie durch die Aussprache vom 4.11.1976 genügend mitgeteilt, weshalb er die Nichtwiederwahl ins Auge fasse, und der Beschwerdeführer habe sich gestützt auf diese Mitteilungen genügend verteidigen können. b) Es rechtfertigt sich, vorab den Inhalt der Mitteilungen klarzustellen, auf die sich der Stiftungsrat stützt, wenn er dem Einwand des Beschwerdeführers gegenüber behauptet, er habe seine Vorwürfe genügend substantiiert. .(Das Verwaltungsgericht gab hier den Wortlaut der Mitteilungen und den Ablauf der erwähnten Aussprachen wieder.) c) Der Stiftungsrat bestreitet nicht, dass er die Vorwürfe dem Beschwerdeführer in einer relativ pauschalen Form mitgeteilt hat. Er beruft sich aber mit Hinweis auf Imboden/Rhinow, Verwaltungsrechtsprechung, 5. A., S. 509 darauf, dass in einem nichtstreitigen Verfahren, wie es hier in Frage steht, die Betroffenen nur das Recht hätten, vom Ergebnis des Beweisverfahrens Kenntnis zu nehmen und dazu Stellung zu nehmen. Aus diesem Anspruch könne nicht ein solcher auf Mitteilung konkreter Vorfälle (d. h. einzelner Punkte des Beweisverfahrens) abgeleitet werden. Diese Auflassung des Stiftungsrates dürfte aber auf einem Missverständnis über die betreffende Literaturstelle beruhen. Wenn hier unter Ziff. 2 gesagt wird, die Beteiligten hätten das Recht, vom Ergebnis des Beweisverfahrens Kenntnis zu nehmen, hebt sich das ab von dem unmittelbar vorher unter Ziff. 1 Gesagten, wo vom Recht auf Teilnahme am Beweisverfahren die Rede ist. Das Recht, vom Beweisergebnis Kenntnis zu erhalten, steht auch in nichtstreitigen Verfahren zu, während das Recht auf Teilnahme am Beweisverfahren (z. B. Anwesenheit bei Befragungen) auf die Streitverfahren beschränkt ist. Kein Anhaltspunkt findet sich in der angeführten Stelle dafür, dass das mitzuteilende Ergebnis zum vornherein der Konkretheit entbehren dürfte. Ist einmal anerkannt, dass bezüglich Nichtwiederwahlbeschluss ein Anspruch auf rechtliches Gehör besteht, dann setzt dieser Anspruch eine der Sachlage entsprechende Konkretisierung der Vorwürfe voraus. Bleiben die Vorwürfe zu allgemein, kann sie der Beamte höchstens bestreiten, hingegen kann er keine Gegenbeweise antreten und kann, was vor allem wichtig sein kann, die hinter den Vorwürfen stehenden Vorfälle nicht näher erklären; er kann für sein Vorgehen nicht um Verständnis werben. Es ist kein Grund zu finden, wieso vor einer Nichtwiederwahl - wenn der Anspruch auf rechtliches Gehör einmal feststeht - weniger konkrete Vorhalte genügen sollten als in anderen Verfahren. Im Gegenteil: Ganz abgesehen vom formellen Anspruch auf rechtliches Gehör entspricht es moderner Übung im Personalwesen, dass mit dem Angestellten über seine Fehler offen gesprochen wird, wobei Offenheit natürlich immer auch Konkretheit des Gesprächs voraussetzt. Es wäre widersprüchlich, ausgerechnet dann, wenn es um die weittragende Frage einer eventuellen Nichtwiederwahl geht, von dieser Übung abzugehen. Eine bloss pauschale Mitteilung der Beanstandung lässt sich auch nicht daraus ableiten, dass die Wahlbehörde beim Entscheid über die Wiederwahl grössten Ermessensspielraum hat. Verglichen mit einer disziplinarischen Entlassung oder mit einer Entlassung aus wichtigem Grund (§ 56 StPG) vermag - wenn der Grundsatz der Amtsdauer nach § 6 KV nicht zur Farce werden soll - schon relativ Weniges eine Nichtwiederwahl zu begründen. Das relativ Wenige ist indessen dem Betroffenen konkret vorzuhalten, das heisst so konkret, dass er sich im Sinne der obigen Ausführungen seinerseits konkret dazu äussern kann... d) Der eigentliche Grund, weshalb der Stiftungsrat seine Vorwürfe nicht konkretisieren wollte, lag nun aber darin, dass er die Namen seiner Auskunftspersonen nicht bekannt geben wollte. Aus diesem Grunde verweigerte er die vom Beschwerdeführer verlangte Akteneinsicht - die dem Beschwerdeführer zur Konkretisierung der Vorwürfe vermutlich genügt hätte - und wollte er offenbar auch nicht ohne Aktenöffnung die Vorfälle in einem Ausmass konkretisieren, das möglicherweise zur Identifizierung der Auskunftspersonen geführt hätte. Die Frage, ob der Stiftungsrat die Namen der Auskunftsperson geheim halten, beziehungsweise wegen dieser Namen die Akteneinsicht verweigern durfte, ist die Kernfrage des vorliegenden Streites, soweit er sich um die Frage des rechtlichen Gehörs dreht. Zu ihr ist nun noch Stellung zu nehmen. Der Stiftungsrat beruft sich darauf, der Anspruch auf rechtliches Gehör gewährleiste kein beschränktes Akteneinsichtsrecht. Dieses finde seine Grenze an den berechtigten Geheimhaltungsinteressen des Staates oder Dritter, insbesondere auch von Auskunftspersonen. Gewiss sind gegenüber dem Recht auf Akteneinsicht Geheimhaltungsinteressen zu berücksichtigen. Das Verwaltungsrechtspflegegesetz enthält denn auch zu diesem Problem in § 24 Abs. 2 eine Bestimmung. Nach ihr kann die Einsichtnahme verweigert werden, wenn "wichtige öffentliche oder schutzwürdige private Interessen" zu wahren sind. Will aber beim Entscheid auf die Aktenstücke Bezug genommen werden, "so ist der Partei, der die Einsicht verweigert wurde, vorgängig der wesentliche Inhalt des Aktenstückes mündlich oder schriftlich bekanntzugeben und ihr Gelegenheit zu bieten, die Gegenbeweismittel zu bezeichnen". Diese Bestimmung stimmt inhaltlich im wesentlichen mit §§ 27 und 28 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwG) überein, deren Gehalt vom Bundesgericht als Bestandteil des von Art. 4 BV garantierten Anspruches auf rechtliches Gehör bezeichnet worden ist (BGE 100 Ia 104; 98 Ia 169). Der Stiftungsrat macht geltend, es gehe darum, die Auskunftspersonen vor Ehrverletzungsklagen zu schützen, was umso mehr am Platz sei, als die Personen nicht von sich aus, sondern auf Veranlassung des Stiftungsrates und zudem - soweit sie noch im Bürgerspital tätig waren - in Befolgung ihrer Dienst- und Treuepflicht ausgesagt hätten; es gehe auch darum, sie in ihrer Abhängigkeit vom Beschwerdeführer zu schützen, indem sie bei Bekanntgabe ihres Namens in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen gefährdet seien (z. B. Prüfung des Lehrpersonals, Zeugnisse, bei ehemaligen Mitarbeitern Auskünfte gegenüber auswärtigen Kollegen des Beschwerdeführers). Ferner 9ehe es auch um das (öffentliche) Interesse des Bürgerspitals, indem Bekanntgabe der Namen die Spannungen im Betrieb vergrössert hätten und indem der Stiftungsrat für seine Führungsaufgabe auf Auskünfte des Personals angewiesen sei, welche Auskünfte er aber nur erhalte, wenn er Diskretion zusichern könne. Dass solche Interessen an der Geheimhaltung der Auskunftspersonen bestehen, ist nicht von der Hand zu weisen. Allein, auch wenn man annehmen will, die angeführten Interessen vermöchten unter Umständen eine Einschränkung der Akteneinsicht zu rechtfertigen, fragt sich immer noch, ob denn der Stiftungsrat dem Beschwerdeführer wirklich den "wesentlichen Inhalt" der Akten im Sinne von § 24 Abs. 2 VRG beziehungsweise § 28 VwG mitgeteilt hat. Es ist schon vorn ausführlich dargelegt worden, dass sich der Beschwerdeführer den bloss pauschalen Mitteilungen gegenüber nicht wirksam verteidigen kann. Wenn dem Beschwerdeführer wirklich rechtliches Gehör gewährt werden soll, müssen ihm die Vorwürfe weit konkreter mitgeteilt werden, was aber offenbar - zum Teil - die Nennung von Auskunftspersonen nötig macht (vgl. zu diesem Problem Imboden/Rhinow, a.a.O. S. 522 oben).Das Problem läuft letztlich auf eine konkrete Interessenabwägung hinaus: Ist dem Bürgerspital zuzumuten, auf Nichtwiederwahlgründe zu verzichten, die es - wegen der wähnten Geheimhaltungsinteressen - nicht mit Namensnennung belegen will, oder ist umgekehrt dem Beschwerdeführer zuzumuten - um der gleichen Geheimhaltungsinteressen willen -, auf eine wirksame Verteidigung zu verzichten, wobei ihm allerdings die Garantie verbliebe, dass das geheimzuhaltende Material noch von der unabhängigen Beschwerdeinstanz geprüft würde. Die Interessenabwägung endet vorliegend klar zugunsten des Beschwerdeführers: Für ihn steht mit der Nichtwiederwahl an sich schon ein weittragendes Interesse auf dem Spiel. Vor allem aber werden ihm in der Begründung der Nichtwiederwahl zum Teil schwere Amtspflichtverletzungen vorgeworfen. Solche Vorwürfe, wenn sie ernst zu nehmen sind, hätten im Grunde genommen eine Disziplinaruntersuchung indiziert. Verzichtet man darauf, so hat der Betroffene, der die Vorwürfe bestreiten will, natürlich ein wesentliches Interesse daran, sich zum mindesten im formlosen Verfahren der Nichtwiederwahl rechtfertigen zu können. Was umgekehrt die öffentlichen Interessen anbelangt, so geht es nicht um solche der Landesverteidigung oder der Verbrechensbekämpfung und dergleichen. Der Stiftungsrat verweist auf sein Interesse an der Vermeidung von Spannungen im Spitalbetrieb. Er hat aber auch zu beachten, dass es keineswegs im Interesse des Spitals liegt, wenn seine Chefärzte verunsichert werden und befürchten, man könnte sie entlassen, ohne dass sie sich gegen schwerste Vorwürfe angemessen verteidigen könnten, und wenn eine solche Auffassung über das Bürgerspital sich in der schweizerischen Ärzteschaft verbreiten sollte. Was die Geheimhaltungsinteressen der privaten Personen anbelangt, so darf der Stiftungsrat selbstverständlich die Namen und die (detaillierten) Auskünfte der Auskunftspersonen, denen er Geheimhaltung versichert hat, nach dem Prinzip von Treu und Glauben nicht preisgeben (K. Reinhardt, Das rechtliche Gehör in Verwaltungssachen, S. 189).Es fragt sich aber, ob der Stiftungsrat wirklich durchgehend Geheimhaltung versprechen musste. Es ist ihm zumutbar, noch einmal genau zu überlegen, welche Personen wirklich geschützt werden müssen und bei welchen das weniger nötig ist, und auf Grund dieser Überlegung mit den in Frage kommenden Auskunftspersonen noch einmal über das Problem der Diskretion zu sprechen. Über einzelne Personen ist im ganzen Verfahren bereits derart viel - mit Namensnennung - gesprochen worden, dass nicht recht verständlich ist, weshalb hier nicht von allen Beteiligten mit wirklich offenen Karten gespielt werden kann. Schliesslich ist noch zu bedenken, dass es ja im freien Ermessen des Stiftungsrates als Wahlbehörde steht, welche Vorfälle und Vorwürfe er zur Begründung der Nichtwiederwahl anführen (und sie damit der eventuellen Willkürprüfung durch das Verwaltungsgericht aussetzen) will und welche nicht. Er dürfte damit wirklich berechtigte Geheimhaltungsinteressen genügend steuern können. (Das Verwaltungsgericht stellte schliesslich zusammenfassend fest, dass dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör nicht genügend gewährt worden sei und dass der Beschluss auf Nichtwiederwahl aufzuheben sei.) * Verwaltungsgericht, Urteil vom 20. April 1977*

Mots-clés

right to be heardnon-renewalcivil servantfile inspectionconfidentialityinformantsadministrative procedurenon-contentious procedure

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Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether a civil servant must be heard before a non-renewal decision and the reasons disclosed concretely enough.

Solution extraite

Yes. Before a non-renewal decision, the officer must be heard and informed in sufficiently concrete terms of the intended reasons so that he can meaningfully respond and offer counterevidence.

Motifs extraits

A non-renewal decision is not adjudication, but because of its serious impact it is subject to the constitutional right to be heard. Mere general allegations are insufficient; the affected person must know the concrete allegations to defend himself effectively.

Question juridique clé

Whether the authority may withhold the names of informants and refuse file inspection to protect them.

Solution extraite

Confidentiality interests may justify restrictions on file inspection, but then the wesentliche Inhalt of the file must still be disclosed. In the concrete balancing, the officer's right to effective defense prevailed.

Motifs extraits

Protection of informants and institutional interests can justify limited nondisclosure, yet the authority must still provide enough concrete information to satisfy the hearing right. The authority could not rely on secrecy to avoid meaningful notice of the accusations.

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