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Timing and basis of municipal connection fees

VWBES.2016.8Autre juridiction6 mars 2017Partially Granted

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Résumé Omnilex

The appellant challenged municipal water and sewer connection fees for the last building in a housing project, arguing that the municipality had applied a later amended fee regulation retroactively. The court held that the decisive moment is when the connection is actually usable; preparatory line works do not trigger the fee. Because the building was only started in 2014, the amended regulation applied. The court also held that the municipal complaints commission had no competence to impose a procedural fee, so that fee was unlawful.

Regeste Omnilex

Art. 29 and 30 GBV; connection fees for water and sewerage are governed by the municipal regulation in force at the time the connection becomes usable. The decisive moment is the actual possibility of use, not merely the prior laying of pipes or other preparatory works. If the connection is established before completion of the building, the fee claim arises only upon later completion of the building. A municipal complaints commission lacks competence to issue a fee decision where cantonal law reserves objection decisions to the municipal council; absent such competence, a procedural fee based on the municipal tariff cannot be levied (consid. 4, 7).

Texte intégral

Geschäftsnummer:** VWBES.2016.8**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:07.03.2017
FindInfo-Nummer:O_VW.2018.35
Titel:** Anschlussgebühren**
Resümee:** Art. 29 und 30 GBV. Massgebend für die Höhe der Anschlussgebühr ist das im Zeit-punkt des Anschlusses gültige Reglement der Gemeinde. Die Gebühren sind geschuldet, wenn der Anschluss erfolgt und die Benutzung möglich ist. Wird der Anschluss vorgängig erstellt, entsteht die Gebührenpflicht mit der späteren Fertigstellung des Gebäudes. Die Gebühren nach GBV sind vom Gemeinderat zu verfügen, allenfalls auf Einsprache gegen die von der Verwaltung ausgestellte bestrittene Rechnung.**
SOG 2017 Nr. 12 ** Art. 29 und 30 GBV.** Massgebend für die Höhe der Anschlussgebühr ist das im Zeitpunkt des Anschlusses gültige Reglement der Gemeinde. Die Gebühren sind geschuldet, wenn der Anschluss erfolgt und die Benutzung möglich ist. Wird der Anschluss vorgängig erstellt, entsteht die Gebührenpflicht mit der späteren Fertigstellung des Gebäudes. Die Gebühren nach GBV sind vom Gemeinderat zu verfügen, allenfalls auf Einsprache gegen die von der Verwaltung ausgestellte bestrittene Rechnung. * Sachverhalt:* Der Architektin A.___ wurde durch die Einwohnergemeinde B.___ für den Neubau von 10 Reiheneinfamilienhäusern in drei Baukörpern auf Grundbuch Nr. 427 an der [...]strasse die Baubewilligung erteilt. Die Gemeinde liess darauf die geplante [...]strasse bauen. Im Zuge des Baus der [...]strasse liess die Architektin die vorgesehenen Anschlussleitungen für Wasser und Telecom soweit erstellen, dass die neue Strasse bei der Fertigstellung nicht mehr tangiert würde. Nach Fertigstellung der Strasse begann die Architektin zusammen mit dem Aushub (Baustart) das Erstellen der Abwasserleitung vom Kontrollschacht südlich der geplanten Gebäude bis in die öffentliche Kanalisationsleitung. Während des Baus beschloss die Gemeinde eine Änderung ihres Reglements über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren sowie eine Revision des Gebührentarifs und setzte diese rückwirkend in Kraft. Neu sollten (u.a.) die Anschlussgebühren für die Wasserversorgung und die Abwasserentsorgung (wie früher) wieder auf dem Gebäudeversicherungswert der angeschlossenen Gebäude berechnet werden und nicht mehr auf Grund der zonengewichteten Fläche der entsprechenden Grundstücke. Jeweils nach Eingang der Schätzung der Gebäudeversicherung des jeweiligen Gebäudes erstellte die Gemeindeverwaltung die Rechnung für Bau- und Anschlussgebühren (Wasser- und Abwasser). Für die Gebäude A und B wurden die Anschlussgebühren auf der Basis des alten Reglements nach der zonengewichteten Anschlussfläche berechnet und von der Baugenossenschaft beglichen. Für das zuletzt erstellte Gebäude C wurden die Anschlussgebühren Wasser und Abwasser nach der Gebäudeversicherungssumme bemessen und fielen dadurch höher aus. Die gegen die Rechnung erhobenen Rechtsmittel an die Gemeinde und an die kantonale Schätzungskommission wurden abgewiesen. Auch das Verwaltungsgericht weist die erhobene Beschwerde im Hauptpunkt ab. * Aus den Erwägungen:* 4. Die Beschwerdeführerin macht inhaltlich zunächst geltend, es handle sich bei der Gebührenerhebung um eine unzulässig rückwirkende Anwendung des (neuen) Beitragsreglements der Gemeinde. 4.1 Gerügt wird zunächst, massgebend für das Inkrafttreten könne nur der Zeitpunkt der regierungsrätlichen Genehmigung sein, nicht derjenige des Gemeindeversammlungsbeschlusses und schon gar nicht ein vor diesem Datum liegender Zeitpunkt. Die Gemeinde macht geltend, es läge eine unproblematische zulässige Rückwirkung vor. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln des Verwaltungsrechts gilt ein Erlass ab dem Zeitpunkt seines Inkrafttretens, dessen Zeitpunkt im Erlass selber festgesetzt wird. Er gilt für Vorgänge, die sich zur Zeit seiner Geltung abspielen. Die unverzügliche und ungeteilte Inkraftsetzung neuer Erlasse bildet den Normalfall (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allg. Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 258 f.; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allg. Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 24 Rz. 8 ff.). Eine (echte) Rückwirkung ist ausnahmsweise zulässig, wenn sie ausdrücklich angeordnet, zeitlich mässig und durch triftige Gründe gerechtfertigt ist, keine stossenden Rechtsungleichheiten bewirkt und nicht in wohlerworbene Rechte eingreift (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 266 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 24 Rz. 23 ff.). Nach solothurnischem Recht sind die von der Gesetzgebung vorgeschriebenen rechtsetzenden Gemeindereglemente nur gültig, wenn sie vom Departement, dessen Sachgebiet sie betreffen, genehmigt worden sind, wobei abweichende gesetzliche Regelungen vorbehalten bleiben (§ 209 Gemeindegesetz [GG, BGS 131.1]). § 118 PBG bestimmt, dass für Reglemente der Gemeinden im Bereich der Grundeigentümerbeiträge und -gebühren der Regierungsrat Genehmigungsbehörde ist. Die Genehmigung ist konstitutiv (z.B. SOG 2008 Nr. 16, SOG 1978 Nr. 31). Ein Inkrafttreten des geänderten Reglements per Datum des Genehmigungsentscheides vom 13. August 2013 ist also (auch nach Auffassung der Beschwerdeführerin) jedenfalls unproblematisch. Ob mit dem im Erlass selber bestimmten Inkrafttreten per 1. Juni 2013 überhaupt eine echte Rückwirkung vorliegt, da der Anschluss ja weiterdauert (verneint z.B. für Kanalisationsanschlüsse von Imboden/Rhinow, Ergänzungsband Krähenmann, Basel 1990, Nr. 16 B III e mit Hinweisen), und ob deren Voraussetzungen vorlägen – wobei wohl ausschliesslich die «triftigen Gründe» dagegen stehen könnten, weil die Rückwirkung ausdrücklich im Erlass angeordnet und mit einer Dauer von maximal zwei Monaten offensichtlich zeitlich mässig ist – kann jedoch offen bleiben, wenn der Zeitpunkt des Anschlusses nach der regierungsrätlichen Genehmigung vom 13. August 2013 erfolgte. 4.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Grundstück GB Nr. 427 sei bereits im Mai bzw. Juni 2012 an die Wasserversorgung angeschlossen worden und der Anschluss an das Kanalisationsnetz sei am 22./23. Mai 2013 erfolgt. Massgebend für den Zeitpunkt des Anschlusses sei nicht die tatsächliche Inanspruchnahme, sondern deren Möglichkeit. Die Gemeinde macht geltend, zu diesen Zeitpunkten sei noch nicht einmal mit dem Bau des Wohngebäudes auf Baufeld C begonnen worden; die Anschlüsse seien erst kurz vor der Installation der Wasseruhr Ende Dezember 2014 erfolgt. 4.3 Der Zeitpunkt des Anschlusses, auf welchen es nach der solothurnischen Gesetzgebung ankommt (oben Erw. 2) ist im Gesetz bzw. in der GBV nicht explizit definiert. Immerhin macht bereits das Gesetz in § 116 Abs. 3 PBG klar, dass die Inanspruchnahme der Erschliessungsanlage von entscheidender Bedeutung ist. Aus der ergänzenden GBV geht das noch deutlicher hervor. Die Gebührenverfügung bzw. die Rechnung für die Anschlussgebühr darf nicht vor der Inanspruchnahme der Erschliessungsanlage erfolgen (§ 30 Abs. 1 GBV). Wenn die Gebäudeversicherungsschätzung als Grundlage für die Berechnung der Gebühr dient, ergibt sich daraus ohne weiteres, dass die Gebühr erst nach der Einschätzung des Gebäudes definitiv berechnet werden kann. Diese Einschätzung kann erst nach Fertigstellung des Gebäudes erfolgen, also in einem Zeitpunkt, der unter Umständen einige Zeit nach der Inanspruchnahme der Anlage liegt und nicht als Zeitpunkt des Anschlusses massgebend sein kann. Mit der Beschwerdeführerin ist davon auszugehen, dass es für den Zeitpunkt des Anschlusses auf die Möglichkeit der Inanspruchnahme ankommt. Dies entspricht auch der Lehre und langjähriger Praxis (vgl. z.B. SOG 2011 Nr. 21). Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren sind geschuldet, wenn der Anschluss an die Kanalisation erfolgt und deren Benutzung möglich ist (so schon Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband zur 6. Auflage 1990, Nr. 110 B VII). Die Gebührenpflicht entsteht «erst mit der tatsächlichen Möglichkeit der Inanspruchnahme, d.h. mit dem Kanalisationsanschluss bzw., wenn dieser vorgängig erstellt wird, mit der späteren Erstellung des Gebäudes» (Imboden/Rhinow, a.a.O., 5. Aufl. 1976, mit weiteren Hinweisen). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann es also nicht auf den Zeitpunkt ankommen, in welchem vor oder zu Beginn der Erstellung des Gebäudes (vorweg) die Leitungen gebaut und mit dem Gemeindeleitungsnetz verbunden werden. Allein damit ist noch keine Inanspruchnahme dieser Anlagen möglich, schon gar nicht, wenn wie im vorliegenden Fall bei den Wasserleitungen nur Stummel aus der in der Strasse liegenden Leitung in das später überbaute Grundstück bis in die Nähe der vorgesehenen Anschlusspunkte geführt werden und bei der Abwasserleitung erst die gemeinsame interne Sammelleitung für die drei geplanten Gebäude erstellt wird. Notwendig ist vielmehr die Verbindung des anzuschliessenden Gebäudes und dessen Fertigstellung mindestens bis zu einem Ausmass, in welchem die Erschliessungsanlagen vom Gebäude aus tatsächlich benutzt werden können, was in aller Regel mit dem Zeitpunkt der Übergabe an die Nutzer zusammenfallen dürfte. Der Zeitpunkt Mai bis Juli 2012, in welchem im Zusammenhang mit dem Bau der [...]strasse drei Abzweiger aus der Gemeindewasserleitung in der [...]strasse für die geplanten drei Wohnbauten bis in das Baugrundstück geführt wurden, spielt demnach keine Rolle, ebenso wenig wie der Zeitraum 22./23. Mai 2013, in welchem die Abwasserleitung auf dem Baugrundstück erstellt und mit der Gemeindeleitung verbunden wurde. Dass die Überbauung in diesem Zeitpunkt an die öffentliche Kanalisation angeschlossen wurde, wie von der Beschwerdeführerin behauptet wurde, ist offensichtlich falsch, existierte die Überbauung doch zu diesem Zeitpunkt noch gar nicht. Da im zu beurteilenden Fall mit dem Bau des Gebäudes (auf Baufeld C) erst im Mai oder Anfang Juni 2014 begonnen wurde (Schnurgerüstabnahme am 3. Juni 2014, vgl. oben Erw. I.8; Protokoll IV, S. 4), ist klar, dass der Zeitpunkt des Anschlusses jedenfalls unter der Herrschaft des (genehmigten) neuen Gemeinderechts erfolgte. Ob der Zeitpunkt des Einbaus der Wasseruhr (Dezember 2014) massgebend ist oder ein etwas weiter zurückliegender Fertigstellungstermin oder erst der Zeitpunkt des Bezugs im Februar 2015, ist also ebenfalls unerheblich. 4.4 Eine unzulässige Rückwirkung kann also schon wegen des Zeitpunkts des Anschlusses nicht vorliegen. Dieser liegt jedenfalls mehr als ein Jahr nach dem Inkrafttreten des geänderten Rechts. Die Beschwerde erweist sich auch in dieser Hinsicht als unbegründet. (…) 7.1 Schliesslich wird die von der Beschwerdekommission der Gemeinde erhobene Entscheidgebühr als ungesetzlich gerügt, weil das Verfahren vor erster Instanz gemäss § 37 Abs. 1 VRG unentgeltlich sei und das Einspracheverfahren der Gewährung des rechtlichen Gehörs diene. 7.2 Die Gemeinde macht in ihrer Stellungnahme vom 3. März 2016 geltend, es wäre stossend, wenn die Gemeinde die Kosten zu tragen hätte, wenn das Verfahren doch von der Beschwerdeführerin ausgelöst und die entsprechende Dienstleistung in Anspruch genommen worden sei. 7.3 Das Verwaltungsrechtspflegegesetz sieht in § 37 Abs. 1 die Gebührenfreiheit vor erster Instanz nur vor, wenn nichts anderes bestimmt ist. Der kantonale Gebührentarif enthält jedoch zahlreiche Bestimmungen, welche für erstinstanzliche Verfügungen und Verrichtungen von kantonalen Behörden Gebühren vorsehen. § 37 Abs. 4 VRG behält ausdrücklich die Gebührentarife der Gemeinde vor. Dieser Vorbehalt betrifft Geschäfte, welche der Abwicklung von Gemeinderecht oder der Anwendung von höherrangigem Recht in der Kompetenz der Gemeinde dienen und ist Ausdruck oder Abbildung der Gemeindeautonomie. Die Gemeinde [...] hat in ihrer Gemeindeordnung eine Beschwerdekommission installiert, welche kommunal letzte Beschwerdeinstanz gegen Beschlüsse, Entscheide und Verfügungen von Kommissionen und Beamten ist (§ 39 Abs. 1 Gemeindeordnung vom 7. Dezember 2009, letztmals ergänzt am 8. Dezember 2014). Für Entscheide der Beschwerdekommission ist im Gebührentarif vom 7. Dezember 2009 in § 22 Abs. 1 eine «Spruchgebühr» von CHF 50.00 bis 1‘000.00 vorgesehen. 7.4 Bereits aus der Gemeindeordnung als «Verfassung» der Gemeinde ergibt sich, dass die Beschwerdekommission nur zuständig zum Erlass von Entscheiden ist, die Beschwerden oder Einsprachen gegen Entscheide und Verfügungen von Kommissionen und Beamten der Gemeinde betreffen. Die am 17. Juni 2013 geänderte Bestimmung von § 22 Abs. 1 des Reglements über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren, nach welcher neu statt beim Gemeinderat bei der Beschwerdekommission Einsprache gegen Gebühren- und definitive Beitragsverfügungen erhoben werden kann, widerspräche sowohl der Gemeindeordnung wie auch dem übergeordneten kantonalen Recht (§ 116 PBG und § 35 GBV), soweit damit die Entscheidkompetenz auf die Beschwerdekommission verlagert werden sollte. § 22 Abs. 2 des Reglements sieht denn auch (weiterhin) in Übereinstimmung mit dem kantonalen Recht vor, dass die Einspracheentscheide des Gemeinderates innert 10 Tagen bei der kantonalen Schätzungskommission angefochten werden können. § 22 Abs. 1 des Gemeindereglements kann deshalb gültig höchstens regeln, wo die Einsprache gegen eine Gebührenrechnung der Verwaltung eingereicht werden soll, sofern es sich um eine Gebühr handelt, die sich auf das PBG stützt und in der GBV geregelt ist. Die Beschwerdekommission kann dann höchstens einen Antrag an den Gemeinderat stellen. Zum Einspracheentscheid zuständig ist immer der Gemeinderat, dessen Entscheid an die Schätzungskommission weitergezogen werden kann. Mangels Entscheidkompetenz der Beschwerdekommission hinsichtlich von Gebühren- und Beitragsverfügungen kann natürlich auch keine Spruchgebühr nach dem Gebührentarif der Gemeinde erhoben werden. Man muss sich sogar fragen, ob im vorliegenden Fall überhaupt je eine gültige Gebührenverfügung erlassen wurde, kann doch eine blosse Rechnung, die von der Verwaltung ausgestellt wird, in aller Regel nicht eine Gebührenverfügung für Anschluss-, Benützungs- oder Beitragsverfügungen nach der kantonalen Grundeigentümerbeitragsverordnung ersetzen, jedenfalls nicht, solange sie nicht unbestritten bleibt und bezahlt wird (SOG 2012 Nr. 17 E. 4.2 mit Hinweisen). Sobald eine solche Rechnung bestritten wird, ist eine entsprechende Verfügung zu erlassen, und zwar vom Gemeinderat, sei dies nun direkt oder in einem «Einspracheverfahren». Da die Beschwerdeführerin jedoch nicht bestreitet, dass ein Entscheid der Gemeinde vorliegt, dieser unterdessen durch ein Urteil der Schätzungskommission ersetzt wurde und der Gemeinderat sich in der Zwischenzeit jedenfalls mit der Angelegenheit beschäftigt und den von der Beschwerdekommission eingenommenen Standpunkt bekräftigt hat, käme einem unnötigen Leerlauf gleich, wenn nochmals dieselbe Gebühr vom Gemeinderat formell richtig verfügt und das Beschwerdeverfahren wiederholt werden müsste. 7.5 Die Beschwerde erweist sich jedenfalls in diesem Punkt als begründet und die von der Beschwerdekommission erhobene Entscheidgebühr als ungesetzlich. (…) * Verwaltungsgericht, Urteil vom 7. März 2017 (VWBES.2016.8)*

Mots-clés

connection feesmunicipal regulationretroactivityinfrastructure connectionfee competencewater supplysewerageprocedural fee

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Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether the amended municipal fee regulation could be applied to the connection fees for the last building of the development.

Solution extraite

The applicable fee basis was the regulation in force at the time of the connection; the amended rules applied because the relevant connection occurred only after their valid entry into force.

Motifs extraits

A municipal fee becomes due when the connection is made and use becomes possible; if the connection is created earlier, the obligation arises only upon later completion of the building. The alleged earlier pipe works did not amount to a usable connection.

Question juridique clé

Whether the fee obligation arose already when pipes and service lines were laid in 2012 or May 2013.

Solution extraite

No. Preparatory line works did not trigger the fee; the decisive moment was the later possibility to use the facilities after completion of the building.

Motifs extraits

The court distinguished between mere installation of pipes and actual possibility of using the water and sewer infrastructure from the completed building. For the case at hand, the building on the relevant plot was only started in 2014, so the connection occurred under the new law.

Question juridique clé

Whether the decision fee charged by the municipal complaints commission was lawful.

Solution extraite

No. The complaints commission lacked competence to issue a fee decision, so no procedural fee could be charged for that body’s decision.

Motifs extraits

Under municipal and cantonal law, the Gemeinderat remains competent for objections against fee invoices; the complaints commission could at most forward a proposal. Because it had no decision-making power in fee matters, its own court fee lacked a legal basis.

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