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Road contribution area excludes non-buildable forest and garden plots

VWBES.2015.253Autre juridiction16 févr. 2016Dismissed

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Résumé Omnilex

The landowners challenged a road-construction contribution plan, arguing that several non-buildable parcels in forest, setback, and special garden zones should be included in the contribution area under § 23 GBV. The Administrative Court held that the contribution system under § 6 GBV generally covers only buildable land that can receive a special benefit from access works. Forest parcels are normally excluded because they cannot lawfully be developed and do not need ordinary road access. The same applies, in substance, to permanently non-buildable garden-zone and setback areas. The appeal was therefore dismissed.

Regeste Omnilex

§ 6 GBV, § 23 GBV; determination of the contribution area in road-construction contribution proceedings: The contribution plan is in principle limited to buildable parcels or parcel parts that can obtain a special benefit from the public access work. Forest parcels are generally excluded because they are not lawfully developable and do not require ordinary road access; an exception is conceivable only for exceptional, actually buildable forest uses. For land outside the building zone, § 23 GBV applies only where a real or possible building use exists. Permanently non-buildable setback or special-zone areas lacking an exploitation index are likewise not to be included, since they do not constitute assessable building land and receive no relevant added value (consid. 3.5 ff.).

Texte intégral

Geschäftsnummer:** VWBES.2015.253**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:17.02.2016
FindInfo-Nummer:O_VW.2017.193
Titel:** Erschliessungsbeiträge**
Resümee:§ 6 GBV und § 23 GBV. Beitragsgebiet. In den Beitragsplan einzubeziehen sind im Normalfall nur Grundstücke in der Bauzone. Waldparzellen und Grundstücke in einer Grünzone, die baulich nicht genutzt werden dürfen, müssen nicht erschlossen werden und gehören nicht zum Beitragsgebiet. Grundstücke ausserhalb der Bauzone werden einbezogen, wenn eine bauliche Nutzung realisiert oder möglich ist.
SOG 2016 Nr. 11 § 6 GBV und § 23 GBV. Beitragsgebiet. In den Beitragsplan einzubeziehen sind im Normalfall nur Grundstücke in der Bauzone. Waldparzellen und Grundstücke in einer Grünzone, die baulich nicht genutzt werden dürfen, müssen nicht erschlossen werden und gehören nicht zum Beitragsgebiet. Grundstücke ausserhalb der Bauzone werden einbezogen, wenn eine bauliche Nutzung realisiert oder möglich ist. Sachverhalt: Die Einwohnergemeinde A. legte das Beitragsverfahren «Strassenbau (…)weg» öffentlich auf und teilte den Grundeigentümern die voraussichtlichen Betreffnisse mit. Von den geschätzten Erstellungskosten von CHF 700‘000 wurden 80% (oder CHF 560‘000) auf die Grundeigentümer verlegt, was je nach Zonenzugehörigkeit des Grundstücks zu Beiträgen von ca. CHF 11.50 bis ca. CHF 17.25 pro Quadratmeter zu 100% einbezogener Beitragsfläche führte. Auf Einsprache der Grundeigentümer reduzierte der Gemeinderat den Beitragssatz auf 55%, weil es sich um einen Ausbau einer bestehenden Strasse handle. Strittig blieb, ob weitere Parzellen, die in einer Gartenzone und im Wald lagen, in den Beitragsplan einzubeziehen wären. Die Gemeinde und auf Beschwerde hin auch die Schätzungskommission lehnten dieses Ansinnen ab. Das Verwaltungsgericht bestätigt dies und weist die Beschwerde ab. Aus den Erwägungen: 3.1 Umstritten und zu klären ist zunächst einmal das Beitragsgebiet. Die Beitragspflichtigen argumentieren, der (…)weg erschliesse auch als Wald bezeichnete (Teil-)Parzellen, die als Gartenzone ausgeschiedene Parzellen Nr. 1141, die im Waldabstand liegenden Parzellen Nrn. 1068, 3508, 3509 und die Waldparzelle Nr. 1122. Diese nicht bebaubaren Parzellen seien zwar zu Recht nicht der (sofortigen) Beitragspflicht unterstellt worden. Diese Flächen seien aber zu behandeln wie Land ausserhalb der Bauzone, welches durch die Strasse erschlossen werde, und entsprechend § 23 Abs. 1 GBV in die Beitragsberechnung einzubeziehen. Es müsse sich bei Grundstücken ausserhalb der Bauzone gleich verhalten wie mit dem Teilstück, das durch den Wald führe. 3.2 Die Gemeinde macht geltend, die analoge Anwendung von § 23 GBV scheide aus, weil diese Vorschrift auf Grundstücke in der Landwirtschaftszone zugeschnitten sei, aber nicht auf Waldgrundstücke Anwendung finden könne, welche auf Grund der Waldgesetzgebung nie einzonbar oder bebaubar wären. Im Übrigen sei die Gemeinde den Beitragspflichtigen schon dadurch entgegengekommen, dass die Baukosten für die Strassenabschnitte im Wald nicht in den Beitragsberechnung aufgenommen werde. 3.3 Die Vorinstanz folgte der Argumentation der Gemeinde und hielt fest, diese Parzellen im Wald, im Waldabstand und in der Gartenbauzone lägen nicht in Bauzonen und verfügten über keine Ausnützungsziffer. Sie dienten dem Schutz des Waldes und der an den Wald angrenzenden Bauzonen, und mit einer Einzonung sei nicht zu rechnen. Eine Verpflichtung der Gemeinde, für diese Flächen eine Ausnützungsziffer festzulegen und die darauf entfallenden Beiträge zu übernehmen, führte zu einer übermässigen Bevorteilung der Beitragspflichtigen; Beiträge zwischen CHF 12.00/m2 und 17.00/m2 hielten vor dem Äquivalenzprinzip stand und bedürften keiner weiteren Korrektur. 3.4 Die Vorschrift von § 23 GBV lautet wie folgt: 1Beim Bau von öffentlichen Erschliessungsanlagen, welche der Erschliessung von Grundstücken ausserhalb der Bauzone dienen, ist das Beitragsverfahren ebenfalls durchzuführen. Die Beitragspflicht entsteht aber für unüberbaute Grundstücke erst im Zeitpunkt der Einzonung in die Bauzone oder der Überbauung. 2 (Anmerkung im Grundbuch) 3 Für Eigentümer von überbauten Grundstücken ausserhalb der Bauzone besteht die ordentliche Beitragspflicht. Für die Festlegung der massgebenden Fläche gilt § 11 Absatz 1 sinngemäss. § 23 GBV steht bei den Vorschriften über die Fälligkeit und Zahlung der Beiträge (Überschrift vor § 20, Ziff. 6). Die Grundregel zur Beitragspflicht findet sich in § 6 GBV, welche unter der Überschrift «Beitragspflicht» vorschreibt, dass die Eigentümer von Grundstücken, welche durch den Neubau – bei Verkehrsanlagen auch durch Ausbau und Korrektion – einer öffentlichen Erschliessungsanlage Mehrwerte oder Sondervorteile erhalten, der Gemeinde dafür Beiträge zu leisten haben. Berechnungsgrundlage für die Beiträge ist ein Beitragsplan (§ 9 GBV), nach welchem der von der Gesamtheit der Grundeigentümer zu übernehmende Anteil an die Erschliessungskosten auf die einzelnen Grundstücke bzw. Grundstücksteile entsprechend deren Ausnützungsmöglichkeiten zu verteilen ist (§§ 10 und 11 GBV). 3.5 Bereits aus der Definition der Beitragspflicht in § 6 GBV ergibt sich im Grunde klar, dass nur (potentielle) Baugrundstücke (bzw. deren Eigentümer) in einem Beitragsplan erfasst werden dürfen. Nur Grundstücke, welche überbaut werden können, und zwar mit Bauten oder Anlagen, welche von Menschen regelmässig genutzt werden, benötigen Erschliessungsanlagen wie Zufahrt, Versorgung mit Wasser und Entsorgung des Abwassers, und können dann durch diese Anlagen Mehrwerte erlangen. Auch aus §§ 10 und 11 GBV ergibt sich, dass Baugrundstücke in Bauzonen gemeint sind, deren Flächen in den Beitragsplan einbezogen werden, haben doch andere Grundstücke keine Ausnützungsziffern und schon gar keine zulässigen Geschosszahlen. 3.5.1 Waldgrundstücke dürfen von Gesetzes wegen nicht mit Wohn-, Gewerbe- oder ähnlichen Bauten überbaut werden, wie die Vor­instanz zu Recht festhält. Eine solche bauliche Nutzung ist bundesrechtlich verboten, eine Einzonung unzulässig. Ein Ausnützungsfaktor kann und darf für sie nicht festgelegt werden, ein Einbezug in einen Perimeterplan ist deshalb grundsätzlich nicht zulässig. Ein Waldgrundstück benötigt, damit es genutzt werden kann, auch keine Strasse, wie sie für die Erschliessung von Wohn- und andern Bauten nötig ist, auf welchen die Zu- und Wegfahrt von Personen-, Liefer- und Lastwagen sowie von Zweirädern problemlos sommers und winters möglich sein muss. Dort, wo keine solche Erschliessungsanlagen nötig sind, ja wo sie gar nicht erstellt werden dürfen, kann sich die Frage der Beitragspflicht gar nicht stellen. Sollte ein Waldgrundstück ausnahmsweise einmal mit einer zonenkonformen forstlichen Baute oder – mittels Ausnahmebewilligung – mit einer andern Baute überbaut und auf eine Erschliessung im beschriebenen Sinn angewiesen sein, wäre ein Einbeziehen in einen Beitragsplan ausnahmsweise denkbar. Im vorliegenden Fall, wo insbesondere die Parzelle Nr. 1122 angesprochen ist, liegt jedoch keine solche Ausnahmesituation vor. Die Parzelle ist nicht überbaut und eine künftige Überbauung ist nicht absehbar, sie ist nicht auf eine strassenmässige Erschliessung angewiesen und erfährt dadurch, dass sie direkt an den (…)weg grenzt, keinen Mehrwert; gegenteils ist sie nur beschränkt nutzbar, da sie wegen der Strasse zusätzlichen Unterhalt benötigt, um mögliche Gefahren für Strassenbenützer durch umstürzende Bäume etc. zu verhindern. Eine Belastung einer solchen Parzelle mit einem Beitrag in der Höhe von etwa CHF 12.00 bis CHF 17.00 pro Quadratmeter wäre im Übrigen geradezu konfiskatorisch, entspräche er doch in etwa dem Wert des Waldgrundstückes oder läge sogar darüber. 3.5.2 Ähnliches gilt grundsätzlich für landwirtschaftliche Grundstücke, welche ausserhalb der Bauzone, allenfalls auch in einer Reservezone liegen. Wenn sie mit einem Bauverbot belegt sind, beispielsweise wegen einer Landschafts- oder einer andern Schutzzone, sind sie zum vornherein nie in einen Beitragsplan einzubeziehen. Im Unterschied zu Waldgrundstücken können landwirtschaftliche oder ande-re Grundstücke ausserhalb der Bauzone aber unter Umständen mit zonenkonformen Wohn- oder Gewerbebauten überbaut werden – Grundstücke in der Reservezone nach ihrer Einzonung –, was der Grund für die Vorschrift von § 23 GBV ist. Voraussetzung ist aber auch dort, dass die Erschliessungsanlage tatsächlich der verkehrsmässigen Erschliessung des Grundstücks bzw. der darauf erstellten oder erstellbaren Baute dient und diese Baute eine strassenmässige Erschliessung benötigt. Und einbezogen in den Plan darf nur die Fläche werden, welche als überbaut oder überbaubar gilt, was bei Bauten ausserhalb der Bauzone regelmässig bedeutet, dass neben der Fläche der Baute selber ein angemessener Umschwung als mitüberbaut gilt, nicht jedoch zwingend die ganze Parzelle, die gerade bei landwirtschaftlichen Bauten ja praktisch beliebig gross sein kann. Dementsprechend hat die Gemeinde in ihrem Beitragsplan das Grundstück GB Nr. 1061, welches gemäss Zonenplan nicht im Baugebiet liegt, in den Beitragsplan einbezogen, was unbestritten geblieben ist. 3.5.3 Die von den Beschwerdeführern im weitern angesprochenen Grundstücke bzw. Grundstücksteile im «Waldabstand a» betreffen die Grundstücke GB Nr. 1061, 1123 und 1124. Diese Grundstücksteile liegen direkt am Waldrand gemäss Waldfeststellungsplan. Sie umfassen den direkt an den Wald angrenzenden Streifen von 6 m Breite. Soweit sie wie bei den Parzellen Nr. 1123 und 1124 in einer Bauzone liegen, dürfen sie grundsätzlich in einen Beitragsplan einbezogen werden, auch wenn eine Überbauung nach den Vorschriften der Wald- bzw. der Baugesetzgebung nicht zulässig ist (§ 10 Waldgesetz, BGS 931.11; § 141 Planungs- und Baugesetz, PBG, BGS 711.1; §§ 2 ff. Verordnung über Waldfeststellung und Waldabstand, BGS 931.72). Im konkreten Fall der Gemeinde A. ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Flächen im «Waldabstand a», für welche gemäss § 3 Abs. 2 Verordnung über Waldfeststellung und Waldabstand ein absolutes Bauverbot (ausser für Zäune und Einfriedigungen) gilt, nach § 13 Zonenreglement (vom 28. November 1997, genehmigt mit RRB Nr. 1439 vom 6. Juli 1999) nicht nur nicht überbaut werden dürfen, sondern gar nicht zur Ausnützung zählen, auch wenn die Grundnutzung der entsprechenden Parzelle eine Bauzone ist (§ 13 Abs. 4 Zonenreglement). Von daher ist es nur folgerichtig, wenn die Gemeinde diese Flächen nicht mit Beiträgen belastet, da sie eben nicht baulich ausnützbar sind, auch nicht mittels «Nutzungstransfers» auf das angrenzende Baugebiet. Die Zuweisung eines Ausnützungsfaktors von mindestens 0.18, wie von den Beschwerdeführern verlangt, und damit eine Gleichbehandlung mit Flächen in der Wohnzone W1, wäre willkürlich und führte zu einer Ungleichheit. Bei den Flächen im «Waldabstand a» handelt es sich auf Grund der klaren Zonenbestimmungen der Gemeinde eben gerade nicht um nutzbares Bauland. 3.5.4 Für die restlichen angesprochenen Parzellen, welche nach der Zonenordnung der Gemeinde in der «Sondernutzungszone Gartenanlage» liegen, gilt zumindest im Ergebnis dasselbe. Die Parzellen Nrn. 1141, 1068, 3509 und 3508 wie auch Teile der Grundstücke Nrn. 3450, 3583 und die Parzelle Nr. 3618 grenzen alle direkt an den Wald und liegen grösstenteils im Waldabstand. Nach der Vorschrift von § 14 Zonenreglement dürfen die Parzellen(teile) nicht überbaut werden, ausser mit höchstens einer eingeschossigen Kleinbaute von maximal 10 m2 Grundfläche pro Parzelle. Zulässige Nutzung ist einzig die naturnahe Nutzung als Garten mit vorwiegend einheimischen Pflanzen. Eine Nutzungsziffer gibt es nicht; ein Ausnützungsübertrag aus Flächen in dieser Zone auf die angrenzenden Bauparzellen ist gegenteils explizit verboten (§ 14 Abs. 1 Zonenreglement, Fussnote 1), dies im Unterschied zur ähnlich nutzbaren «Waldrandzone b», wo 2/3 der Grundfläche zur Berechnung der zulässigen Ausnützung zählen. Das Ausscheiden einer solchen Sondernutzungszone liegt jedenfalls im Autonomiebereich der Gemeinde und ist ja auch entsprechend genehmigt worden. Dass die Grundstücke oder Grundstücksteile, die in dieser Zone liegen, in einem Beitragsverfahren nicht in den Beitragsplan einbezogen werden, ist wiederum nur folgerichtig und nicht zu beanstanden. Da die Parzellen nicht überbaut werden dürfen und ihre Fläche nicht zur Berechnung der Ausnützungsziffer zählt, sind sie nicht zum Bauland zu zählen, welches erschlossen werden muss und durch die Erschliessung einen Mehrwert oder Sondervorteil erfährt. 3.6 Die Beschwerden erweisen sich somit als unbegründet, was die Beanstandung des Beitragsgebietes betrifft. Verwaltungsgericht, Urteil vom 17. Februar 2016 (VWBES.2015.253)

Mots-clés

contribution areaspecial benefitbuildable landforest landzoning restrictionsroad constructionequivalence principle

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Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether forest parcels must be included in the contribution area for a road contribution plan.

Solution extraite

No. Forest parcels are generally not to be included because they are not buildable and do not require ordinary road access for buildings.

Motifs extraits

Under § 6 GBV and the structure of §§ 10-11 GBV, contribution plans cover only buildable land benefiting from public access works. Forest land cannot lawfully be developed for ordinary buildings and therefore does not gain the relevant special benefit; only exceptional buildable forest uses might justify inclusion.

Question juridique clé

Whether parcels in a special garden zone and in forest-edge setback areas must be included as land outside the building zone under § 23 GBV.

Solution extraite

No. Although § 23 GBV can apply to land outside the building zone, it does not cover parcels that are permanently non-buildable under local zoning rules.

Motifs extraits

§ 23 GBV concerns outside-building-zone land that can actually be built on or whose buildings need road access. The challenged garden-zone and forest-edge areas were subject to construction bans, had no usable exploitation index, and therefore were not buildable land to be assessed in the contribution area.

Question juridique clé

Whether the contribution plan should be corrected on the basis that excluding these parcels violates equality or the equivalence principle.

Solution extraite

No. The assessed contribution level remained within the limits of the equivalence principle and no additional correction was required.

Motifs extraits

The excluded parcels did not receive a legally relevant special benefit, while the remaining contributions per square meter were not confiscatory and were not arbitrary in light of the zoning restrictions.

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