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Zoning need determined by cantonal population forecast

VWBES.2012.377Autre juridiction9 juin 2013Dismissed

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Extrait par Omnilex

Résumé Omnilex

The municipality of G. and the affected landowners challenged the Government Council’s partial refusal to approve a zoning revision. The council had denied two zoning/re-zoning parts, relying on the canton’s binding population forecast. The court held that the cantonal forecast of 2009–2035 was decisive for determining the 15-year need for building land under Art. 15 RPG. The municipality’s own growth estimate was not sufficient, as past development had already been incorporated into the forecast and no unforeseen circumstances were shown. The existing unbuilt zone reserve and inner densification potential were considered adequate, so the complaints were dismissed.

Regeste Omnilex

Art. 15 RPG; determination of the 15-year need for building land: the decisive basis is the binding cantonal population forecast, provided it reflects the relevant demographic and planning parameters and no unforeseen circumstances justify departure. Municipal projections based solely on recent local development do not prevail where they would lead to overdimensioned building zones. Zoning must comply not only with the quantitative need test but also with the general planning principles of Arts. 1 and 2 RPG and the constitutional order under Art. 75 BV; inner densification and avoidance of excess land take priority. A plan that exceeds the justified need may be reduced by the supervisory authority.

Texte intégral

Geschäftsnummer:** VWBES.2012.377**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:10.06.2013
FindInfo-Nummer:O_VW.2013.930
Titel:** Ortsplanung**
Resümee:** Art. 15 RPG. Das benötigte Bauzonenland für die nächsten 15 Jahre ist aufgrund der Bevölkerungsprognose des Kantons zu ermitteln.**
SOG 2013 Nr. 19 ** Art. 15 RPG.Für die Festlegung des Bedarfs an Bauland ist die vom Regierungsrat verbindlich erklärte «Bevölkerungsprognose von 2009 bis 2035» und nicht die von der Gemeinde aufgrund der Entwicklung der letzten 15 Jahre angenommene Bevölkerungsprognose massgebend. * Sachverhalt: Der Gemeinderat G. legte die Gesamtrevision der Ortsplanung auf. Während der Auflagefrist wurden keine Einsprachen eingereicht. Der Gemeinderat beschloss die Ortsplanungsrevision und unterbreitete diese dem Regierungsrat zur Genehmigung. Der Regierungsrat genehmigte die Ortsplanungsrevision nur teilweise; die Umzonung sowie die Einzonung zweier Parzellen wurden verweigert. Die Einwohnergemeinde G. sowie die betroffenen Grundeigentümer erhoben beim Verwaltungsgericht Beschwerde. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerden ab. * Aus den Erwägungen: 3.1 Mit der Ortsplanungsrevision beantragte die Gemeinde G. beim Regierungsrat die Um- und Einzonung verschiedener Parzellen. Die im Dorf liegenden, nicht mehr als Haupterwerbsbetrieb geführten Landwirtschaftsbetriebe seien von der Landwirtschaftszone in die Bauzone umzuzonen. Dies betrifft die Teilflächen von drei Parzellen. Zudem seien elf Bauplätze mit einer Fläche von knapp 0,8 Hektaren in die Wohnzone einzuzonen. Damit hat die Gemeinde im Vergleich zur letzten Ortsplanungsrevision von 1998 Wohnzonenerweiterungen von insgesamt 0,8 Hektaren vorgenommen, ohne die Umzonungen in die Kernzone zu berücksichtigen. Dies ergibt für G. eine noch nicht überbaute Wohnzone von total 0,95 Hektaren. Der Regierungsrat genehmigte diese Wohnzonenerweiterung nur teilweise. Die Einzonung resp. Umzonung zweier Teilflächen mit 0,07 Hektaren und 0,16 Hektaren wurden verweigert. Der Regierungsrat stützte sich dabei auf die als verbindlich erklärte Bevölkerungsprognose für die kantonale Planungstätigkeit. 3.2 Gemäss Art. 15 Raumplanungsgesetz (RPG, SR 711.1) umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und entweder weitgehend überbaut ist (lit. a) oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b). Art. 15 lit. b RPG bringt zum Ausdruck, dass sich Bauzonen auch ausserhalb des weitgehend überbauten Gebiets entwickeln können, setzt dem zunehmenden Flächenverbrauch aber gleichzeitig auch Schranken (Bernhard Waldmann / Peter Hänni: Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 15 RPG N 27). Die grosse Schwierigkeit in der Anwendung von Art. 15 RPG liegt in der Frage, nach welchen Kriterien und mit welcher Methode der voraussichtliche Baulandbedarf der nächsten 15 Jahre ermittelt wird. Bedarfsprognosen der vorliegenden Art gehören indes gerade zum Kern einer jeden Raumplanung. Neben den in Art. 15 lit. b RPG genannten Rahmenbedingungen und den Angaben in den Richtplänen ist die Ermittlung des Baulandbedarfs in bedeutendem Ausmass auch Gegenstand politischer Überlegungen: Die Behörden haben sich darüber schlüssig zu werden, nach welcher Richtung, in welchem Tempo und nach welchen Charakteristiken sich ihre Gemeinde entwickeln soll (Waldmann / Hänni, a.a.O., Art. 15 RPG N 29). 3.3 Aus dem Raumplanungsbericht der Ortsplanung G. vom März 2011 ist zu entnehmen, dass in G. im Jahr 2009 eine Fläche von 2,81 Hektaren überbaut war. Nur eine Fläche von 0,15 Hektaren war noch nicht überbaut. Damit ist das Bauzonenland in G. weitgehend überbaut. G. darf nach Art. 15 lit. b des geltenden RPG Land als Bauzonen ausscheiden. Dieses muss voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen werden. Für G. ist das benötigte Bauzonenland für die nächsten 15 Jahre zu ermitteln. 3.4 Die Bevölkerungsprognose ist für verschiedene kantonale Planungen eine wichtige Grundlage. Entsprechend liess der Kanton Solothurn bereits im Jahr 2005 zusammen mit den Kantonen Basel-Landschaft und Basel-Stadt eine Bevölkerungsprognose bis 2030 erstellen. Mittels Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 2006/826 vom 25. April 2006 wurde das mittlere Szenario dieser Bevölkerungsprognose als verbindliche Grundlage für alle Planungen im Kanton Solothurn erklärt. Im Jahr 2010 wurde die «Bevölkerungsprognose von 2005 bis 2030» überprüft und angepasst. Das mittlere Szenario der «Bevölkerungsprognose von 2009 bis 2035» wurde mit RRB Nr. 2010/1212 vom 29. Juni 2010 wiederum als verbindliche Grundlage für alle Planungen im Kanton mit räumlichen Auswirkungen erklärt. Die «Bevölkerungsprognose von 2009 bis 2035» kann pro Gemeinde im Internet abgerufen werden. Gemäss RRB Nr. 2006/826 über die «Bevölkerungsprognose von 2005 bis 2030» wurden bei der Erstellung der Prognose Einflussfaktoren wie Bevölkerung 2004 (Startjahr), Migrationssaldo, Geburtenrate, Sterblichkeit, Einbürgerungsquote, Wohnattraktivität, Flächenbedarf pro Person, Entwicklungsgebiete und Personenfreizügigkeit berücksichtigt. Bei der Bevölkerungsprognose wurden neben den demografischen Parametern auch solche der Wohnattraktivität und grosser Wohnbauprojekte berücksichtigt. Die Bevölkerungsdaten wurden für jede Gemeinde einzeln berechnet. Für die «Bevölkerungsprognose von 2009 bis 2035» wurden die Werte des mittleren Szenarios der «Bevölkerungsprognose von 2005 bis 2030» überprüft und angepasst. Die vom Regierungsrat als verbindlich erklärte Bevölkerungsprognose stützt sich somit auf Erfahrungswerte und auf bekannte und mögliche zukünftige Entwicklungen. Die Bevölkerungsprognose konnte noch nicht im Richtplan 2000 berücksichtigt werden, da diese im Zeitpunkt der Verabschiedung des Richtplans 2000 noch nicht bekannt war. Es ist jedoch klar, dass die «Bevölkerungsprognose von 2009 bis 2035» in den neuen Richtplan eingeflossen ist, da diese ja vom Regierungsrat als verbindlich erklärt wurde. Die «Bevölkerungsprognose von 2009 bis 2035» sieht für die Gemeinde G. in den Jahren 2012 bis 2031 ein Wachstum von einer Person pro Jahr vor. Im Jahr 2025 hat G. also voraussichtlich 105 und im Jahr 2030 112 Einwohner. Dagegen erklärte die Gemeinde G. in ihrem räumlichen Leitbild, für die nächsten 15 Jahre ein Bevölkerungswachstum von ca. 25 Personen anzustreben. Dies ergibt für das Jahr 2025 eine Bevölkerung von 110 Personen. Die Gemeinde leitet das vom Kanton abweichende Bevölkerungswachstum aus der Entwicklung der letzten Jahre ab. Von 1999 bis 2012 stieg die Bevölkerungszahl in G. von 69 auf 92 Personen, also um 23 Personen innerhalb von 14 Jahren. Bei der Überprüfung der «Bevölkerungsprognose von 2005 bis 2030» flossen die Entwicklungen von G. in die neue Prognose ein. Dennoch geht die Bevölkerungsprognose von 2010 bis 2035 von einem durchschnittlichen Wachstum von einer Person pro Jahr aus. Die Gemeinde stützt sich bei ihrer Argumentation auf die Entwicklung der letzten Jahre. Diese wurde jedoch bereits berücksichtigt. Unvorhergesehene Ereignisse, welche in der «Bevölkerungsprognose von 2009 bis 2035» nicht berücksichtigt wurden, bringt die Gemeinde nicht vor. Solche sind auch dem Gericht nicht bekannt oder absehbar. Somit besteht vorliegend kein Grund von der vom Kanton als verbindlich erklärten Bevölkerungsprognose für G. abzuweichen. Die Bevölkerungsprognosen der Gemeinde und des Kantons unterscheiden sich denn auch nicht wesentlich. (…) 3.5 Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts liegen Massnahmen, die geeignet sind, das Entstehen überdimensionierter Bauzonen zu verhindern oder solche Zonen zu verkleinern, im öffentlichen Interesse. Zu gross bemessene Bauzonen sind nicht nur unzweckmässig, sondern gesetzeswidrig (Urteil des Bundesgerichts 1C_119/2007; BGE 117 Ia 302). Dabei gilt es zu beachten, dass für die Festlegung der Bauzonen Art. 15 RPG nicht allein massgebend ist. Auch wenn der Baulandbedarf ein wichtiges Entscheidungskriterium darstellt, verstiesse ein solcher Planungsautomatismus gegen zahlreiche bedeutsame Planungsgrundsätze des Raumplanungsgesetzes. Die Bauzonenausscheidung hat wie jede Raumplanung eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung zu verwirklichen (Art. 75 Abs. 1 Bundesverfassung [BV, SR 101]). Sie stellt eine Gesamtaufgabe dar und unterliegt einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 RPG; Urteil des Bundesgerichts 1C_119/2007; BGE 116 Ia 221). Überdies hat sie einer Vorstellung der lokal und vor allem regional oder überregional erwünschten Entwicklung zu entsprechen (Urteil des Bundesgerichts 1C_119/2007; BGE 116 Ia 339). Die «Bevölkerungsprognose von 2009 bis 2035» berücksichtigt neben den lokalen Entwicklungen auch die gewünschten Entwicklungen der Regionen und des Kantons. Diese stimmen mit den übergeordneten Raumplanungsgrundsätzen und dem neuen Richtplan des Kantons überein. Für die Gemeinde G. ist bis ins Jahr 2025 ein Bedarf an Bauzonenland für 105 Personen gemäss der «Bevölkerungsprognose 2009 bis 2035» massgebend. Das von der Gemeinde G. berechnete Fassungsvermögen von 119 Personen ist zu hoch. Der aus diesem Fassungsvermögen abgeleitete Bauzonenbedarf erscheint überdimensioniert und verstösst gegen die Planungsgrundsätze. Der Regierungsrat hat die von der Gemeinde beabsichtigte Wohnzonenerweiterung zu Recht reduziert. 3.6 Die vom Regierungsrat in der vorliegenden Ortsplanungsrevision genehmigte Fläche der Bauzone umfasst neu 4,45 Hektaren. Davon stehen der Gemeinde 0,72 Hektaren unüberbaute Wohnzone W2 zur Verfügung. Auf den Parzellen der drei ehemaligen Landwirtschaftsbetriebe, welche neu in der Kernzone liegen, kann die Gemeinde zusätzlich eine innere Verdichtung umsetzen. Es ist somit festzuhalten, dass der Gemeinde G. mit den vom Regierungsrat genehmigten Ein- und Umzonungen genügend Fläche zur Überbauung bereit steht. Für G. besteht daher kein weiterer Bedarf an Bauzonenland als derjenige, welcher vom Regierungsrat genehmigt wurde. 3.7 Für eine weitergehende Genehmigung von Einzonungen bestand auch umso weniger Anlass, als die (unterdessen angenommene) Revision des Raumplanungsgesetzes (revRPG) die Bedingungen für zusätzliche Einzonungen erheblich erschwert. Nach Art. 1 Abs. 2 lit. abis revRPG sollen die Siedlungsentwicklung nach innen gelenkt und kompakte Siedlungen geschaffen werden. Nach Art. 3 Abs. 2 lit. a revRPG sollen die Landschaft geschont und insbesondere der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, vor allem Fruchtfolgeflächen, erhalten bleiben. Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG sieht Massnahmen zur besseren Nutzung ungenügend genutzter Flächen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsflächen vor. Lage und Grösse der Bauzonen sind künftig über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen. Land kann nur neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen benötigt und damit nicht Kulturland zerstückelt wird (Art. 15 Abs. 3 und 4 revRPG). Die Übergangsbestimmungen untersagen zudem den Kantonen bis zur Genehmigung der Richtplananpassung die Vergrösserung der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen (Art. 38a revRPG). Nach dieser Revision, welche als Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative verabschiedet wurde, die in den Übergangsbestimmungen vorsah, dass die Gesamtfläche der Bauzonen während 20 Jahren nicht vergrössert werden dürfte, wäre die vorliegende Zonenplanung wohl noch strenger beurteilt worden, liegen doch in den nun eingezonten ehemaligen Landwirtschaftsgebäuden im Dorfkern erhebliche innere Nutzungsreserven, welche das prognostizierte Bevölkerungswachstum längstens auffangen könnten. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 10. Juni 2013 (VWBES.2012.377)*

Mots-clés

zoningpopulation forecastbuilding zoneplanning principlesinner densificationoverdimensioned zone

Extrait par Omnilex

Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether the municipality could rely on its own population forecast rather than the cantonal binding forecast to calculate 15-year zoning needs under Art. 15 RPG.

Solution extraite

The binding cantonal population forecast of 2009–2035 had to be used; the municipality’s alternative forecast did not justify additional zoning.

Motifs extraits

The court held that the cantonal forecast already reflected past municipal development and relevant demographic factors. No unforeseen developments justified departing from it, and the municipality’s calculation would have produced an overdimensioned building zone contrary to planning principles.

Question juridique clé

Whether the Government Council lawfully reduced the proposed residential zoning expansion and refused the two contested parcels.

Solution extraite

Yes. The reduction was lawful because the municipality already had sufficient unbuilt zoning land and additional zoning needs were not shown.

Motifs extraits

The existing zone reserve and inner densification potential were sufficient to absorb the projected growth; further enlargement would have created overdimensioned zones and conflicted with the RPG planning principles.

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