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Zoning regulation may exclude large grocery stores

VWBES.2009.420Autre juridiction5 avr. 2010Dismissed

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Extrait par Omnilex

Résumé Omnilex

The Verwaltungsgericht of the Canton of Solothurn dismissed a landowner’s appeal against an amendment to the zoning regulations of Einwohnergemeinde S. The amendment prohibited grocery stores and distributors for daily goods larger than 150 m² in the industrial/commercial zone, while small shops could be authorized exceptionally. The court held that the measure had a sufficient legal basis in Art. 3 RPG and § 29 PBG, pursued legitimate public interests in preserving the village center and limiting traffic, and was proportionate. It also rejected complaints based on economic freedom and equal treatment of competitors.

Regeste Omnilex

Art. 3 RPG; § 29 PBG; Art. 26 BV; Art. 27 BV; zoning regulations may subdivide building zones further and exclude specific forms of use if supported by spatial-planning principles and an overriding public interest. A use restriction is constitutionally admissible when it is grounded in law, aims at planning objectives such as maintaining central supply structures and limiting traffic, and remains proportionate in the narrower sense. The protection of vested rights may explain why existing uses remain permissible; it does not render a generally applicable zoning rule unequal or contrary to economic freedom (consid. 3–5).

Texte intégral

Geschäftsnummer:** VWBES.2009.420**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:06.04.2010
FindInfo-Nummer:O_VW.2010.365
Titel:** Änderung Zonenreglement**
Resümee:** Die Einwohnergemeinden können die Bauzonen in Zonen und die einzelnen Zonen weiter unterteilen. Soweit die Planungsgrundsätze berücksichtigt werden und ein öffentliches Interesse besteht, können einzelne Gewerbe und Dienstleistungen in einer Zone ausgeschlossen werden.**
SOG 2010 Nr. 11 ** Art. 3 RPG, § 29 PBG.** Die Einwohnergemeinden können die Bauzonen in Zonen und die einzelnen Zonen weiter unterteilen. Soweit die Planungsgrundsätze berücksichtigt werden und ein öffentliches Interesse besteht, können einzelne Gewerbe und Dienstleistungen in einer Zone ausgeschlossen werden. * Sachverhalt:* Die Einwohnergemeinde S. beschloss, ein generelles Verbot von Lebensmittelläden und -verteilern in der Industrie- und Gewerbezone zu verabschieden, wobei Kleinläden im Rahmen einer Ausnahmebewilligung vom Verbot ausgenommen werden. Gegen die Zonenreglementsänderung erhob die Eigentümerin eines Grundstücks in der Industrie- und Gewerbezone Einsprache. Der Gemeinderat von S. wies die Einsprache ab. Die Grundeigentümerin erhob dagegen beim Regierungsrat Beschwerde. Der Regierungsrat wies die Beschwerde ebenfalls ab und genehmigte die Änderung des Zonenreglements. Gegen den Beschluss des Regierungsrates erhob die Grundeigentümerin Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab. * Aus den Erwägungen:* 3.a) Die Zonenreglementsänderung bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung, die mit der Eigentumsgarantie nach Art. 26 der Bundesverfassung (BV, SR 101) vereinbar sein muss und wie jede Beschränkung eines Grundrechts einer genügenden gesetzlichen Grundlage bedarf, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein muss. Zur Begründung des öffentlichen Interesses im Einzelfall ist auf die Planungsgrundsätze gemäss Art. 3 des Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700) zurückzugreifen (Pierre Tschannen: in Heinz Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander Ruch [Hrsg.]: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2009, N 20 zu Art. 3 RPG). Bei der Zonierung sind alle Interessen zu berücksichtigen, seien es öffentliche oder private. Planungsmassnahmen sind verfassungskonform, wenn neben den Planungsgrundsätzen auch die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt werden (BGE 115 Ia 353). (...) b) Das kantonale Gesetz nennt in § 29 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) als Bauzonen «namentlich die Wohnzonen, die Kernzonen, die Arbeitszonen, die Dienstleistungszonen, die Gewerbezonen und die Industriezonen sowie die Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen». Die Einwohnergemeinde S. kennt keine reine Gewerbe- oder Industriezone, sondern fasst diese Zonen in der Industrie- und Gewerbezone zusammen. Gemäss § 15 Abs. 1 des Zonenreglements der Einwohnergemeinde S. (ZR) ist die Industrie- und Gewerbezone bestimmt für Industrie-, Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe sowie betriebsnotwendige Wohnungen. Bisher war praxisgemäss der Detailverkauf von Gütern des täglichen Bedarfs in der Industrie- und Gewerbezone zugelassen. Schon aus der Formulierung von § 29 Abs. 1 PBG («namentlich») geht hervor, dass diese Aufzählung nicht abschliessend ist. Gemäss § 29 Abs. 2 PBG können die einzelnen Zonen weiter unterteilt werden, insbesondere nach Art der Nutzung, der zulässigen Immissionen, des zulässigen Verkehrsaufkommens oder nach baupolizeilichen Kriterien. Damit ist es den Gemeinden erlaubt, in Abweichung von den kantonalen Vorschriften auch andere Zonen auszuscheiden oder Unterteilungen von Zonen vorzunehmen. Abgesehen davon sind die Gemeinden nicht verpflichtet, überhaupt Gewerbe- und Industriezonen auszuscheiden (vgl. GER 1994, Nr. 17). Indem der Gemeinderat den Detailverkauf von Gütern des täglichen Bedarfs in der Industrie- und Gewerbezone verbot, machte er von einer ihm zustehenden Planungskompetenz in dieser Zone Gebrauch. Das Vorgehen findet in Art. 3 RPG und § 29 PBG eine genügende gesetzliche Grundlage. c) Wie bereits erwähnt, setzt ein Eingriff in die verfassungsmässig begründete Eigentumsgarantie ein öffentliches Interesse voraus. Gemäss Lehre und Rechtsprechung ist grundsätzlich jedes öffentliche Interesse geeignet, einen Eingriff in das Eigentum zu rechtfertigen, sofern das angestrebte Ziel nicht bloss fiskalischer Art ist (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller: Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 2001, N 602 ff.; Peter Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2002, S. 45). Die Einwohnergemeinde S. hat in ihrem Raumplanungsbericht vom November 2008 klar aufgezeigt, dass sie mit der Nutzungsbeschränkung den Ortskern mit Verkaufsläden für den täglichen Bedarf erhalten will. Zudem ist der motorisierte Indiviualverkehr soweit möglich einzudämmen. Die beiden geltend gemachten öffentlichen Interessen sind nicht sachfremd. Sie entsprechen den für die Gestaltung der Siedlungen massgebenden Planungsgrundsätzen, verlangt doch Art. 3 Abs. 3 lit. d RPG ausdrücklich, es seien günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sicherzustellen. Unzweifelhaft verschlechtert ein regionaler Verkaufsladen in der Industrie- und Gewerbezone die räumliche Verfügbarkeit von Einkaufsgelegenheiten für den täglichen und häufigen periodischen Bedarf in der Zentrumszone. Dies wirkt sich sowohl für die Einwohnergemeinde S. als auch für die umliegenden Gemeinden nachteilig aus. Betroffen sind dabei besonders jene Bewohner, die über kein Auto verfügen sowie alte Leute, Gebrechliche und teilweise Kinder. Raumplanerisch begründete Massnahmen gegen versorgungspolitisch unerwünschte Auswirkungen sind auch nach bundesgerichtlicher Praxis als öffentliches Interesse anerkannt (vgl. BGE 110 Ia 167). d) Schliesslich ist der Eingriff in ein Grundrecht nur zulässig, wenn er verhältnismässig ist und das Grundrecht nicht völlig seines Gehaltes entleert (vgl. GER 1994, Nr. 17). (...) Es ist unbestritten, dass Dorfläden hart in Konkurrenz mit grossen regionalen Verkaufsgeschäften stehen. Die motorisierte Bevölkerung ist geneigt, für den Einkauf auch weitere Distanzen zurückzulegen. Das Konsumverhalten der Bevölkerung hat sich diesbezüglich erheblich verändert. Dass aufgrund dieses Konsumverhaltens einige Dorf­läden geschlossen wurden oder keine Nachfolger gefunden werden konnten, ist nicht auf ein fehlendes Interesse zurückzuführen. Die Nutzungsbeschränkung bezweckt, im Dorfzentrum soweit möglich Verkaufsläden für Güter des täglichen Bedarfs zu erhalten bzw. dafür günstige Voraussestzungen zu schaffen. Indem das Erstellen von Detailverkaufsläden in anderen Bauzonen, insbesondere der Industrie- und Gewerbezone eingeschränkt wird, bleibt den Betreibern keine andere Wahl, als sich in den Zentrumszonen niederzulassen. Mit der Nutzungsbeschränkung wird die unerwünschte Dezentralisation von Detailverkaufsläden verhindert. Damit ist die Nutzungsbeschränkung geeignet und erforderlich, um das Dorfzentrum für die nichtmotorisierte Bevölkerung betreffend Einkaufsmöglichkeiten zu sichern und zu erhalten. Auch das Bundesgericht anerkennt eine solche Nutzungsbeschränkung als zulässige raumplanerische Massnahme (vgl. BGE 110 Ia 167). Un­zulässige gewerbepolitische Absichten liegen nicht darin. Die Zonenreglementsänderung ist auch im engeren Sinn verhältnismässig, berührt sie die Interessen der Grundeigentümer doch nur am Rande. Die Möglichkeit, sein Land für den Bau eines Detailverkaufsladens für Güter des täglichen Bedarfs ab einer Fläche von 150 m2 zur Verfügung zu stellen, bedeutet aus der Sicht des einzelnen Grundeigentümers nur eine Nutzungsmöglichkeit unter vielen andern. Dort, wo ein solches Projekt in Betracht kommt, wird meist auch eine andere finanziell interessante Überbauung des Grundstücks möglich sein. Die Baufreiheit des Grundeigentümers wird insofern nur ganz geringfügig beschränkt (vgl. BGE 110 Ia 167). 4. (...) Gemäss Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Mit der Zonenreglementsänderung werden Detailverkaufsläden für Güter des täglichen Bedarfs ab einer Verkaufsfläche von 150 m2 in der Industrie- und Gewerbezone ausgeschlossen. Darin liegt für die Eigentümer von Bauland in der Industrie- und Gewerbezone von S. eine geringe Einschränkung der Eigentumsgarantie. Gleichzeitig liegt darin für Personen, welche mit Grundstücken handeln, wie die Beschwerdeführerin, eine geringe Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit, indem sie entsprechende Grundstücke nicht mehr Interessenten für Detailverkaufsläden anbieten, vermitteln oder verkaufen können. (...) Mit der Nutzungsbeschränkung wird der Beschwerdeführerin lediglich die Möglichkeit genommen, auf ihrem Land in der Industrie- und Gewerbezone einen Lebensmittelladen zu schaffen; das Grundstück bleibt indes weiterhin in der Industrie- und Gewerbezone und kann wie bisher zu gewerblichen oder industriellen Zwecken genutzt werden. 5. Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, das Verbot verstosse gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen. Das bereits bestehende Verkaufslokal der L. werde in unzulässigerweise durch das Verbot vor Konkurrenz geschützt. Wie bereits erläutert, kann sich die Beschwerdeführerin nicht auf die Wirtschaftsfreiheit als Detailhändlerin und damit auf den Grundsatz der Gleichbehandlung von Gewerbegenossen berufen, da sie selber nicht an diesem Markt teilnimmt. Im Übrigen ist, da sich das Verbot generell an jegliche Detailverkaufsläden ab einer Verkaufsfläche von 150 m2 richtet, keine Diskriminierung ersichtlich. Aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen kann nicht gefolgt werden, dass eine einmal festgelegte Nutzungsordnung nicht mehr abgeändert werden kann oder die Bewilligungspraxis nicht verschärft werden darf. Die Tatsache, dass das bestehende Verkaufslokal der L. auch nach Erlass des Verbotes ihren Detailverkaufsladen weiter führen kann, ist auf die Besitzstandsgarantie gemäss § 34ter PBG und nicht auf eine ungleiche Anwendung der neuen Bestimmung zurückzuführen. Bei einer Erweiterung eines bestehenden Betriebes, die das nach § 34ter PBG zulässige Mass überschreitet, sind die neuen Vorschriften anzuwenden. Dies gilt auch für das bestehende Verkaufslokal der L. (...) * Verwaltungsgericht, Urteil vom 6. April 2010 (VWBES.2009.420)*

Mots-clés

zoningproperty guaranteeeconomic freedompublic interestproportionalityretailtraffic reductionvillage centerplanning principlesequal treatment

Extrait par Omnilex

Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether the zoning amendment excluding larger daily-goods retail stores from the industrial/commercial zone was lawful under property protection and spatial planning law.

Solution extraite

The amendment was lawful: it had a sufficient statutory basis, served a public interest based on spatial planning objectives, and was proportionate.

Motifs extraits

§ 29 PBG allows further subdivision of zones, and Art. 3 RPG supplies the planning principles needed to justify the public interest. The measure aimed to preserve the village center for daily-goods retail and reduce motorized traffic; it only marginally restricted the owner’s use of the land.

Question juridique clé

Whether the amendment unlawfully restricted economic freedom and equal treatment of competitors.

Solution extraite

No. The appellant was not participating in the retail market as a retailer, and the rule applied generally to all stores above the size threshold.

Motifs extraits

The measure only limited one possible use of the land while leaving industrial and commercial uses intact. The continued operation of an existing store was due to vested-rights protection, not unequal treatment.

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