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Mobile network for railway corridor belongs to cantonal permitting

VWBES.2006.52Autre juridiction20 avr. 2006Granted

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Résumé Omnilex

Orange Communications SA challenged the Solothurn Bau- und Justizdepartement's refusal to process a permit application for a mobile telephone network along the railway line Heitersberg–Däniken. The department had held that the project required federal railway planning approval. The Administrative Court allowed the complaint, finding that the antennas primarily served mobile telephony, not railway operation, and were not part of a mixed railway complex requiring unified federal approval. The project therefore fell under cantonal building-permit jurisdiction.

Regeste Omnilex

Art. 18 and 18m EBG; distinction between federal railway planning approval and cantonal building-permit procedure. A facility is subject to railway planning approval only if, assessed by functional criteria, it serves the construction and operation of the railway to a necessary and close degree. A mobile telecommunications network installed in the railway area for the benefit of rail passengers does not, by that fact alone, become a railway installation. Nor is it a Nebenanlage if it is structurally, operationally and functionally autonomous and its predominant purpose lies outside railway operation. Mixed-structure doctrine requires a genuine baulich-betriebliche-funktionelle unity; mere use of railway infrastructure is insufficient (consid. 2-4).

Texte intégral

Geschäftsnummer:** VWBES.2006.52**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:21.04.2006
FindInfo-Nummer:O_VW.2006.320
Titel:** Baubewilligung, Mobilfunkversorgung Bahntrasse**
Resümee:** Abgrenzung des eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungs- vom kantonalen Baubewilligungsverfahren. Ein Netz für die mobile Telekommunikation, das den Bahnreisenden dient, ist weder eine Bahnanlage noch eine Nebenanlage und folglich im kantonalen Verfahren zu bewilligen.**
SOG 2006 Nr. 21 ** Art. 18 und 18m EBG.** Abgrenzung des eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungs- vom kantonalen Baubewilligungsverfahren. Ein Netz für die mobile Telekommunikation, das den Bahnreisenden dient, ist weder eine Bahnanlage noch eine Nebenanlage und folglich im kantonalen Verfahren zu bewilligen. * Sachverhalt:* Im Frühjahr 2003 reichte das Konsortium “Multi Operator Corridor”, vertreten durch die Orange Communications SA, im Kanton Solothurn und im Kanton Aargau Baugesuche für die Errichtung von Mobilfunkanlagen des Pilotprojekts “Mobilfunkversorgung Bahntrassee” Heitersberg–Däniken ein. Gemäss der Baueingabe sollen 24 Antennen auf bestehenden Fahrleitungsmasten oder an neu erstellten Masten innerhalb des Bahnareals angebracht werden. Mit dem Vorhaben wollen die Mobilfunkanbieter Orange, Swisscom und Sunrise sicherstellen, dass die Bahnbenutzer die Möglichkeit haben, auf der Bahnstrecke unterbruchsfrei zu telefonieren. Durch ein enges Netz von Mikrozellen über dem Gleiskörper wird die Strecke versorgt. Die Datenkabel zu den Antennen werden in den bestehenden Kabelkanälen der SBB verlegt. Das System wird von mehreren Mobilfunkanbietern für GSM-P und UMTS kommerziell genutzt. Das Amt für Raumplanung koordinierte die entsprechenden Baubewilligungsverfahren in den Gemeinden Däniken, Gretzenbach und Schönenwerd. Im Februar 2006 verfügte das Bau- und Justizdepartement (BJD), auf das Baugesuch Pilotprojekt werde nicht eingetreten. Das Baugesuch unterliege dem eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren. Das Vorhaben diene der Attraktivitätssteigerung der Bahn. Versorgt werde lediglich das Bahntrassee. In räumlicher und sachlicher Hinsicht bestehe ein notwendiger und enger Zusammenhang des Vorha­bens mit dem Bahnbetrieb. Gegen diese Verfügung erhob die Orange Communications SA Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, die Verfügung sei aufzuheben und die kantonale Zuständigkeit sei zu bejahen. Die privaten Antennen dienten nicht dem Betrieb der Eisenbahn. Die SBB baue für wichtige Strecken ein eigenes Mobilfunknetz (GSM-R), das im Plangenehmigungsverfahren bewilligt werde. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut. * Aus den Erwägungen:* 2. Nach Art. 87 der Bundesverfassung (BV, SR 101) ist die Gesetzgebung über die Eisenbahnen Bundessache. Davon sind alle die Eisenbahn betreffenden Tätigkeiten und die dadurch bedingten Anlagen erfasst. Für diese gilt das Eisenbahngesetz (EBG, SR 742.101). Gemäss Art. 18 Abs. 1 und 2 EBG dürfen Eisenbahnanlagen nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert werden. Mit der Plangenehmigung wird festgestellt, ob Bauten und Anlagen die Vorschriften der Eisenbahnverordnung und der Ausführungsbestimmungen des UVEK einhalten (Art. 6 Abs. 2 EBV, SR 742.141.1). Die Plangenehmigungsverfügung gilt als Baubewilligung für Bauten und Anlagen (Art. 6 Abs. 3 EBV). Kantonaler Pläne und Bewilligungen bedarf es für diese Vorhaben grundsätzlich nicht (Tobias Jaag/Georg Müller/Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli: Ausgewählte Gebiete des Bundesverwaltungsrechts, Basel 2003, S. 75 f.; Peter Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2002, S. 459 f.). Unter die Plangenehmigungshoheit des Bundes fallen beispielsweise Geleise- und Perronanlagen, die Stations- und Bahnhofgebäude und die Parkplätze (Christoph Bandli: Neue Verfahren im Koordinationsgesetz: Ausgleich von Schutz und Nutzen mittels Interessenabwägung, in: URP 2001, S. 511). Bauten und Anlagen im Bahnareal, die nicht ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dienen (so genannte Nebenanlagen), unterstehen dem kantonalen Bau- und Planungsrecht (Art. 18m Abs. 1 EBG). Dies können Bauvorhaben der Bahn oder Dritter sein. Sie bedürfen aber der Zustimmung der Bahnunternehmung, wenn sie Bahngrundstücke beanspruchen oder an solche angrenzen oder wenn sie die Be­triebssicherheit beeinträchtigen könnten (Art. 18m Abs. 2 EBG). Es stellt sich deshalb vorerst die Frage, ob es sich bei den Antennenanlagen um Eisenbahnanlagen gemäss Art. 18 EGB oder um Nebenanlagen gemäss Art. 18m EBG handelt. Die Antennen wären im Plangenehmigungsverfahren zu genehmigen, wenn sie – für sich betrachtet – ganz oder überwiegend dem Bau und Betrieb der Bahn dienten (Art. 18 Abs. 1 EBG). Die Frage, ob ein Vorhaben ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dient, ist nach funktionellen Kriterien zu beantworten. Von einer ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dienenden Anlage kann dann gesprochen werden, wenn sachlich und räumlich ein notwendiger, enger Zusammenhang derselben mit dem Bahnbetrieb besteht (BGE 127 II 227). Die Anlage muss der Abwicklung des Bahnbetriebes dienen. Sie muss für die ordnungsgemässe und reibungslose Abwicklung des Bahnbetriebs notwendig und nicht nur zweckmässig oder nützlich sein (VPB 2001, S. 1247). Steht eine andere, bahnbetriebsfremde Zwecksetzung im Vordergrund, ist das kantonale Bewilligungsverfahren anwendbar (VPB 69.67). 3. Die mobile Telefonie untersteht dem Fernmeldegesetz (FMG, SR 784.10). Dieses Gesetz bezweckt, der Bevölkerung und der Wirtschaft vielfältige, preiswerte, qualitativ hochstehende sowie national und international konkurrenzfähige Fernmeldedienste zu bieten. Die Antennen versorgen den Bahnkorridor der SBB mit Telefonverbindungen und dienen der Verbesserung der Kommunikationsmöglichkeiten der Bahnkunden. Das heisst aber nicht, dass es sich um bahnbetriebliche Anlagen handelt. Zur Eisenbahninfrastruktur gehören Gleis-, Fahrleitungs- und Stellwerkanlagen oder Bahnhöfe. Als bahnbetrieblich sind diejenigen baulichen Elemente anzusehen, ohne die der Bahnkunde die Eisenbahn nicht benützen könnte (Perronanlagen, Personenunterführungen etc.). Zur Eisenbahnanlage gehören gemäss Art. 18 Abs. 6 EBG zudem die mit dem Bau und Betrieb zusammenhängenden Erschliessungsanlagen und Installationsplätze so­wie die Standorte für die Verwertung und Ablagerung von Ausbruch- und Aushubmaterial, die in einem engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit der geplanten Anlage stehen. Die Antennen dienen jedoch ausschliesslich den telefonierenden Bahnkunden, nicht aber dem Bahnbetrieb. Die Anlagen sind aus funktionaler Sicht vergleichbar mit einem Bahnhofkiosk, der zwar den Bahnkunden dient, nicht aber dem Bahnbetrieb. Die Antennen sind für die ordnungsgemässe und reibungslose Abwicklung des Bahnbetriebs nicht notwendig. Es handelt sich nicht um Eisenbahnanlagen. Das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren wäre unter Umständen gleichwohl anwendbar, wenn die Antenne Bestandteil einer grösseren, gemischten Anlage wäre, die baulich, betrieblich und funktionell als Einheit betrachtet werden müsste. Die Vorinstanz scheint dies anzunehmen, denn sie geht davon aus, dass das Pilotprojekt baulich und funktionell völlig in das Gesamtbauwerk SBB eingebunden sei (SBB-Stationen, Kabel, Bahnerdung). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 127 II 227) bilden gemischte Anlagen baulich, betrieblich und funktionell eine Einheit. Sie sind in der Regel in einem einzigen Verfahren zu bewilligen, wobei dann das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren zum Zuge kommt, wenn das Gesamtbauwerk überwiegend dem Bahnbetrieb dient (BGE 116 Ib 400). Bauliche Massnahmen sind entsprechend dem Bestimmungszweck des Gesamtbauwerks zusammen mit diesem im eisenbahnrechtlichen Verfahren zu bewilligen. Weist die Anlage baulich nicht nur eine gewisse, sondern eine erhebliche Selbständigkeit auf (BGE 122 II 265), ist eine Einheit im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu verneinen. Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung zum eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren grössere Bauten und Anlagen als Gesamtbauwerk behandelt. So hat es entschieden, dass die Ladenzentren im Zürcher Hauptbahnhof und im Bahnhof Zürich-Stadel­hofen in das bundesrechtliche Plangenehmigungsverfahren für die jeweiligen Bahnhofkomplexe einzubeziehen und nicht als selbständige Teile dem kantonalen Baubewilligungsverfahren zu unterstellen seien (BGE 122 II 265, 116 Ib 400). Dagegen wurde ein enger Zusammenhang der Bahnanlagen mit einem Busbahnhof sowie einer Allee und Unterführung im Bereich des Bahnhofs Sissach verneint und diese wurden dem kantonalen Recht unterworfen (ZBl 1996, S. 373). Im Entscheid 127 II 227 hat das Bundesgericht festgehalten, die Aufteilung des Bewilligungsverfahrens in einen bundes- und einen kantonalrechtlichen Teil bei Vorhaben, die baulich und funktionell eine Einheit bildeten, sei kaum praktikabel. 4. Die vorliegende Anlage ist zwar mit einer Bahnhofanlage schlecht vergleichbar. Gleichwohl lässt die bundesgerichtliche Beurteilung gewisse Schlussfolgerungen für den vorliegenden Fall zu. Die Betreiber der Mobilfunkantennen sind betrieblich von der SBB unabhängig. Die Mobilfunkanlage wird unabhängig von der Bahn betrieben. Sie nutzt aber die bestehende Infrastruktur der Bahn. So werden die Telefonkabel in die Kanäle der SBB verlegt. Teilweise werden auch Stromträger als Antennenstandorte genutzt. Wie das vorliegende Baubewilligungsverfahren zeigt, ist eine Sonderbehandlung der Antennen als selbständiges Bauvorhaben baurechtlich möglich. Bewilligt werden soll nicht ein gemischtes Gesamtbauwerk, sondern eine einzelne Anlage. Die bauliche Gestaltung der Antennen ist nicht in erster Linie durch die Bedürfnisse des Bahnbetriebes, sondern durch diejenigen der Mobiltelefonie bestimmt. Die Antennen weisen baulich und funktionell den Grad von Selbständigkeit auf, der ihnen ein eigenes, von der Bahninfrastruktur unabhängiges baurechtliches Schicksal ermöglicht. Die Antennen erscheinen baulich, betrieblich und funktionell nicht als Teil eines Gesamtbauwerkes “Bahnanlage”. Es handelt sich um eine Anlage im Bahnareal, die nicht ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dient. Die so genannte Nebenanlage untersteht dem kantonalen Bau- und Planungsrecht (Art. 18m Abs. 1 EBG) und dem kantonalen Baubewilligungsverfahren. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 21. April 2006 (VWBES.2006.52)*

Mots-clés

railway planning approvalcantonal building permitmobile telephonymixed installationrailway infrastructurefunctional criterialegal competence

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Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether the mobile telecommunications installation along the railway corridor is an Eisenbahnanlage under Art. 18 EBG or a Nebenanlage under Art. 18m EBG.

Solution extraite

The antennas are not railway installations because they do not primarily serve railway operation; they mainly serve mobile telephony for passengers.

Motifs extraits

Railway-planning approval applies only to facilities that, viewed functionally, are necessary for railway operation. The project is independently operated by telecom providers, is technically and functionally autonomous, and is comparable to passenger-serving but non-operational facilities such as a kiosk.

Question juridique clé

Whether the project forms part of a mixed railway complex requiring unified federal planning approval.

Solution extraite

No. The antennas have sufficient independent structural, operational, and functional autonomy to be treated as a separate building project.

Motifs extraits

Although the installation uses SBB infrastructure, the telecom facility is not baulich, betrieblich, and funktionell integrated into a single railway structure. Therefore it falls under cantonal building law.

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