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Traffic restriction in Witi violates equality and proportionality

VWBES.2005.390Autre juridiction19 mars 2006Modified

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Extrait par Omnilex

Résumé Omnilex

The model flight group IG Witi challenged amended traffic restrictions in the Witi protection zone near Selzach. The canton had kept the protection zone in place but added motor-vehicle bans on access roads, while making exceptions for agricultural delivery traffic and certain service vehicles. The Administrative Court held that the protection plan itself was permissible and that access restrictions were generally supported by landscape and nature-protection aims. However, the concrete traffic regime was disproportionate and violated equality because the authorities allowed other users to drive close to the same area without a sufficient factual basis for excluding the appellant, which had used the access route for decades. The complaint was therefore upheld.

Regeste Omnilex

Art. 8 BV, Art. 107 SSV; traffic restrictions within a protection-zone plan must satisfy proportionality and equality. Even where a planning objective justifies limiting non-agricultural motor traffic in a protected landscape, the chosen measure must be necessary and must not treat comparable users differently without objective reason. If the protection aim can be achieved by less restrictive access limitations, a total or near-total exclusion of a long-established adjacent user is impermissible. The court reviews the factual and legal basis of the traffic arrangement freely; however, the planning authority retains discretion only within the limits of rational, non-arbitrary differentiation (consid. 4c, 4h, 4i).

Texte intégral

Geschäftsnummer:** VWBES.2005.390**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:20.03.2006
FindInfo-Nummer:O_VW.2006.277
Titel:** Nutzungsplanung, Landwirtschafts- und Schutzzone**
Resümee:** Art. 8 BV, Art. 107 SSV. Rechtsgleichheit. Schutzzone Witi. Es lässt sich nicht begründen, einerseits einer Modellfluggruppe die Zufahrt zu ihrem seit Jahrzehnten genutzten Flugfeld zu verbieten, die Strasse aber andererseits für den Zubringerdienst zu Bauernhöfen mit Direktverkauf und zu grossflächigen Erdbeerfeldern offenzuhalten; dies zumal der Flugbetrieb das Zugvogelreservat nicht beeinträchtigt.**
SOG 2006 Nr. 23 ** Art. 8 BV, Art. 107 SSV.** Rechtsgleichheit. Schutzzone Witi. Es lässt sich nicht begründen, einerseits einer Modellfluggruppe die Zufahrt zu ihrem seit Jahrzehnten genutzten Flugfeld zu verbieten, die Strasse aber andererseits für den Zubringerdienst zu Bauernhöfen mit Direktverkauf und zu grossflächigen Erdbeerfeldern offenzuhalten; dies zumal der Flugbetrieb das Zugvogelreservat nicht beeinträchtigt. * Sachverhalt:* Im Gebiet “Fröscheren” der Witi in Selzach betreiben drei Vereine, die sich zur Modellfluggruppe IG Witi zusammengeschlossen haben, einen Modellflugplatz. Die Witi zwischen Solothurn und Grenchen ist Lebensraum für Zugvögel, einheimische Brutvögel und Feldhasen. Sie stellt aber auch ein wichtiges Landwirtschafts- und Naherholungsgebiet dar. Die Grenchner Witi ist vom Bund zu einem Wasser- und Zugvogelreservat von nationaler Bedeutung erklärt worden. Das Bau- und Justizdepartement schied die “Kantonale Landwirtschafts- und Schutzzone Witi Grenchen-Solothurn” (im Folgenden kurz: Schutzzone Witi) aus. Grundlagen für die Schutzzone Witi bilden ein Schutzzonenplan (SZP) und die zugehörigen Zonenvorschriften im Schutzzonenreglement (SZR). Der Regierungsrat genehmigte im Jahre 1994 Schutzzonenplan und Schutzzonenreglement (RRB Nr. 2782 vom 20. September 1994). Der SZP 1994 sieht Verkehrsbeschränkungen auf den landwirtschaftlichen Wegen vor. Gemäss § 6 ist das Gebiet für den nicht landwirtschaftlichen Motorfahrzeugverkehr nur über die im Plan bezeichneten Strassen und Flurwege zugänglich. Im Nutzungsplan A 1994 blieben einige Feldwege befahrbar. Die notwendigen Verkehrsbeschränkungen wurden nicht signalisiert. Während der Vorbereitung der Signalisationsmassnahmen zeigte es sich, dass sich einzelne Bedürfnisse der Zufahrten seit 1994 geändert hatten. Im Jahre 2005 wurde deshalb das Verkehrsregime der kantonalen Schutzzone Witi geändert. Die Änderungen werden im Nutzungsplan A 2005 dargestellt. In der Zeit vom 18. März bis 20. April 2005 lagen die Akten zur Anpassung der Schutzplanung öffentlich in den betroffenen Gemeinden Grenchen, Bettlach, Selzach, Bellach und Solothurn und im kantonalen Amt für Raumplanung auf: Änderungen des Nutzungsplanes A, Änderungen der Zonenvorschriften, Plan und Listen der Fahrverbotssignale. In der Liste werden Standort und Wirkungsrichtung der Fahrverbotssignale dargestellt. Die Signale Se 03, Se 04 und Se 05 regeln die Zufahrt von Selzach her in das Gebiet des Flugplatzes. Es handelt sich um Signale vom Typ 2.14 (Verbot für Motorwagen, Motorräder und Motorfahrräder), teilweise mit Zubringerdienst zum Witihof und Lindenhof und zur ARA. Es werden Feldwege, die bisher befahrbar hätten sein sollen, mit einem Fahrverbot belegt. Der Modellfluggruppe wird die Zufahrt auf einer Strecke von ca. 1.3 km zum Flugfeld verwehrt. Das letzte Stück der Zufahrt zum Flugfeld von ca. 0.3 km ist weiterhin nur mit landwirtschaftlichen Motorfahrzeugen befahrbar. Die Modellfluggruppe beschwerte sich erfolglos beim Regierungsrat. Das Verwaltungsgericht heisst deren Beschwerde gut. * Aus den Erwägungen:* 2. Im Nutzungsplanverfahren sind alle relevanten Interessen gegeneinander abzuwägen und insbesondere die Vorschriften über die Bodennutzung und den Umweltschutz in einer Gesamtschau zu prüfen. Bei der Erarbeitung der Planungen hat die Planungsbehörde gemäss Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) einen erheblichen Beurteilungsspielraum (Peter Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2002, S. 80). Der Regierungsrat ist zuständig für die Prüfung der Pläne auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit sowie auf die Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen. Das Verwaltungsgericht überprüft Rechts- und Sachverhaltsfragen frei, übt jedoch keine Ermessenskontrolle aus (§ 52 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG, BGS 124.11). 3.a) Das Bau-Departement hat in Anwendung der §§ 68 lit. b und 69 lit. a und b des Planungs- und Baugesetzes vom 3. Dezember 1978 (PBG, BGS 711.1) Änderungen der “Kantonalen Landwirtschafts- und Schutzzone Witi Grenchen-Solothurn” (Schutzzone Witi) ausgeschieden. Der Regierungsrat hat die Änderungen des Schutzzonenplanes und des Schutzzonenreglementes betreffend die Schutzzone Witi genehmigt. Genehmigt wurden die Änderung des Nutzungsplanes A, die Änderungen der Zonenvorschriften und der Plan und die Listen der Fahrverbotssignale. b) Die Schutzziele der kantonalen Schutzzone Witi sind im Zweckartikel des SZR umschrieben: Die offene Ackerlandschaft ist zu erhalten und unter Wahrung der Existenz der Landwirte eine naturnahe Bewirtschaftung zu fördern. Der Lebensraum für Tiere und Pflanzen, insbesondere als Vogelbrutstätte und Hasenkammer von nationaler Bedeutung, ist sicherzustellen und aufzuwerten; dabei ist der Zustand der Tier- und Pflanzenwelt anzustreben, wie er am Ende der Sechziger / Anfang der Siebziger Jahre vorherrschte. Ein Teil der Grenchner Witi ist als Wasser- und Zugvogelreservat von nationaler Bedeutung zu erhalten (Nutzungsplan B). Es ist eine naturverträgliche Naherholung zu gewährleisten. c) Der Modellflugplatz der Beschwerdeführerin liegt im Gebiet “Fröscheren”, mitten in der Schutzzone Witi. Er liegt ausserhalb des Wasser- und Zugvogelreservats von nationaler Bedeutung im Gebiet des Nutzungsplanes A des SZP 1994 und des SZP 1995. Die Zone A ist reserviert für naturnahe landwirtschaftliche Nutzung mit vernetzten, naturnahen Flächen wie artenreiches Grün- und Ackerland, niedere Hecken, Bäche, Wassergräben und ihre Ufer, Hochstamm-Obstbäume etc. (§ 3 SZR). Die Erholungsnutzung ist im Rahmen des Schutzzweckes gewährleistet. Bauten und bauliche Anlagen zur Erholungsnutzung sind nicht zulässig, bestehende Einrichtungen dürfen unterhalten werden (§ 5 SZR). Der Nutzungsplan macht keine weiteren Aussagen über den Flugbetrieb und die dazugehörige Flugmatte. Die Vorinstanz hat den Betrieb der Modellfluganlage nicht in Frage gestellt. Sie scheint von einem Weiterbestehen auszugehen, macht sie doch geltend, die Betreiber könnten ihre Flugzeuge zum Flugfeld tragen. Es ist davon auszugehen, dass die seit 1969 betriebene Anlage rechtmässig ist. Der Betrieb wurde zu einem Zeitpunkt aufgenommen, als das Verlegen eines Pistenteppichs in einem Feld nicht baubewilligungspflichtig war. Bauten wurden keine errichtet. Der Pistenteppich als bauliche Anlage, die der Erholungsnutzung dient, darf folglich unterhalten werden. Dies gilt seit 1994. Die geänderte Planung schliesst die aktuelle Nutzung der Beschwerdeführerin nicht aus. Sollte sich die Beschwerde gegen den Schutzzonenplan und das Schutzzonenreglement richten, so ist sie abzuweisen. Die Einschränkungen für die Beschwerdeführerin ergeben sich durch den Erlass von Verkehrsmassnahmen. Diese sind nicht im Planungsverfahren zu beurteilen. 4.a) Verschlechtert wird die Situation der Beschwerdeführerin durch Verkehrsmassnahmen gemäss der kantonalen Verordnung über den Strassenverkehr (VSV, BGS 733.11) in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2–4 des Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01). Die Signalisation der Feldwege in der Witi ist gemäss dem SZR im dafür vorgesehenen verkehrspolizeilichen Verfahren sicherzustellen. Die Beschwerdeführerin ist von Fahrverboten betroffen. Im Plan und in der Liste der Fahrverbotssignale werden Standort und Wirkungsrichtung der Fahrverbotssignale dargestellt. Die Signale Se 03, Se 04 und Se 05 regeln die Zufahrt von Selzach her in das Gebiet des Flugplatzes. Es handelt sich um Signale vom Typ 2.14 (Verbot für Motorwagen, Motorräder und Motorfahrräder), teilweise mit Zubringerdienst zum Witihof und Lindenhof und zur ARA. Die Fahrverbote nach Art. 3 Abs. 3 SVG werden ergänzt durch Ausnahmen. Es handelt sich folglich um Teilfahrverbote, eine funktionelle Verkehrsmassnahme, deren Voraussetzungen sich nach Art. 3 Abs. 4 SVG richten. Eine solche Beschränkung kann erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. Die gesetzliche Grundlage für die Massnahme ist gegeben. b) Bisher war der Flugplatz über die im SZP bezeichneten Strassen und Flurwege zugänglich. Der SZP 1994 enthält einen für Motorfahrzeuge befahrbaren Weg, der bis nahe an das Flugfeld führt. Da keine Signalisationen erlassen worden waren, war die Zufahrt zum Flugfeld frei. Der zu befahrende Weg wird im neuen Plan für den allgemeinen Fahrverkehr geschlossen. Es gilt nun ein Fahrverbot für Motorfahrzeuge, ausgenommen für Landwirtschaft und Zubringerdienst bis Witihof und Lindenhof. Im Einspracheverfahren wurden weitere Ausnahmen zum Fahrverbot geschaffen. Zugelassen werden nun auch Unterhaltsdienste (Bauten und Anlagen), Rettungsdienste zu Übungszwecken und die Zufahrt zu den Feldern mit landwirtschaftlichen Direktverkaufsangeboten für Kunden. c) Das Gemeinwesen darf mit Verkehrsbeschränkungen gemäss Art. 3 Abs. 3 und 4 SVG auf den Gemeingebrauch von Strassen und Wegen einwirken. Es hat dabei verschiedene Grundsätze zu beachten. Die Massnahme muss zur Erreichung des angestrebten Ziels tauglich sein, das gleiche Ziel darf nicht auch mit weniger einschneidenden Massnahmen erreichbar sein. Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die von der Behörde gewählte Massnahme für das Erreichen des gesetzten Zieles geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumutbar ist. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschränkungen stehen. Der Eingriff in Grundrechte darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender als erforderlich sein (BGE 128 II 298). Das Verhältnismässigkeitsprinzip setzt sich folglich aus drei Geboten zusammen: jenen der Geeignetheit, der Erforderlichkeit und der vernünftigen Relation zwischen Nutzen und Schaden (Tobias Jaag: Verkehrsberuhigung im Rechtsstaat, in: ZBl 1986, S. 289 f.). Zudem ist der Grundsatz der Rechtsgleichheit zu beachten. Er ist verletzt, wenn zwei gleiche tatsächliche Situationen ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandelt werden (BGE 114 Ia 321). d) Das öffentliche Interesse an diesen Verkehrsbeschränkungen ergibt sich aus der Nutzungsplanung. Die Schutzziele der kantonalen Schutzzone Witi sind im Zweckartikel des SZR umschrieben: Die offene Ackerlandschaft ist zu erhalten und unter Wahrung der Existenz der Landwirte ist eine naturnahe Bewirtschaftung zu fördern. Der Lebensraum für Tiere und Pflanzen ist zu schützen. Die Zone A ist reserviert für naturnahe landwirtschaftliche Nutzung mit vernetzten, naturnahen Flächen wie artenreiches Grün- und Ackerland, niedere Hecken, Bäche, Wassergräben und ihre Ufer, Hochstamm-Obstbäume etc. (§ 3 SZR). Die Erholungsnutzung ist nur im Rahmen des Schutzzweckes gewährleistet (§ 5 SZR). Das erfasste Gebiet wird grundsätzlich nur für den landwirtschaftlichen Motorfahrzeugverkehr zugänglich gemacht (§ 6 SZR). Die Schutzziele binden die Gewährleistung der Naherholung an deren Naturverträglichkeit. Als naturnahe Naherholungsaktivitäten sind in der Schutzzone tolerierbar u.a. Spazieren, Wandern, Velofahren und Reiten. e) Die Verkehrsmassnahmen wären grundsätzlich geeignet, den Zweck der Schutzplanung zu unterstützen. Der Lebensraum für Tiere und Pflanzen, insbesondere als Vogelbrutstätte, wird sichergestellt und aufgewertet, wenn der Autoverkehr im Gebiet reduziert wird. Gemäss § 6 des SZR soll das Gebiet für den nichtlandwirtschaftlichen Motorfahrzeugverkehr weitgehend unzugänglich gemacht werden. Die Beschwerdeführerin kann sich aber auf besondere Gründe berufen, um zu ihrem Platz zu gelangen. Die im Einspracheverfahren ergänzte Verkehrsregelung insgesamt stellt die Erforderlichkeit jedoch wieder in Frage. Eine unbestimmt grosse Zahl von Fahrzeugen (Kunden der Landwirtschaft beim Direktverkauf auf den Feldern) wird in unmittelbarer Nähe des Flugfeldes geduldet. Dies zeigt, dass das Schutzziel mit weniger strengen Einschränkungen für die Beschwerdeführerin erreicht werden kann. f) Das Gebot der vernünftigen Relation zwischen Nutzen und Schaden verlangt, dass die mit der Massnahme angestrebten Vorteile in einem vernünftigen Verhältnis zu den damit verbundenen Nachteilen für die Beschwerdeführer stehen. Abzuwägen sind die Vorteile für den Landschafts- und Vogelschutz gegenüber den Nachteilen, welche die Betreiber des Flugplatzes in Kauf nehmen müssen. Vor- und Nachteile sind qualitativ zu gewichten. Die Vorteile der Massnahmen sollen gesamthaft betrachtet deren Nachteile überwiegen. Es ist eine Interessenabwägung vorzunehmen, wobei die konkreten Verhältnisse zu würdigen sind. Die getroffene Lösung muss jedoch sachlich begründet, darf also nicht willkürlich sein. Das Ziel muss eine Optimierung sein, die sich aus der Kombination einer Maximierung von Vorteilen und einer Minimierung von Nachteilen ergibt. Sind auf bestimmten Strassenstrecken örtliche Verkehrsanordnungen nötig, wird die Massnahme gewählt, die den Zweck mit den geringsten Einschränkungen erreicht (Art. 107 Abs. 5 Signalisationsverordnung, SSV, 741.21). Betroffen sind von den Massnahmen 3 Vereine mit ca. 100 Mitgliedern. Die Vertreter der Beschwerdeführerin machten glaubhaft, dass die Existenz der Vereine gefährdet wird. Es seien erfolglos Ersatzstandorte gesucht worden. Am Standort des Flugfeldes sei als Stromquelle eine Autobatterie vonnöten. Die Gerätschaften und Flugzeuge könnten nicht dorthin getragen werden. Bei schlechtem Wetter werde nicht geflogen. An Werktagen lediglich gegen Abend. Der Platz werde hauptsächlich an Wochenenden genutzt. Es würden nie mehr als 10 Personenwagen beim Flugfeld stehen. Im Winter (Oktober bis März) fänden keine Aktivitäten statt. Die Vorinstanz geht davon aus, dass der Fluglärm tolerierbar ist. Verhindert werden sollen die Autofahrten in das Gebiet. (…) h) Die Beschwerdeführerin macht geltend, zu den Erdbeerfeldern würden regelmässig bedeutend mehr Autos fahren als zu ihrem Flugfeld. Sie berufen sich auf die Rechtsgleichheit. Der in der Bundesverfassung enthaltene Gleichheitssatz verlangt, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Es dürfen keine Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen, über die zu entscheiden ist, nicht gefunden werden kann. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn zwei gleiche tatsächliche Situationen ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandelt werden (BGE 114 Ia 321). Wie bereits festgestellt, ist die Beschränkung des Motorfahrzeugverkehrs in der Witi zur Erreichung des angestrebten Ziels grundsätzlich notwendig und geeignet. Die Einschränkungen erscheinen auch deshalb verhältnismässig, weil die Zufahrtsmöglichkeiten nicht generell verboten werden. Es ist jedoch fraglich, ob die zuständige Behörde insgesamt auch eine sachgerechte Differenzierung vorgenommen hat zwischen denjenigen Personen, die als Anstösser auf die Zufahrt angewiesen sind, und den übrigen Verkehrsteilnehmern. Nicht zu beanstanden ist unter diesem Aspekt, dass gewisse Fahrzeuge die Strassen benützen dürfen (Zubringerdienst zum Witihof und Lindenhof und zur ARA, Zufahrt für Unterhaltsdienste [Bauten und Anlagen] und Rettungsdienste zu Übungszwecken). Eine Verletzung des Gebotes der Rechtsgleichheit liegt hier nicht vor. i) Die Beschwerdeführerin ist Anstösserin und nutzt die Zufahrt zum Flugfeld seit 1969. Zwar lässt sich daraus kein Anspruch auf ungehinderte Zufahrt ableiten (Jaag, a.a.O., S. 309), denn den Anstössern öffentlicher Strassen steht kein besseres Recht zu als jedem anderen Strassenbenützer. Immerhin ist aber bei der Anordnung von Verkehrsbeschränkungen auf die Interessen der Anlieger billig Rücksicht zu nehmen. Gemäss SZR dürfen die Vereine ja das Flugfeld unterhalten und weiterbetreiben. Es besteht Anspruch auf eine minimale Zufahrt. Die nachträglich eingeführte ungehinderte Zufahrt zu den Feldern mit landwirtschaftlichen Direktverkaufsangeboten für Kunden führt zu einer praktisch nicht mehr kontrollierbaren Öffnung des Gebietes für den allgemeinen Motorfahrzeugverkehr. Das grosse Publikum wird bevorzugt und die Beschwerdeführerin wird als Anstösserin benachteiligt. Es besteht jedoch kein sachlicher Unterschied zwischen den Bedürfnissen der Beschwerdeführerin und dem breiten Publikum, um die vorgenommene Unterscheidung zu begründen. Die Beschwerdeführerin kann sich auf besondere Gründe berufen, um zu ihrem Platz zu gelangen. Die umstrittene Verkehrsregelung hat zur Folge, dass eine unbestimmt grosse Zahl von Fahrzeugen in unmittelbarer Nähe des Flugfeldes geduldet wird, während die Hobby-Flieger nicht zum Flugfeld fahren dürfen. Eine solche Ungleichbehandlung der Anstösser lässt sich im vorliegenden Fall nicht hinreichend begründen und ist deshalb mit dem Gebot der Rechtsgleichheit nicht vereinbar. Sie zeigt auch, dass das Schutzziel mit weniger strengen Einschränkungen für die Beschwerdeführerin erreicht werden kann. Die ca. 10 Autos der Modellflieger sind bei dem übrigen Verkehrsaufkommen nicht relevant. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 20. März 2006 (VWBES.2005.390)*

Mots-clés

planningtraffic restrictionequalityproportionalityprotection zoneland useaccess rightsmodel aviation

Extrait par Omnilex

Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether the amended protection and traffic regime in the Witi zone unlawfully restricted access to the model airfield.

Solution extraite

The protection plan itself remained permissible, but the specific traffic restrictions were unlawful as applied to the appellant.

Motifs extraits

The court held that the environmental and landscape objectives justified traffic limits in principle, yet the overall access regime was not necessary and not proportionate once other users were allowed to drive close to the same area.

Question juridique clé

Whether the traffic restrictions violated the principle of equality by allowing other traffic to the area while barring the model flight group.

Solution extraite

Yes. The differentiated treatment of the appellant as an adjacent user could not be justified by any material distinction, especially given the permitted access for direct-sale farm customers near the airfield.

Motifs extraits

There was no sufficient factual basis to treat the model flight group less favorably than similarly situated users; the arrangement also showed that the protection goal could be achieved with less restrictive measures.

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