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Canton may levy forest clearing compensation fee

SKDIV.2000.4Autre juridiction24 janv. 2002Dismissed

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Résumé Omnilex

X. AG challenged a Solothurn compensation fee of CHF 379,050 imposed after a federal clearing permit for a gas pipeline through forest land. It argued that the canton lacked competence and that the cantonal fee regime was unconstitutional and lacked a sufficient legal basis. The Commission held that Article 9 WaG empowers the cantons to require compensation for significant advantages from clearing permits. It further held that § 5 SO-WaG and the implementing ordinance provide a sufficient formal basis, that the fee is a benefit charge not limited by cost-covering principles, and that the schematic tariff structure does not violate equality or equivalence.

Regeste Omnilex

Art. 9 WaG; § 5 SO-WaG; requirements for legal basis of benefit charges; forest clearing compensation fee. The compensation fee for advantages arising from a clearing permit is a benefit or value-added charge and is not subject to the cost-covering principle. Its legality requires a formal statutory basis designating the debtor, the taxable event, and the assessment criteria with sufficient precision so that the authority's discretion remains limited and the burden is foreseeable. The cantons have considerable leeway under Art. 9 WaG to define and schematically assess the relevant advantages. Differentiated flat-rate categories and capped maximum amounts are permissible where the concrete added value is difficult to quantify, and they do not per se violate equality or equivalence (consid. 2).

Texte intégral

Geschäftsnummer:** SKDIV.2000.4**
Instanz:Schätzungskommission
Entscheiddatum:25.01.2002
FindInfo-Nummer:O_SK.2015.5
Titel:** Ausgleichsabgabe für Rodung**
Resümee:§ 5 S0-WaG. Bei der Ausgleichsabgabe handelt es sich um eine Vorteils- oder Mehrwertabgabe. Sie ist nicht durch das Kostendekkungsprinzip beschränkt. Anforderungen an die gesetzliche Grundlage. Vorteile, die eine Gasleitungsführung durch den Wald bringt.
SOG 2002 Nr. 44 § 5 SO-WaG. Bei der Ausgleichsabgabe handelt es sich um eine Vorteils- oder Mehrwertabgabe. Sie ist nicht durch das Kostendeckungsprinzip beschränkt. Anforderungen an die gesetzliche Grundlage. Vorteile, die eine Gasleitungsführung durch den Wald bringt. * Sachverhalt:* Mit Verfügung vom 4. Mai 2000 genehmigte das Bundesamt für Energie, als verfahrensleitende Behörde im Plangenehmigungsverfahren nach 5 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über Rohrleitungsanlagen (RLG, SR 746.1), die Erdgasleitung Rodersdorf-Lostorf und erteilte der X. AG auch die dazu nötige Rodungsbewilligung, welche im Kanton Solothurn 54'150 m2 Wald umfasst (wovon 200 m2 dauerhafte Rodung). Die Bewilligung wurde unter diversen Auflagen zum Schutz des Waldes erteilt. So wurde die Gesuchstellerin u.a. verpflichtet, zehn Mikrotunnels und einen Stollen zu erstellen, was für sie Kosten von etwa Fr. 80 Mio. zur Folge hat. In der gleichen Verfügung entschied das Bundesamt, dass die Gesuchstellerin keine Abgabe nach kantonalem Recht für den Vorteil leisten müsse, welcher ihr aus der Beanspruchung von Waldareal entstehe. Es begründete dies damit, ein zusätzlicher finanzieller Ausgleich wäre angesichts der mit den Auflagen verbundenen hohen Kosten unverhältnismässig. Der Kanton Solothurn und der Kanton Basel-Landschaft rekurrierten gegen diesen Teil der Verfügung an die Rekurskommission des UVEK, da sie der Ansicht waren, es sei Sache der Kantone, über eine Ausgleichsabgabe für Vorteile aus der Rodungsbewilligung zu entscheiden. Der Kanton Solothurn setzte sodann gestützt auf 5 5 Waldgesetz SO (SOWaG, BGS 931.11) und die Verordnung über die Bemessung der Ausgleichsabgabe für Rodungsbewilligungen vom 30. Juni 1998 (Ausgleichsabgabe-Vo, BGS 931.73) mit Verfügung vom 29. Juni 2000 die von der X. AG (Beschwerdeführerin) zu entrichtende Ausgleichsabgabe auf Fr. 379'050.-- (Fr. 7.--/m2) fest. Gegen diese Abgabeverfügung führte die X. AG Beschwerde an die Schätzungskommission. Sie machte geltend, der Kanton Solothurn sei nicht kompetent, eine Ausgleichsabgabe festzusetzen. Zudem sei die Regelung der Ausgleichsabgabe im kantonalen Recht bundesrechtswidrig. Am 12. Januar 2001 entschied die Rekurskommission UVEK, die Kompetenz, über eine Ausgleichsabgabe für mit Rodungen verbundene Vorteile zu befinden, liege bei den Kantonen und hob den entsprechenden Teil der Plangenehmigungsverfügung des Bundesamtes für Energie auf. * Aus den Erwägungen:* 2. Die Beschwerdeführerin wendet ein, die kantonale Regelung der Ausgleichsabgabe sei bundesrechts- und verfassungswidrig und stelle somit keine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung einer Abgabe dar. Bei der in § 5 Abs. 2 50-WaG vorgesehenen Ausgleichsabgabe handelt es sich um eine sog. Vorteils- oder Mehrwertabgabe, welche heute als eine neue Kategorie öffentlicher Abgaben aufgefasst wird und zum Teil als „kostenunabhängige Kausalabgabe" bezeichnet wird (BGE 121 II 138, 5. 143; BGE 105 la 134, 5. 145). Da sie nicht voraussetzungslos geschuldet ist, stellt sie keine Steuer dar. Andererseits wird sie aber auch nicht durch das Kostendeckungsprinzip begrenzt, da sie nicht nach dem Kostenaufwand für das Gemeinwesen bemessen wird, sondern nach dem Vorteil, welcher einem Bewilligungsempfänger aus der Erteilung einer Ausnahmebewilligung (hier Rodungsbewilligung) entsteht (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener: Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, 5. 379). Da die Abgabenhöhe nicht durch das Kostendeckungsprinzip begrenzt wird, können die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage bei Vorteilsabgaben nicht herabgesetzt werden. Gemäss Praxis bedürfen öffentlich-rechtliche Abgaben einer formell-gesetzlichen Grundlage, welche den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe so genau festlegt, dass einerseits der rechtsanwendenden Behörde kein übermässiger Spielraum verbleibt und andererseits die Höhe der Abgabe für den Pflichtigen voraussehbar ist. Dieses Legalitätsprinzip im Abgaberecht stellt ein verfassungsmässiges Recht dar. Es ist im Folgenden zu prüfen, ob die Regelung der Ausgleichsabgabe in 5 5 Abs. 2 SO-WaG und in der Ausgleichsabgabe-Vo diesen Anforderungen zu genügen vermag. Das 50-WaG ist ein Gesetz im formellen Sinn. Es regelt in 5 5 Abs. 2, 3 und 4 die fragliche Ausgleichsabgabe. Als Abgabepflichtiger wird der Waldeigentümer bezeichnet. Nach dem Sinn und Zweck der Bestimmung muss im vorliegenden Fall der Dienstbarkeitsberechtigte, der aus der Rodungsbewilligung Nutzen zieht, als Abgabepflichtiger gelten. Das Abgabeobjekt sind die Vorteile, die durch Rodungsbewilligungen entstehen. Die Höhe der Abgabe ist auf höchstens Fr. 12.-- pro m2 begrenzt. Nach Abs. 3 wird die Abgabe nach Massgabe der zu erwartenden Vorteile festgesetzt. Als Bemessungskriterien werden genannt: Zweck der Rodung; Dauer des Verlustes an Waldareal; Interesse an der Rodung (geschäftliches und öffentliches Interesse); Wertdifferenz zu vergleichbarem Boden im offenen Land; Ausbeutungsmöglichkeiten. Gemäss Abs. 4 erlässt der Kantonsrat Vorschriften über die Bewertung der einzelnen Kriterien, was er in der Ausgleichsabgabe-Vo gemacht hat. Eine Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an das Parlament ist nach Art. 76 Abs. 2 der Solothurnischen Kantonsverfassung (BGS 111.1) nicht ausgeschlossen. Zudem unterstand die Ausgleichsabgabe-Vo dem fakultativen Referendum. Sie hat deshalb den Charakter einer formell-gesetzlichen Grundlage. Die Beschwerdeführerin rügt, die vom Kantonsrat getroffene Regelung über die Bemessung der Ausgleichsabgabe stelle nicht auf den im Einzelfall entstehenden Mehrwert ab, berücksichtige überdies nicht alle in 5 5 Abs. 3 50-WaG aufgeführten Bemessungskriterien und sei darum keine genügende gesetzliche Grundlage zur Erhebung der Ausgleichsabgabe. In der Ausgleichsabgabe-Vo hat der Kantonsrat die Höhe der Ausgleichsabgabe für die verschiedenen Kategorien von Rodungszwecken bestimmt, abgestuft nach einzelnen Kriterien. Die Abgabe kann zwischen 2 und 12 Franken betragen. Allgemein betrachtet sind diese Beträge als bescheiden einzustufen und bewirken keine volle Mehrwertabschöpfung. Sie werden jedenfalls bei den in der Verordnung aufgeführten Fallgruppen die real durch die Rodung entstandenen Mehrwerte bei weitem nicht abschöpfen. Dies ergibt sich schon aus der Tatsache, dass die Differenz zwischen den Bodenpreisen von Waldboden und Bauland mit Sicherheit über 12 Franken betragen wird. Der im Einzelfall aus einer Rodungsbewilligung entstehende Mehrwert kann in den wenigsten Fällen ziffernmässig genau ermittelt werden. Es ist somit nicht zu beanstanden, wenn in einer Verordnung in schematischer Weise Fallgruppen gebildet werden und durch die Anwendung sinnvoller Kriterien die abzuschöpfenden Beträge festgelegt werden. Es werden drei Rodungszwecke unterschieden: 1. Bau- und Industrieland; 2. Abbau und Deponien; 3. Bauten und Anlagen. Durch die Einzonung von gerodetem Waldboden als Bau- und Industrieland entsteht zweifellos der grösste Mehrwert, weshalb in einem solchen Fall auch die Abgabe auf das Maximum festgelegt worden ist. Dabei wird nicht unterschieden nach der Dauer des Verlustes an Waldareal. Doch ist dies in solchen Fällen auch nicht nötig, da Einzonungen von Waldareal regelmässig von Dauer sind. Demgegenüber ist es bei der zweiten Fallgruppe „Abbau und Deponien" sinnvoll, die Abgabe nach der Dauer abzustufen, da es bei solchen Unternehmungen meistens eine zeitliche Beschränkung der Nutzung (und somit des Vorteils) geben wird. Bei der dritten Fallgruppe „Bauten und Anlagen" (Strassen, Wasserversorgungs-, Energieversorgungs-, Fernmelde- und Schiessanlagen), zu welcher auch Erdgasleitungen gehören, ist wiederum naturgemäss von einem nicht nur vorübergehenden Vorteil auszugehen, weshalb auch in diesen Fällen eine Abstufung der Abgabe nach der Dauer unterbleiben kann. Bei der dritten Fallgruppe wird die Höhe der Abgabe nach den involvierten geschäftlichen und öffentlichen Interessen sowie nach der Grösse der Rodungsfläche bestimmt. Je grösser das geschäftliche Interesse an der Anlage ist, umso grösser erscheint auch der dem Einzelnen aus der Rodungsbewilligung zukommende Vorteil. Umgekehrt wird auch das öffentliche Interesse an einer Anlage berücksichtigt, indem sich ein solches auf die Höhe der Abgabe mindernd auswirkt. Es ist weiter davon auszugehen, dass das wirtschaftliche Interesse umso grösser ist, je grösser die gerodete Fläche ist. Die Erdgasleitung der Beschwerdeführerin wurde in die Kategorie C eingeteilt (grosses geschäftliches und grosses öffentliches Interesse). Dies führt nach der Verordnung für die Beschwerdeführerin bei einer gesamten Rodungsfläche von über 5'000 m2 zu einer Ausgleichsabgabe von Fr. 7.--/m2. Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes geltend, da nicht unterschieden werde zwischen Anlagen, welche auf dem Waldboden errichtet werden und Leitungen, die unter dem Boden verlegt werden. Letztere würden nur eine temporäre Rodung erfordern. Darum müsse auch die Ausgleichsabgabe in solchen Fällen tiefer angesetzt werden. Sie verkennt dabei, dass mit der Ausgleichsabgabe nicht der am Wald durch die Rodung angerichtete Schaden gutgemacht, sondern der dem durch die Rodung begünstigten Werkersteller entstandene Vorteil ausgeglichen werden soll. Dieser Vorteil kommt dem Werkersteller auch dann zu, wenn der Waldboden nach Erstellung des Werks wiederhergestellt wird. Er besteht hier darin, dass die Beschwerdeführerin ihre Erdgasleitung durch den Wald führen kann und sich deshalb grosse Kosten erspart. Zudem erfüllt auch eine temporäre Rodung den Rodungstatbestand nach Art. 4 WaG. Das Kriterium der Ausbeutungsmöglichkeiten ist nur bei der Fallgruppe „Abbau und Deponien" von Relevanz. Das Kriterium der Wertdifferenz zu vergleichbarem Boden im offenen Land wird in der Verordnung, entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin, ebenfalls angewandt. Es handelt sich dabei jedoch um eine ziffernmässig nicht klar bestimmbare Grösse. Deshalb floss dieses Kriterium in schematischer Weise in die Festlegung des Abgabesatzes von maximal Fr. 12.--/m2 ein. Dies gestattet natürlich keine vollständige Abschöpfung. Es handelt sich dabei jedoch im vorliegenden Fall, bei dem es um eine unterirdisch verlegte Leitung geht, nicht um ein zur Bemessung des Vorteils taugliches Kriterium. Der Beschwerdegegner hat die Ausgleichsabgabe in Ausführung des Gesetzgebungsauftrags, welcher ihm vom Bund in Art. 9 WaG erteilt wird, geregelt. Dies geht auch aus der Formulierung des § 5 Abs. 2 SO-WaG hervor. Im Bereich der Waldgesetzgebung stellt der Bund Grundsätze auf (Art. 77 Bundesverfassung, BV, SR 101). Er weist in Art. 9 WaG die Kantone an, für einen angemessenen Ausgleich erheblicher Vorteile zu sorgen, welche durch Rodungsbewilligungen entstehen. Den unbestimmten Rechtsbegriff des „erheblichen Vorteils" hat der Bund nirgends definiert. Die Formulierung von Art. 9 WaG („Die Kantone sorgen dafür, dass durch eine Rodungsbewilligung entstehende erhebliche Vorteile (...) angemessen ausgeglichen werden.") spricht nicht für die Ansicht der Beschwerdeführerin, dass der Bundesgesetzgeber mit dieser Formulierung den Kantonen die Abschöpfung von nicht erheblichen Vorteilen verbieten wollte, sondern eher dafür, dass die Kantone zur Abschöpfung erheblicher Vorteile verpflichtet werden und es ihnen freigestellt ist, darüber hinaus auch andere Vorteile abzuschöpfen. Jedenfalls ist klar, dass der Gestaltungsspielraum der Kantone hier gross ist. Im Zusammenhang mit der Mehrwertabschöpfung nach Art. 5 RPG (Raumplanungsgesetz, SR 700) wird es in der Lehre als zulässig erachtet, dass Kantone aus eigenem Recht auch kleinere Wertschwankungen erfassen, die nicht „erheblich" sind (vgl. Heinz Aemisegger et al. (Hrsg.): Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, N 86 zu Art. 5). Im Übrigen wird die Erheblichkeit des Vorteils aus einer Rodungsbewilligung, wenn überhaupt, kaum je in Zweifel gezogen werden können. Von der vorliegend zu beurteilenden Regelung durch die Ausgleichsabgabe-Vo i.V.m. § 5 Abs. 2 SO-WaG werden jedenfalls keine Vorteile erfasst, die als nicht erheblich gelten könnten. Bei allen drei Fallgruppen der Verordnung (Bau- und Industrieland; Abbau und Deponien; Bauten und Anlagen) geht es um Sachverhalte, die die Erstellung von Werken auf Waldgrundstücken betreffen, seien dies nun Strassen, Produktionsstätten oder Leitungen. Für alle diese standortgebundenen Werke muss eine Ausnahmebewilligung zur Rodung erteilt werden. Dadurch wird im Wald eine Nutzung erlaubt, die bei Inanspruchnahme von offenem Land bedeutende Mehrkosten verursachen würde. Ein nicht erheblicher Mehrwert, der durch eine Rodungsbewilligung entstehen könnte, ist schwer vorstellbar. Dies könnte z.B. dann der Fall sein, wenn ein Waldstück nur zur Gewinnung von relativ wertlosem Weideland gerodet wird. Dafür fehlte es jedoch an der erforderlichen Standortgebundenheit. Ein solcher Fall wird denn von der Regelung des Beschwerdegegners auch nicht erfasst. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die Ausgleichsabgabe-Vo die Abgabe nach durchaus tauglichen Kriterien und in nachvollziehbaren Abstufungen für die einzelnen Fallgruppen festlegt. Die in 5 5 Abs. 3 SO-WaG genannten Bemessungskriterien erweisen sich nicht für alle von der Verordnung erfassten Fallgruppen als gleichermassen relevant. Sie werden jedenfalls in der Ausgleichsabgabe-Vo in angemessener Weise berücksichtigt. Die schematische Regelung der Ausgleichsabgabe verletzt auch nicht, wie gerügt wird, das Äquivalenzprinzip. Danach darf die Abgabe im konkreten Fall zum objektiven Wert der Leistung nicht in ein offensichtliches Missverhältnis treten und muss sich in vernünftigen Grenzen bewegen (BGE 121 1230 ff., 5. 238). Der Wert des Vorteils, der aus einer Rodungsbewilligung resultiert, lässt sich aber praktisch kaum eruieren, so dass das Äquivalenzprinzip bei Vorteilsabgaben zumindest nur in abgeschwächter Form gelten kann und auf schematische Erfahrungswerte abgestellt werden darf (Tschannen/Zimmerli/Kiener, a.a.O., 5. 380). Die in der Ausgleichsabgabe-Vo vorgenommenen Einteilungen in Fallgruppen und die strikte frankenmässige Begrenzung der Abgabe lassen eine im Einzelfall dem Äqivalenzprinzip genügende Bemessung zu. Die vom Beschwerdegegner in 5 5 SO-WaG und in der Ausgleichsabgabe-Vo getroffene Regelung über die Ausgleichsabgabe für Rodungsbewilligungen hält somit vor dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht stand und verletzt auch kein Bundesrecht. * Kantonale Schätzungskommission, Urteil vom 25. Januar 2002 (SKDIV.2000.4)*

Mots-clés

forest clearingcompensation feebenefit chargelegal basisequivalence principleequalitypipelinemunicipal finance

Extrait par Omnilex

Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether the canton had competence to levy a compensation fee for advantages from the clearing permit.

Solution extraite

The cantons are competent to regulate and levy an appropriate compensation fee for significant advantages arising from clearing permits.

Motifs extraits

Article 9 WaG assigns the cantons the task of ensuring appropriate compensation of significant advantages. The federal provision leaves broad discretion and does not reserve the matter exclusively to federal authorities.

Question juridique clé

Whether § 5 SO-WaG and the implementing ordinance provide a sufficient legal basis for the fee.

Solution extraite

The cantonal provisions constitute a sufficient formal legal basis for the fee.

Motifs extraits

The fee is a benefit/increase-in-value charge, not a tax limited by cost-covering principles. The statute identifies the debtor, object, and upper limit, and the ordinance specifies differentiated assessment criteria within a foreseeable framework.

Question juridique clé

Whether the fee violates equality or equivalence because pipeline clearing is treated like other clearing cases.

Solution extraite

No violation was found.

Motifs extraits

The benefit lies in being able to route the pipeline through forest land and thereby save substantial costs, even if the clearing is temporary. Schematic grouping and capped rates are permissible where the concrete added value is difficult to determine.

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