Retrait d'une autorisation de former des apprentis. Droit d'être entendu (étendue). Principe de la proportionnalité. Principe de la bonne foi (comportement contradictoire de l'autorité).

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N° dossier: TA.2009.338

Autorité: CDP

Date décision: 12.02.2010

Publié le: 28.04.2010

Revue juridique:

Titre: Retrait d'une autorisation de former des apprentis. Droit d'être entendu (étendue). Principe de la proportionnalité. Principe de la bonne foi (comportement contradictoire de l'autorité).

Résumé:

Cas dans lequel le droit d'être entendu d'un administré n'a pas été respecté par l'autorité administrative, laquelle n'a pas suffisamment instruit la cause, ni procédé à un examen idoine des circonstances pouvant justifier le retrait d'une autorisation de former des apprentis. Comportement contradictoire de l'autorité et ses conséquences.

Articles de loi:

Art. 5 al. 3 CST.F/1999 Art. 9 CST.F/1999 Art. 27 CST.F/1999 Art. 29 al. 2 CST.F/1999 Art. 36 CST.F/1999 Art. 20 al. 2 LFPR Art. 24 LFPR Art. 14 LPJA Art. 21 LPJA Art. 11 al. 1 OFPR

Réf. : TA.2009.338-DIV

A. a) B. est titulaire d'un CFC de coiffeuse pour dames délivré par l'office cantonal du travail de Neuchâtel le 21 juin 1977, et d'une maîtrise, dans le même domaine, depuis le 11 avril 1984. Elle exploite un salon de coiffure à titre indépendant à Neuchâtel depuis le 24 novembre 1987. Le 18 janvier 1988, elle s'est vu délivrer l'autorisation de former des apprentis par le service de la formation technique et professionnelle (devenu le service de la formation professionnelle et des lycées; ci-après : le service).

Entre le mois de juin 1988 et le mois de juillet 2005, dix apprentis en place chez la prénommée ont rompu leur contrat d'apprentissage. D'aucuns se sont plaints auprès du service des conditions de leur formation chez l'intéressée. Par lettre du 7 décembre 2005, ledit service a fait part à B. de ses préoccupations au sujet de cette situation et lui a offert le concours de ses conseillers en formation professionnelle, tout en lui signalant l'existence d'un cours pour formateur en entreprise. Une nouvelle rupture d'un contrat d'apprentissage étant intervenue en mars 2006 à l'initiative d'une apprentie et de sa mère, le service a informé la prénommée par lettre du 7 juillet 2006, qu'il envisageait de lui retirer l'autorisation de former dont elle bénéficiait. Lors d'une séance tenue le 30 octobre 2006, réunissant le chef du service et trois autres fonctionnaires d'une part, B. et son avocate d'autre part, la situation de tous les apprentis qui avaient été liés avec la prénommée a été passée en revue et il a été constaté, en conclusion, que sur dix-sept apprentissages, quatre s'étaient terminés avec succès.

Le 14 novembre suivant, le chef du service a adressé à la mandataire de B. une lettre dans les termes suivants :

"Suite à la séance du 30 octobre 2006 durant laquelle votre mandante, B., a pu exercer son droit d'être entendue dans le cadre de la procédure en vue d'un retrait de l'autorisation de former, nous prenons position comme suit.

Nous avons pris bonne note que chaque dossier et rupture pouvaient trouver une explication raisonnable par les arguments de B. qui a relevé que souvent les apprenants étaient des jeunes en difficulté scolaire, familiale ou personnelle. B., par une attitude altruiste bienveillante, se laissait souvent piéger par un problème qui la dépassait.

Cependant, nous restons préoccupés et inquiets face au bilan, à l'aggravation et la succession d'événements durant ces dernières années. Nous avons le sentiment que les relations entre responsables de la formation et apprenants sont souvent altérées et qu'ensuite cela nuit à un sain apprentissage. Nous pensons qu'il est nécessaire que B. change, dans la mesure du possible, de public de recrutement et évite de former des jeunes en situation de difficulté.

Notre service rappelle qu'il se tient à disposition pour fournir des outils utiles au recrutement d'un apprenant intéressé et motivé.

En conclusion, nous ne prononçons pas de décision de retrait de l'autorisation de former, mais recommandons fortement à B. de procéder à un recrutement plus ciblé, sur des personnes plus adultes. Nous assurerons un contrôle de la qualité de la formation dispensée."

Le 26 janvier 2007, B. ayant demandé l'octroi d'un contrat d'apprentissage pour la reprise d'une apprentie en rupture de formation, le service lui a demandé de lui faire connaître les dispositions qu'elle avait prises avant de procéder à cet engagement. Le 6 février suivant, B. s'est plainte auprès du service notamment d'une rumeur au sujet d'un retrait de son autorisation de former. Dans sa réponse du 15 février 2007, l'adjointe au chef du service a nié être à l'origine de cette rumeur. Le 15 juin suivant, le service a décidé le retrait de l'autorisation de former des apprentis délivrée à B. pour les motifs énumérés dans sa lettre du 7 juillet 2006 et parce qu'elle avait engagé J. sans avoir conclu de contrat. Cette décision a été confirmée sur recours par le Département de l'éducation, de la culture et des sports (DECS) le 19 mars 2008.

Saisi à son tour par B., le Tribunal administratif a annulé la décision du DECS précitée et celle du service du 15 juin 2007, renvoyant la cause audit service pour qu'il respecte le droit d'être entendue de l'intéressée avant de statuer à nouveau (arrêt du 02.07.2008; TA.2008.146).

b) B. a été convoquée par le service à une "séance de conciliation en vue du retrait de son autorisation de former" le 8 septembre 2008, réunissant, outre le chef de service, son adjointe et une juriste, le directeur du Centre cantonal de formation professionnelle du Littoral neuchâtelois et école des arts et métiers ainsi que le président de l'Association des maîtres-coiffeurs. Un procès-verbal de cette séance a été établi le 15 septembre 2008. Il est non signé. Sans autre forme de procès, le service a derechef rendu une décision le 30 septembre 2008 retirant à B. l'autorisation d'engager et de former des apprentis. En résumé, cette décision était motivée par le fait que l'intéressée n'avait pas respecté les dispositions légales en engageant J.; le fait d'avoir un taux de rupture de contrats d'apprentissage important depuis 1988, le fait d'avoir fait naître de graves doutes sur la qualité de la formation offerte dans son salon. Dans le recours qu'elle a interjeté auprès du DECS contre ce prononcé, B. s'est en particulier à nouveau plainte d'une violation de son droit d'être entendue et a requis l'administration de diverses preuves. Elle a relevé que le droit appliqué n'avait pas été indiqué par le service et qu'elle n'avait pas eu l'occasion de proposer des moyens de preuve. Dans un second échange d'écritures, elle a relevé n'avoir pas eu connaissance auparavant du procès-verbal du 15 septembre 2008.

Le 17 juillet 2009, le DECS a rejeté ce recours.

B. Le 14 septembre 2009, B. saisit le Tribunal administratif d'un recours contre la décision du DECS du 17 juillet précédent dont elle demande l'annulation en concluant, sous suite de frais et dépens, à ce qu'il soit dit qu'elle demeure autorisée à former des apprentis, subsidiairement à ce que la cause soit renvoyée à la première autorité pour qu'elle statue à nouveau. Derechef, la recourante se plaint d'un défaut de motivation de la décision du service et de n'avoir pas pu faire valoir des moyens de preuve avant qu'il soit statué. Elle répète en particulier n'avoir pas eu connaissance, préalablement à cette décision, du procès-verbal de la séance du 8 septembre 2008 dont elle conteste certains points. La recourante fait grief par ailleurs aux autorités précédentes d'avoir mal apprécié les faits en ce qui concerne les relations avec J. et d'avoir considéré à tort qu'elle avait violé la loi. Elle conteste l'importance donnée par le service aux différentes ruptures de contrat d'apprentissage qu'elle a connues au cours de sa carrière. La recourante reproche au DECS d'avoir écarté tous les moyens de preuve qu'elle a offerts. A titre subsidiaire, elle invoque la disproportion de la mesure prononcée à son endroit, estimant qu'un simple avertissement aurait été suffisant.

C. Le DECS propose le rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Sur le plan formel, la recourante s'est plainte notamment devant le DECS d'une violation de son droit d'être entendue en raison du défaut de motivation de la décision du service du 30 septembre 2008 et parce que l'occasion ne lui a pas été offerte de participer à l'administration des preuves, ni de se prononcer sur le résultat de celle-ci. Elle a en outre découvert seulement après le dépôt de son recours devant le DECS l'existence d'un procès-verbal de la séance du 8 septembre 2008.

b) La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu, garanti par l'article 29 al.2 Cst.féd. et prévu à l'article 21 LPJA, en particulier le droit pour le justiciable de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 134 I 140 cons. 5.3, 133 I 270 cons. 3.1; RJN 2008, p.360, p.362 et les références).

A lui seul, l'article 29 al.2 Cst.féd. ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 134 I 140 cons. 5.3, 130 II 425 cons. 2.1). Au surplus, la jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 134 I 140 cons. 5.3, 130 II 425 cons. 2.1).

Par ailleurs, le droit d'être entendu implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Il ne lui impose cependant pas d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, l'autorité peut, au contraire, se limiter à ceux qui, sans arbitraire, lui paraissent pertinents (ATF 134 I 83 cons. 4.1, 133 III 439 cons. 3.3 et les références). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée (Arrêt du TF du 19.10.2009 [2C_223/2009] cons. 4.2 et du 18.06.2009 [2D_12/2009] cons. 4.1).

L'obligation de motiver a également pour but de permettre aux autorités de vérifier le bien-fondé de leur propre décision, leur servant ainsi de moyen d'autocontrôle. Les exigences sont plus strictes lorsque, par son objet, la décision repose sur un pouvoir de libre appréciation de l'autorité, lorsqu'elle porte gravement atteinte à un droit constitutionnel de l'intéressé, lorsque la situation est particulièrement complexe ou lorsqu'il s'agit d'une dérogation à une règle générale (RCC 1980, p.420; RAMA 1984 no K 928, p.12; ATA du 21.07.2004 [TA.2003.127] cons. 3a et les références).

c) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel dont la violation doit en principe entraîner l'annulation de la décision attaquée indépendamment des chances de succès du recourant sur le fond (ATF 135 I 187 cons. 2.2, 132 V 387 cons. 5.1). Selon la jurisprudence, toutefois, la violation du droit d'être entendu est réparée lorsque l'intéressé a eu la faculté de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure (ATF 134 I 331 cons. 3.1, 133 I 201 cons. 2., 130 II 530 cons. 7.3, p.562 et les références). Une telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception (ATF 126 I 68 cons. 2, et les références). Elle peut également se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 cons. 2.2,). Lorsque la violation du droit d'être entendu consiste en un défaut de motivation de la décision attaquée, le vice peut être réparé si l'autorité intimée présente dans ses observations sur le recours un complément de motivation de sa décision lacunaire et si le recourant a eu la faculté de se déterminer à ce sujet (ATF 116 V 28; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.45-46).

Les autorités administratives de recours s'estiment souvent libres de réexaminer sous tous ses aspects le bien-fondé des décisions des services qui leur sont subordonnés. Mais, comme le Tribunal administratif, elles n'ont pas – en principe et sauf exception prévue par la loi – à revoir l'opportunité de la décision attaquée, l'article 33 litt.d LPJA s'appliquant à toutes les autorités de recours. Aussi, le pouvoir d'examen défini par l'article 33 LPJA ne se confond-il pas avec le principe de l'application d'office du droit et l'obligation de constater d'office les faits (art.43 al.1 LPJA). Dès lors, si l'autorité administrative de première instance possède, dans un cas d'espèce, un pouvoir d'appréciation et qu'aucune loi spécifique n'étend le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à l'inopportunité de la décision prise, la violation du droit d'être entendu ne peut, en règle générale, pas être réparé par le dépôt d'un recours devant l'autorité administrative hiérarchiquement supérieure; raisonner autrement reviendrait à généraliser une pratique qui doit rester l'exception (RJN 2006, p.259). Il en va ainsi en matière de formation professionnelle : aucune loi n'autorise le DECS ou l'Instance de céans à revoir les décisions entreprises sous l'angle de l'opportunité (art.73 de la loi sur la formation professionnelle, LFP [RSN 414.10], 104 du règlement d'application de la LFP [RSN 414.110]).

3. En l'espèce, la décision du service du 30 septembre 2008 se fonde en particulier sur le cas de J. au sujet duquel le Tribunal administratif avait constaté, dans son arrêt du 2 juillet 2008 rendu dans la même cause (TA.2008.146) que le dossier ne comprenait alors aucune pièce antérieure à la décision du 15 juin 2007 se rapportant à cette personne (cons. 3a, p.4). Les seules pièces qui figurent actuellement dans les actes à ce sujet, hormis les mémoires de la recourante et du service, sont un rapport rédigé par J. à une date indéterminée, apparemment parvenu au service le 2 juillet 2007, quelques explications de ce dernier dans une lettre adressée à la mandataire de la recourante le 9 juillet 2007 ainsi que le procès-verbal de la séance du 8 septembre 2008. Seul ce dernier document comporte des éléments susceptibles d'éclairer les circonstances dans lesquelles J. a été au service de la recourante. Or, non seulement le contenu de ce procès-verbal est contesté par cette dernière (cf. en particulier sa réplique du 16.03.2009), mais encore il ne consiste qu'en une série d'allégués qui ne sont étayés par aucune pièce. Il est en outre établi que la recourante n'a pas pu se prononcer sur ledit procès-verbal avant que soit rendue la décision du service du 30 septembre 2008 (cf. décision attaquée cons. 5d, p. 14). Contrairement à ce qu'a retenu le DECS (même décision, cons. 5f, p. 15), il s'agit là d'une violation grave du droit d'être entendue de la recourante.

Au surplus, la Cour de céans doit retenir que la cause, sur la question des rapports entre la recourante et J., a été très insuffisamment instruite, en violation de l'article 14 LPJA, et qu'elle se trouve donc dans l'impossibilité d'exercer le contrôle qui lui incombe. Dans ces circonstances, le DECS ne pouvait pas admettre que le droit d'être entendue de la recourante n'avait pas une nouvelle fois été violé et on ne voit guère comment il lui était possible d'exercer lui-même le contrôle de la légalité de la décision qui lui était déférée. Ainsi, il ne saurait être question de réparation de ce vice de procédure.

Pour ce motif déjà, le recours doit être admis.

4. a) En vertu de l'article 20 al.2 de la loi fédérale sur la formation professionnelle (LFPr; RS 412.10), les prestataires de la formation à la pratique professionnelle doivent avoir obtenu l'autorisation du canton pour former des apprentis. Selon l'article 24 LFPr les cantons veillent à assurer la surveillance de la formation professionnelle initiale (al.1); l'encadrement et l'accompagnement des parties au contrat d'apprentissage fait partie de la surveillance (al.2), tout comme la qualité de la formation à la pratique professionnelle et le respect des dispositions légales du contrat d'apprentissage (al.3 litt.a et d). A cet égard, l'article 11 al.1 de l'ordonnance sur la formation professionnelle (OFPr; RS 412.101), dispose que l'autorité cantonale refuse de délivrer une autorisation de former ou, une fois délivrée, la retire si la formation à la pratique professionnelle est insuffisante, si les formateurs ne remplissent pas ou plus les exigences légales ou s'ils contreviennent à leurs obligations (pour un cas d'application, cf. arrêt du TF du 30.06.2008 [2C_103/2008]).

b) Dans le canton de Neuchâtel, selon le règlement d'organisation du DECS (RSN 152.100.05), le service de la formation professionnelle et des lycées est chargé de l'organisation et de la surveillance des formations professionnelles initiales (art.8 litt.a). Sans qu'aucune modification réglementaire n'ait été publiée, ce service semble avoir été absorbé par un nouveau service intitulé, selon ce qui figure sur le site internet de l'Etat, service des formations post-obligatoires, depuis le 1er janvier 2010.

c) Selon l'article 27 Cst.féd., la liberté économique est garantie (al.1); elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al.2). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (FF 1997 I, p. 176; ATF 118 Ia 175 cons. 1, p. 176 ss). La garantie de la liberté contractuelle, consacrée explicitement aux articles 1 et 19 CO, fait partie intégrante de l'aspect constitutif de la liberté économique (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, 2000 vol.II, p.318). L'article 36 Cst.féd. exige que toute restriction à une liberté fondamentale soit fondée sur une base légale, justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui, et proportionnée au but visé.

Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée d'intérêts – ATF 133 I 110 cons. 7.1, p.123, 130 II 425 cons. 5.2, p. 438 ss, 126 I 219 cons. 2c et les références).

5. a) Ancré aux articles 5 al.3 et 9 Cst.féd., le principe de la bonne foi commande aux autorités comme aux particuliers de s'abstenir, dans les relations de droit public, de tout comportement contradictoire ou abusif (Arrêt du TF du 03.12.2009 [2D_57/2009] cons. 4.3; Grisel, Traité de droit administratif, p. 390; Moor, Droit administratif, vol.I, p. 432 ss; ** Knapp**, Précis de droit administratif no 526, p. 111 ss). Une autorité se contredit lorsqu'elle exprime des opinions divergentes dans la même affaire ou dans des affaires semblables (Grisel, op.cit., p.395; ** Moor**, op.cit., p.433).

b) En l'espèce, le service a sans conteste adopté un comportement contradictoire dans la cause de la recourante. En effet, dans sa lettre à l'avocate de cette dernière du 14 novembre 2006, cette autorité a considéré que les 14 dossiers d'apprentis et les ruptures d'apprentissage passés en revue lors de la séance du 30 octobre 2006 (cf. aussi lettre du service à la recourante du 07.07.2006) ne justifiaient pas un retrait de l'autorisation de former de la recourante, tandis que, dans sa décision du 30 septembre 2008, la même autorité, se référant aux mêmes cas d'apprentis depuis 1988, a considéré que le salon de la même administrée ne constituait pas un lieu de formation idoine et elle a prononcé le retrait de ladite autorisation.

Dans de telles circonstances, si l'autorité maintient une autorisation, estimant implicitement qu'il n'existe pas de motifs suffisants pour la retirer, elle ne peut en principe pas se prévaloir ultérieurement, sous peine de violer le principe de la bonne foi, des faits qui ont déjà été pris en considération. Le Tribunal fédéral admet toutefois qu'il y a des cas dans lesquels, dans le but d'apprécier une situation globale qui s'est modifiée par la survenance d'événements nouveaux notables, même des faits largement passés peuvent ou même doivent être pris en considération (Arrêt du TF du 09.10.2006 2P.149/2006 cons. 6.5; ZBl 85/1984, p.404 cons. 4a, p.411).

c) En l'occurrence, il aurait convenu d'examiner la cause et les moyens de la recourante à la lumière des principes rappelés ci-dessus, ce que n'ont fait ni le service, ni le DECS. Comme le cas a été insuffisamment instruit et que le droit d'être entendue de la recourante a été violé, ainsi que cela a été retenu plus haut, il n'appartient pas à la Cour de céans de procéder à cet examen.

6. Il suit des considérants qui précèdent que la décision du service du 30 septembre 2008 et celle du DECS du 17 juillet 2009 doivent être annulées. La cause sera une nouvelle fois renvoyée au service pour qu'il en complète l'instruction dans le respect des garanties procédurales de la recourante, avant de rendre une nouvelle décision dûment motivée.

7. Il est statué sans frais, les autorités cantonales n'en payant pas (art.47 al.2 LPJA). La recourante, qui obtient gain de cause, a droit à des dépens (art.48 LPJA).

**Par ces motifs,

LA Cour de droit public**

1. Admet le recours.

2. Annule la décision du service de la formation professionnelle et des lycées du 30 septembre 2008 et celle du Département de l'éducation, de la culture et des sports du 17 juillet 2009.

3. Renvoie la cause audit service, selon les considérants.

4. Statue sans frais.

5. Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 1'000 francs à la charge de l'Etat.

Neuchâtel, le 12 février 2010

Art. 20 LFPR

Prestataires de la formation à la pratique professionnelle

1 Les prestataires de la formation à la pratique professionnelle font en sorte que les personnes en formation acquièrent un maximum de compétences, qu'ils évaluent périodiquement.

2 Ils doivent avoir obtenu l'autorisation du canton pour former des apprentis; l'autorisation du canton ne fait l'objet d'aucun émolument.

Art. 24 LFPR

1 Les cantons veillent à assurer la surveillance de la formation professionnelle initiale.

2 L'encadrement, l'accompagnement des parties aux contrats d'apprentissage et la coordination des activités des partenaires de la formation professionnelle initiale font partie de la surveillance.

3 Font de surcroît l'objet de la surveillance notamment:

a.

la qualité de la formation à la pratique professionnelle, y compris celle de la formation dispensée dans les cours interentreprises et d'autres lieux de formation comparables;

b.

la qualité de la formation scolaire;

c.

les examens et les autres procédures de qualification;

d.

le respect des dispositions légales du contrat d'apprentissage;

e.

le respect du contrat d'apprentissage par les parties.

4 Sur proposition commune du prestataire de la formation professionnelle et de la personne en formation, le canton arrête des décisions portant sur:

a.

l'équivalence des formations professionnelles non formelles visées à l'art. 17, al. 5;

b.

les cas visés à l'art. 18, al. 1.

5 Dans le cadre de la surveillance, les cantons peuvent notamment:

a.

exiger la rétrocession, partielle ou totale, des montants qu'ils ont transmis à des tiers en vertu de l'art. 52, al. 2, 2e phrase;

b.

annuler un contrat d'apprentissage.

Art. 11 OFPR

Surveillance

(art. 24 LFPr)

1 L'autorité cantonale refuse de délivrer une autorisation de former ou une fois délivrée, la retire si la formation à la pratique professionnelle est insuffisante, si les formateurs ne remplissent pas ou plus les exigences légales ou s'ils contreviennent à leurs obligations.

2 Si la formation initiale est compromise, elle prend, après avoir entendu les parties concernées, les mesures indispensables permettant d'assurer autant que possible à la personne en formation une formation initiale conforme à ses aptitudes et à ses aspirations.

3 Si nécessaire, elle recommande aux parties contractantes d'adapter le contrat d'apprentissage ou aide la personne en formation dans sa recherche d'une autre formation professionnelle initiale ou d'un autre lieu de formation.