Répartition des compétences entre droit privé et droit public.

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N° dossier: TA.2009.160

Autorité: CDP

Date décision: 11.05.2010

Publié le: 12.10.2010

Revue juridique: RJN 2011, P.487

Titre: Répartition des compétences entre droit privé et droit public.

Résumé:

En l'absence de litige relevant de sa compétence, une autorité communale (de police du feu) n'a pas à trancher des questions relevant du droit privé (propriété du système de détection d'incendie).

Articles de loi:

Art. 30 CST.F/1999 Art. 20 LPF

Réf. : TA.2009.160-DIV

A. Les époux F. sont copropriétaires, pour moitié chacun, du bâtiment situé sur le bien-fonds 2898 du cadastre de la commune X. Cet immeuble se prolonge sur les articles 2896 et 2897, copropriété des époux N., pour moitié chacun, et l'article 2895, comprenant deux parts en copropriété (no C2902 et C2903), appartenant à J. L'ensemble de l'édifice est dénommé "Centre X.".

S'agissant d'un immeuble industriel, chaque corps de bâtiment doit être pourvu d'une installation de détection d'incendie. Pour des questions de rationalité des coûts, les propriétaires ont décidé en 1998 de relier les trois installations à un seul transmetteur d'alarme. J., T., propriétaire de la part C2903 jusqu'en 2005, les époux F. et N. ont participé à l'acquisition du transmetteur, qui a été installé dans le bâtiment de T. (C2903) et raccordé à la centrale téléphonique de ce dernier. Ils ont également tous participé aux frais de raccordement, de mise en service et de maintenance de l'installation.

En novembre 2006, un nouvel accord entre les propriétaires et la société Y., spécialisée dans la transmission d'alarmes en matière de sécurité, a été conclu. Dans un courrier du 29 novembre 2006, cette société a notamment précisé que le preneur d'abonnement était le propriétaire de la centrale de détection (J.) et que les coûts d'abonnement au système de transmission de messages d'alarmes et d'abonnement de la ligne téléphonique étaient répartis au prorata entre les trois utilisateurs. Chaque utilisateur avait le choix de la centrale de réception d'alarmes. Le preneur d'abonnement devait par ailleurs autoriser les techniciens mandatés par les co-utilisateurs à accéder à l'appareil principal pour effectuer les travaux nécessaires.

En 2007, en raison d'un litige survenu entre les époux N. et F., d'une part, et J., d'autre part, notamment au sujet de la prise en charge de certains frais de la centrale téléphonique de ce dernier, J. a dénoncé par courriers des 30 et 31 janvier 2007 l'accord de principe et a prié les propriétaires de trouver une autre solution pour brancher leur système de détection d'incendie. Le 4 février 2008, il a informé les époux N. et F. qu'il rachetait leur part du transmetteur et leur a imparti un délai de trois mois pour mettre en place leur propre appareil de transmission. Il leur précisait par ailleurs qu'il avait résilié les contrats avec les entreprises concernées et qu'ils étaient libres de choisir d'autres opérateurs et de renégocier avec l'Etablissement cantonal d'assurance et de prévention (ci-après : ECAP).

Par courrier du 18 février suivant, S. SA, société chargée de la maintenance du système de détection d'incendie, a refusé de débrancher les deux installations sans l'accord de l'ECAP. Le bureau de prévention de cet établissement a finalement pris position le 11 mars 2008, en soutenant qu'il appartenait aux intéressés de partager le transmetteur existant ou de mettre en place des transmetteurs individuels, mais que tant que de nouveaux appareils de transmission n'étaient pas opérationnels, il n'était pas possible de débrancher les installations de détection d'incendie. Il invitait les parties à le tenir informé de la solution finalement retenue. J. a contesté cette prise de position le 13 mars 2008, en faisant valoir qu'il était le seul propriétaire du transmetteur et qu'il pouvait librement en disposer. En l'absence de réponse des époux N. et F., l'ECAP les a relancés le 10 avril 2008.

Le 8 mai 2008, le Conseil communal de la commune X. a imparti un délai au 16 mai 2008 aux époux N. et F. pour qu'ils communiquent leur choix en ce qui concerne le dispositif de transmission. Il les informait qu'à défaut de réponse dans le délai, il notifiera une décision de mise en conformité de l'installation, en application de l'article 2.4 al.1 de la DPI "Installations de détection d'incendie".

Les intéressés ont répondu le 4 juin 2008 que rien ne serait entrepris, le système de détection d'incendie actuel étant toujours opérationnel et donnant entière satisfaction.

Par décisions séparées du 29 septembre 2008 adressées, d'une part, aux époux F. et, d'autre part, aux époux N., le Conseil communal de la commune X. a ordonné aux propriétaires de créer leur propre installation de transmission d'alarme d'ici au 30 novembre 2008. En substance, l'autorité communale a considéré que ces personnes ne bénéficiaient d'aucun droit réel ou personnel sur l'installation de transmission sise dans l'immeuble de J. et que pour garantir la sécurité des bâtiments, ils devaient mettre en place leur propre transmetteur d'alarme.

Les époux F. ont recouru contre cette décision au Département de la justice, de la sécurité et des finances, qui a confirmé le 10 mars 2009 le prononcé communal et fixé un nouveau délai d'exécution de mise en conformité. Le département a également considéré que les recourants n'avaient pas de droit réel ou personnel sur le dispositif de transmission d'alarme, qui demeurait la propriété de J.

B. Les époux F. saisissent le 17 avril 2009 le Tribunal administratif d'un recours contre cette décision dont ils demandent l'annulation. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à la constatation de l'existence d'un droit personnel les autorisant à relier leur système de détection d'incendie au transmetteur situé sur la part en copropriété C2903, subsidiairement, au renvoi de la cause au département pour nouvelle décision au sens des considérants. Ils soutiennent qu'ils sont copropriétaires du transmetteur situé dans l'immeuble de J. et que, compte tenu de l'accord intervenu entre les copropriétaires, ils disposent d'un droit personnel de raccordement au transmetteur. Ils font par ailleurs valoir qu'ils ont rempli leurs obligations découlant de l'accord.

C. Dans leurs observations, le département, la commune de la commune X. et J. proposent le rejet du recours.

D. A la demande du Tribunal administratif, l'ECAP a produit le dossier qu'il avait constitué dans cette affaire. Les parties en ont été informées par courrier du 12 avril 2010.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) La loi sur la police du feu (LPF) a pour but de protéger les personnes, les animaux et les biens contre les risques d'incendie et d'organiser les moyens de défense contre le feu, l'explosion ou contre d'autres catastrophes (art. 1 LPF). On entend par police du feu, les prescriptions et mesures à observer en matière de prévention et de protection contre les risques d'incendie, ainsi que les moyens destinés à combattre les sinistres (art. 2 LPF). Ces prescriptions ressortent de la LPF, de ses règlements d'exécution, notamment le Règlement d'application de la loi sur la police du feu (RALPF), ainsi que des normes, directives ou recommandations en matière de protection contre l'incendie émanant d'organismes spécialisés que le Conseil d'Etat peut déclarer obligatoires (art. 4 LPF). Tel est par exemple le cas de la Directive de protection incendie "Installations de détection d'incendie" (ci-après : DPI), édictée par l'Association des établissements cantonaux d’assurance incendie (v. art.1, ch.11 de l'Annexe du RALPF).

b) La directive de protection incendie définit les exigences générales que doivent remplir les installations de détection d'incendie et détermine également quand et à quels endroits il faut surveiller les bâtiments, ouvrages et installations avec des installations de détection d'incendie (art.1). Selon l'article 3.2.1 DPI, l'autorité de protection incendie peut exiger la surveillance des bâtiments industriels, artisanaux et administratifs par des installations de détection d'incendie, si la grandeur des compartiments coupe-feu admissible selon la directive de protection incendie "Distances de sécurité – compartiments coupe-feu" est dépassée et si l’installation de détection d’incendie représente une mesure judicieuse sur le plan de la protection incendie, compte tenu de l’affectation actuelle (litt.a), s'il faut s'attendre à des incendies se propageant lentement (par exemple incendies couvants) (litt.b) ou si l'eau ne peut pas être utilisée comme agent extincteur (litt.c).

Toute réaction de l'installation de détection d'incendie doit déclencher une alarme interne et externe. L'alarme feu externe doit être transmise directement à la centrale officielle d'alarme incendie (art.2.4 al.1 DPI). Les exploitants d'installations doivent élaborer une organisation de l'alarme adaptée aux conditions données. Il doit être garanti que les personnes en danger seront alertées (art.2.4 al.2 DPI).

Les installations de détection d'incendie doivent être contrôlées périodiquement (art.4.3 al.1 DPI). Les propriétaires et exploitants d'installations doivent entretenir les installations de détection d'incendie conformément aux prescriptions et garantir leur fonctionnement en tout temps (art.5 DPI).

c) Le Conseil d'Etat exerce la haute surveillance en matière de police du feu (art. 3 LPF). Le département et les services compétents désignés par le Conseil d'Etat sont chargés de l'exécution de la présente loi et de ses dispositions d'application (art. 6 al.1 LPF). Le bureau de la prévention est compétent en matière de prévention et de protection contre les risques d'incendie; à cet effet, il donne notamment son préavis lors de la procédure du permis de construire (art.3 al.1 RALPF). Le bureau est dirigé par l'expert cantonal dépendant de l'Etablissement cantonal d'assurance immobilière (art.3 al.2 RALPF).

La police du feu incombe aux communes (art. 7 LPF). Aux termes de l'article 20 LPF, lorsqu'un bâtiment, des locaux ou installations ne sont pas conformes aux prescriptions en matière de police du feu, le conseil communal peut ordonner, notamment, les réparations, les transformations, les améliorations et l'entretien jugés nécessaires (al.1 litt.d).

3. L'indépendance judiciaire et les compétences des tribunaux sont garanties constitutionnellement (art.30 Cst.féd.). En principe, l'ordre juridique assure la répartition des compétences de manière simple : l'application du droit privé et du droit pénal relève des autorités judiciaires, celle du droit public relève de l'administration et des tribunaux administratifs. Les organes de chacun des pouvoirs sont tenus de respecter la répartition des compétences instituées par l'ordre juridique, et de n'en exercer aucune autre qui ne leur soit pas attribuée. C'est ainsi que l'administration chargée d'accorder les permis de construire et par conséquent d'assurer la légalité des constructions, ne peut ordonner la démolition d'un bâtiment au motif que celui-ci aurait été édifié sur la parcelle d'autrui: le litige oppose deux particuliers, relève du droit privé et du juge civil. Il peut néanmoins se produire qu'une autorité ne puisse trancher une question de droit qui relève de sa compétence sans se prononcer préalablement sur une question de droit qui relève de la compétence d'une autre autorité. Si cette nécessité est absolue, si la question relevant de l'autre autorité est en étroite connexité avec celle relevant de l'autorité appelée à décider de la question principale, si la question se pose dans les mêmes termes devant les deux autorités et si l'autorité compétente pour prendre la décision dont dépend la solution du litige principal ne s'est pas encore prononcée, le droit suisse admet, sauf disposition légale contraire, l'attraction de compétence. L'autorité compétente pour trancher du litige principal se prononcera aussi sur la question préjudicielle, à moins que celle-ci ne soit pendante devant l'instance compétente. Toutefois, la décision prise à titre préjudiciel sur cette question n'aura pas l'autorité de la chose décidée ou jugée (Moor, Droit administratif, vol.I, p.272 ss; Knapp, Précis de droit administratif, p.9 ss; Grisel, Traité de droit administratif, vol.I, p.180 ss).

4. a) Il n'est en l'occurrence pas contesté que le bâtiment industriel des recourants doit être équipé d'une installation de détection d'incendie, raccordée à un transmetteur, et que ce dispositif doit être contrôlé périodiquement par une entreprise agréée. Il est également admis que les recourants doivent régler par contrat les travaux de réparation et de maintenance du système. Le litige porte en revanche sur l'obligation des recourants de mettre en place leur propre installation de transmission d'alarme.

b) Dans le cas particulier, le bâtiment des recourants est équipé d'un système de détection d'incendie, qui est relié à un transmetteur installé dans le bâtiment de J. Deux autres dispositifs de détection d'incendie, celui de J. et celui des époux N., sont également connectés à ce transmetteur. Cet appareil est par ailleurs branché à la centrale téléphonique appartenant à J. Les autorités compétentes ont jugé que cette installation était conforme aux prescriptions en matière de police du feu. Le bâtiment des recourants respecte donc les normes de droit public en matière de police du feu. Sur un strict plan du droit public, l'intervention de l'autorité de police du feu ne se justifiait donc pas.

Certes, en 2007, J. a dénoncé l'accord passé entre les parties suite à un différend en rapport avec la prise en charge de certains frais d'entretien de la centrale téléphonique du prénommé, et a prié les deux autres propriétaires de trouver une autre solution pour brancher leur système de détection d'incendie (v. courrier du 31.01.2007 de J. aux recourants). Il a soutenu qu'en sa qualité de propriétaire de l'installation, lui seul pouvait décider de son utilisation. Les recourants ont contesté cette dénonciation unilatérale et fait valoir des droits personnels et réels sur le transmetteur (courrier du 04.06.2008). Ce contentieux, de même que la question de la répartition des charges, relève toutefois du droit privé. Ni les recourants, ni J. n'ont saisi le juge civil.

En l'absence de litige relevant de sa compétence, il n'appartenait néanmoins pas à l'autorité communale de trancher ces questions (v. cons.3 ci-dessus). Au moment où la commune a rendu sa décision, le système de détection d'incendie des recourants était en outre fonctionnel, le bureau de prévention de l'ECAP ayant expressément refusé, pour des raisons évidentes de sécurité, qu'il soit débranché du transmetteur (v. courrier du 11.03.2008 précité, p.2; courrier du bureau de prévention de l'ECAP du 23.02.2009). Actuellement, l'installation des recourants est d'ailleurs encore raccordée à ce transmetteur.

Dans la mesure où l'installation des recourants était conforme aux prescriptions en matière de police du feu et qu'elle était opérationnelle, une mise en conformité en application de l'article 20 LPF n'avait donc - et n'a - pas de sens. Pour ce motif, la décision du Département de la justice, de la sécurité et des finances du 10 mars 2009 et celle de la commune de la commune X. du 29 septembre 2008 doivent en conséquence être annulées.

c) A cela s'ajoute que, sur la base des éléments au dossier, on ne saurait d'emblée admettre, comme l'ont fait le département et l'autorité communale, que les recourants n'ont aucun droit sur le transmetteur et que J. était libre de disposer de ce bien.

Il ressort en effet du dossier que les recourants, les époux N. et J. ont participé à l'acquisition du transmetteur. Le fait que cet appareil ait été installé dans le bâtiment de ce dernier n'est pas déterminant. Il ne fait en effet pas partie intégrante de cet immeuble à mesure qu'il ne constitue pas un élément essentiel de la chose complexe (sur la notion de partie intégrante, v. Steinauer, Les droits réels, t.I, 4e éd., p.365 ss, en particulier, nos 1055 ss, p.367-368). Il n'est pas davantage une partie intégrante de la centrale téléphonique qui appartient à J. et à laquelle il est connecté. Le transmetteur reste en conséquence la copropriété des acheteurs (Steinauer, op.cit., no 1140, p.412). Selon l'accord intervenu entre les parties, le système avait pour but de permettre la transmission de l'alarme feu aux centrales externes officielles, ce qui impliquait que les détecteurs des trois bâtiments soient raccordés au transmetteur. J. avait d'ailleurs parfaitement conscience qu'il n'était pas l'unique propriétaire de l'appareil, puisqu'en février 2008, il a manifesté son intention de mettre fin à la copropriété en rachetant les parts des autres acquéreurs (v. courrier du 04.02.2008). Aux termes de l'article 648 al.2 CC, le concours de tous est toutefois nécessaire pour aliéner ou pour changer la destination de la chose, à moins qu'ils n'aient unanimement établi d'autres règles à cet égard, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Les recourants ont par ailleurs contesté la dissolution de la copropriété ainsi que le changement de la destination de la chose (courrier du 04.06.2008). En l'absence de consentement des autres copropriétaires, J. ne pouvait donc ni modifier le but de la chose, ni en imposer l'aliénation de manière unilatérale, ce d'autant que le rachat des parts avait pour conséquence d'entraîner la dissolution de la copropriété. Dans la mesure où il s'estimait légitimé à faire valoir son droit au partage, ou modifier la destination de la chose, au motif que les autres copropriétaires ne respectaient pas leurs obligations, il lui appartenait de saisir le juge civil compétent (Steinauer, op.cit., no 1190, p.412; nos 1260 ss, p.438-439).

Il n'est pas utile de donner suite aux mesures d'instruction requises étant donné qu'elles ne sauraient conduire à une appréciation différente de celle exposée ci-dessus.

5. Au vu de l'ensemble de ces motifs, les décisions du Département de la justice, de la sécurité et des finances du 10 mars 2009 et la commune X. du 29 septembre 2008 doivent être annulées, ce qui conduit au rejet du recours.

Il est statué sans frais à l'égard des autorités cantonales et communales (art.47 al.2 LPJA) et il ne se justifie pas d'en percevoir en l'espèce auprès des tiers intéressés (art.47 al.4 LPJA). Vu le sort de la cause, les recourants ont droit à une indemnité de dépens à charge de la commune et du département.

**Par ces motifs,

LA Cour de droit public**

1. Admet le recours.

2. Annule les décisions du Conseil communal de la commune X. du 29 septembre 2008 et du Département de la justice, de la sécurité et des finances du 10 mars 2009.

3. Statue sans frais.

4. Ordonne la restitution de leur avance de frais aux recourants.

3. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 1'800 francs, pour moitié à charge de la commune, et pour moitié à charge du département.

Neuchâtel, le 11 mai 2010