Obligation de renseigner des assureurs et des organes d'exécution des assurances sociales.

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N° dossier: TA.2008.187

Autorité: CAS

Date décision: 10.02.2009

Publié le: 22.09.2009

Revue juridique: RJN 2009, P.376

Titre: Obligation de renseigner des assureurs et des organes d'exécution des assurances sociales.

Résumé:

**Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'assureur doit rendre la personne assurée attentive au fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations. Aucun devoir de renseignement ou de conseil au sens de l'article 27 LPGA n'incombe toutefois à l'institution d'assurance tant qu'elle ne peut pas, en prêtant l'attention usuelle, reconnaître que la personne assurée se trouve dans une situation dans laquelle elle risque de perdre son droit aux prestations.

En l'occurrence, la caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage a été saisie d'une demande d'un assuré tendant à déterminer à quel moment il devait solliciter des prestations de l'assurance-chômage. Informée que l'assuré avait eu, peu de temps avant la requête, une période de cotisation (armée), ainsi qu'une période de formation, l'administration aurait dû, en application de l'article 27 al.2 LPGA, examiner si l'intéressé justifiait d'une période de cotisation suffisante, ou d'une période de formation suffisamment longue pour pouvoir être libéré des conditions relatives à la période de cotisation. A tout le moins, elle devait le renvoyer aux conditions de l'article 8 al.1 litt.e LACI. Ne l'ayant pas fait, elle a violé l'article 27 al.2 LPGA, ce qui conduit à replacer l'assuré dans la situation financière dans laquelle il aurait été s'il avait été mis en situation de réagir par rapport à des renseignements corrects et complets.**

Articles de loi:

Art. 27 LPGA

Réf. : TA.2008.187-AC

A. R. a étudié au Centre professionnel X. d'août 2003 au 7 juillet 2006. Il n'a toutefois pas obtenu son CFC lors de la session de juin 2006, son travail de fin d'études n'ayant pas été accepté. Il a par ailleurs servi à l'armée du 14 au 16 mars 2006 et du 10 juillet 2006 au 4 mai 2007. Du 7 mai à fin juin 2007, il est retourné deux jours par semaine au Centre professionnel X. pour y terminer son travail de fin d'études. Il a finalement obtenu son CFC à fin juin 2007.

Par l'intermédiaire de sa mère, il a sollicité par mail du 10 mai 2007 des informations auprès d'une connaissance travaillant en qualité de juriste à la caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage, afin de savoir s'il devait s'inscrire au chômage avant la fin de sa formation ou s'il devait attendre jusqu'à l'octroi de son CFC. La juriste et la mère de l'intéressé ont échangé plusieurs courriels jusqu'au 11 mai 2007. R. a finalement attendu son retour de vacances, le 3 août 2007, pour déposer une demande de prestations de l'assurance-chômage.

Par décision du 14 novembre 2007, la CCNAC a refusé d'ouvrir le droit à l'indemnité de chômage au motif que, dans les limites du délai-cadre de 24 mois, l'assuré ne justifiait ni d’une période de cotisation suffisante pour avoir droit à l’indemnité de chômage, ni d’une période de formation suffisamment longue pour pouvoir être libéré des conditions relatives à la période de cotisation.

Dans son opposition, R. a fait valoir une violation de l'article 27 LPGA, aux termes duquel les assureurs et les organes d’exécution des diverses assurances sociales sont tenus, dans les limites de leur domaine de compétence, de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations. Il a soutenu que, suite aux informations données par sa mère durant l'échange de courriels en mai 2007, l'autorité devait se rendre compte qu'en retardant le dépôt de sa demande de prestations de l'assurance-chômage au-delà de mai 2007, l'assuré risquait de ne pas remplir les conditions des articles 13 LACI (période de cotisation) et 14 LACI (libération des conditions relatives à la période de cotisation). Il en a conclu que la réponse formulée par la juriste de la CCNAC ne l'a pas encouragé à s'inscrire immédiatement au chômage, ce qui l'a conduit à se voir refuser l'ouverture du droit à des prestations de l'assurance-chômage.

La caisse a confirmé sa position par décision sur opposition du 9 avril 2008. En substance, elle a considéré qu'elle n'avait pas l'obligation d'informer de manière précise la mère de l'assuré lorsque celle-ci a requis des informations, et qu'ainsi elle n'a pas violé l'article 27 LPGA. Elle a par ailleurs également refusé l'octroi d'une indemnité de dépens.

B. R. saisit le Tribunal administratif d'un recours contre la décision sur opposition de la CCNAC. Il conclut à son annulation, à l'octroi des indemnités de chômage compte tenu d'un dies a quo du délai-cadre d'indemnisation débutant le 12 mai 2007. Il demande par ailleurs que l'Autorité de céans lui octroie une équitable indemnité de dépens pour son opposition et pour le présent recours, le tout, sous suite de frais.

C. Dans ses observations du 16 mai 2008, la CCNAC conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Le droit du recourant à des prestations de l'assurance-chômage doit être examiné à la lumière du droit en vigueur depuis le 1er juillet 2003, date à laquelle les dispositions de la novelle du 22 mars 2002 modifiant la LACI, ainsi que les dispositions de l'OACI modifiées le 28 mai 2003 sont entrées en vigueur (ATF 130 V 445 cons.1).

3. a) L'article 8 al.1 LACI énumère aux lettres a à g sept conditions du droit à l'indemnité de chômage. Ces conditions sont cumulatives (ATF 124 V 215 cons.2).

Aux termes de l'article 8 al.1 litt.e LACI, l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art.13, 14). Selon l'article 13 al.1 LACI, celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu à cet effet (deux ans avant le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies, v. art.9 al.3 LACI), a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation. Compte également comme période de cotisation le temps durant lequel l'assuré sert dans l’armée (art.13 al.2 litt.b LACI). D'après l'article 14 al.1 LACI, sont libérées des conditions relatives à la période de cotisation les personnes qui, dans les limites du délai-cadre (art.9 al.3) et pendant plus de douze mois au total, n'étaient pas parties à un rapport de travail et, partant, n'ont pu remplir les conditions relatives à la période de cotisation, pour l'un des motifs énumérés par cette disposition. Tel est le cas notamment de la formation scolaire, la reconversion ou le perfectionnement professionnel (litt.a). En ce qui concerne la fin de la formation, la date déterminante est celle où l’assuré a été informé des résultats de l’examen final. La correction de travaux d’examen ou la répétition d’examens est assimilée à la période de formation si l'assuré consacre une grande partie de son temps à ces travaux qui, au demeurant, doivent à la fois être suffisamment contrôlables et empêcher objectivement l'assuré de remplir ses obligations de contrôle (DTA 2000 no28, p.144, ATF non publié du 08.07.2004, [C 311/02], Rubin, Assurance-chômage, 2ème édition, p.189).

b) Il doit exister une relation de causalité entre le non-accomplissement de la période de cotisation et l'empêchement mentionné dans la loi. Cette causalité exigée par la disposition légale n'est donnée que si, pour l'un des motifs énumérés, il n'était pas possible ni raisonnablement exigible pour l'assuré d'exercer une activité, même à temps partiel. C'est d'ailleurs en considération de cette exigence que le législateur a voulu que l'empêchement dure plus de douze mois au moins: en cas d'empêchement de plus courte durée, l'assuré dispose, en règle ordinaire, d'un laps de temps suffisant, durant le délai-cadre de deux ans, pour exercer une activité soumise à cotisation de douze mois au moins (ATF 125 V 123 cons.2a, 121 V 336 cons.5c/bb; ATF non publié du 10.07.2003 [C 98/03] cons.3.1; DTA 1998 no 19, p.94, cons.3).

Selon la jurisprudence, il n'y a pas de cumul possible entre les périodes de cotisation (et celles qui leur sont assimilées) et les périodes de libération (ATF 121 V 342, cons.5b, DTA 2004 no26 p.269, ATF non publié du 22.11.2007, [C 25/07], cons.4.2 et les références).

4. Aux termes de l'article 27 LPGA, dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al.1). Chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations (al.2, première phrase). Dans sa pratique, le Tribunal fédéral s'est référé aux travaux législatifs ainsi qu'à la doctrine sans toutefois délimiter l'étendue du droit instauré par l'article 27 al.2 LPGA. Dans un arrêt du 14 septembre 2005, il a cependant estimé que l'assureur doit rendre la personne assurée attentive au fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations et qu'il n'y avait aucune raison d'abandonner la jurisprudence qui assimile la violation d'un devoir légal de renseigner à un renseignement erroné depuis la codification de cette obligation dans la LPGA (ATF 131 V 472 cons.4 et 5 et les références citées). La violation de l'article 27 al.2 LPGA emporte donc les mêmes conséquences que celle induite par la violation du principe de la bonne foi; encore faut-il toutefois que toutes les conditions relatives au droit à la protection de la bonne foi soient remplies (à ce sujet, v. Rubin, op.cit., p.933 ss). Le Tribunal fédéral a eu par la suite l'occasion de préciser qu'aucun devoir de renseignement ou de conseil au sens de l'article 27 LPGA n'incombe à l'institution d'assurance tant qu'elle ne peut pas, en prêtant l'attention usuelle, reconnaître que la personne assurée se trouve dans une situation dans laquelle elle risque de perdre son droit aux prestations (ATF 133 V 249 cons.7.2).

La doctrine quant à elle est unanime à considérer que le devoir de conseiller institué à l'article 27 LPGA est essentiellement plus étendu que la pratique existant jusque-là et que cette disposition légale représente une réelle avancée dans la protection des droits des assurés sociaux (Kieser, ATSG-Kommentar, Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000, Zürich 2003, p.323, Rubin, op.cit., p.940). De l'avis de plusieurs auteurs, le but du conseil visé à l'article 27 al.2 LPGA est de permettre à la personne intéressée d'adopter un comportement dont les effets juridiques cadrent avec les exigences posées par le législateur pour que se réalise le droit à la prestation. Il implique également des renseignements et des conseils personnalisés (Rubin, op.cit., p.939 s, Meyer, Grundlagen, Begriff und Grenzen der Beratungspflicht der Sozialversicherungsträger nach Art. 27 Abs. 2 ATSG, Sozialversicherungsrechtstagung 2006, St-Gall, p.9 ss).

5. a) En l'espèce, le recourant a sollicité des prestations de l'assurance-chômage à partir du 3 août 2007. Selon les principes dégagés ci-dessus, le délai-cadre de cotisation courait donc du 3 août 2005 au 2 août 2007. Durant cette période, le recourant était en formation (étude au Centre professionnel X. du 03.08.2005 au 07.07.2006, v. attestation du Centre professionnel X. du 26.10.2007, D.5) et a servi à l'armée (du 14 au 16.03.2006 et du 10.07.2006 au 04.05.2007, v. attestation de prestations APG de la CCNC du 21.09.2007, D.5). Du 7 mai 2007 à fin juin 2007, il est retourné deux jours par semaine au Centre professionnel X. pour y terminer son travail de fin d'études (v. attestation du Centre professionnel X. du 26.10.2007, D.5). Il n'y a toutefois pas lieu d'en tenir compte, dès lors que le recourant n'a pas consacré une large partie de son temps à la correction du travail de diplôme (cons.3a ci-dessus). Eu égard à la durée de sa formation et du service dans l'armée, le recourant ne justifie donc ni d’une période de cotisation suffisante, ni d’une période de formation suffisamment longue pour pouvoir être libéré des conditions relatives à la période de cotisation. Le cumul de périodes de cotisation et de périodes pour lesquelles l’assuré peut faire valoir un motif de libération étant impossible (cons.3b ci-dessus), R. n’a donc pas droit à l’indemnité de chômage.

Il relève toutefois que, par l'intermédiaire de sa mère, il a sollicité des informations auprès d'une connaissance travaillant en qualité de juriste à la caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage, afin de savoir s'il devait s'inscrire au chômage avant la fin de sa formation ou s'il devait attendre jusqu'à l'octroi de son CFC, et que la réponse qu'il a obtenue ne l'a pas encouragé à s'inscrire immédiatement. Il soutient que la CCNAC devait se rendre compte qu'en retardant le dépôt de sa demande de prestations de l'assurance-chômage, il risquait de ne pas remplir les conditions des articles 13 et 14 LACI. Il demande à être replacé dans la situation qui serait la sienne s'il avait été mis en situation de réagir par rapport à des renseignements corrects et complets.

En l'occurrence, si, par hypothèse, le recourant avait déposé sa demande d'indemnités en mai, juin, ou même début juillet 2007, il aurait bénéficié d'une période de libération suffisante (plus de douze mois).

b) Si l'on se réfère à l'échange de courriels de mai 2007, il s'agissait de savoir si le recourant devait s'inscrire au chômage avant les examens finaux ou à l'issue de ceux-ci, sachant qu'il venait de "finir son armée" et qu'il devait encore suivre des cours "deux jours par semaine jusqu'à fin mai". La juriste de la CCNAC a répondu qu'il "pouvait" s'inscrire au chômage, en précisant encore que, compte tenu de sa formation, il serait peut-être considéré comme un chômeur à temps partiel.

Cette réponse était effectivement incomplète, puisque, si la question de l'aptitude au placement a été correctement traitée, celle relative aux conditions de l'article 8 al.1 litt.e LACI (cons.3 ci-dessus), qui joue en rôle déterminant dans le cas particulier, n'a pas été abordée. Il convient donc d'examiner si, compte tenu des circonstances, l'administration devait signaler les risques encourus par l'assuré s'il tardait à déposer sa demande.

On ne saurait à cet égard considérer que, comme le soutient l'intimée, en raison de l'usage du tutoiement, de l'absence de procuration de la mère du recourant et d'un exposé lacunaire de la situation personnelle, la demande apparaissait d'ordre général et que, partant, l'administration n'avait pas l'obligation de fournir une réponse précise. La juriste de la CCNAC a en effet posé des questions complémentaires, dans l'intention de traiter la question de "manière plus complète", sans solliciter en outre le dépôt d'une procuration, et la mère du recourant pouvait dès lors raisonnablement considérer qu'elle allait bénéficier de renseignements et de conseils d'un assureur compétent (art.19a al.2 OACI, 81 al.1 litt.a LACI). Saisie d'une demande incomplète, l'administration est d'ailleurs tenue de procéder à des investigations afin d'établir les faits pertinents (v. sur ce point Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.80 ss, ad art.14 LPJA).

Compte tenu du devoir étendu de conseiller personnellement un assuré institué à l'article 27 al.2 LPGA et au regard de la question posée par la mère du recourant, l'examen des conditions de l'article 8 LACI s'imposait en l'occurrence. Sachant que le recourant avait eu, peu de temps avant la requête, une période de cotisation (service à l'armée, art.13 LACI) ainsi qu'une période de formation (art.14 LACI), et qu'il devait encore consacrer deux jours par semaine à ses études du début mai à la fin du mois de juin 2007, il convenait d'examiner si le recourant justifiait d’une période de cotisation suffisante, ou d’une période de formation suffisamment longue pour pouvoir être libéré des conditions relatives à la période de cotisation. On admettra tout de même que les risques encourus par le recourant n'étaient en l'espèce pas évidents à déceler prima facie (v. raisonnement figurant au cons.5a ci-dessus). A tout le moins, en vertu de l'article 27 LPGA, l'administration aurait dû rendre l'intéressé attentif à cette question en le renvoyant aux dispositions applicables.

Il faut donc admettre, au degré de vraisemblance prépondérant, que le recourant n'a pas été en mesure de prendre une décision en toute connaissance de cause et que l'absence de renseignement lui a porté préjudice. Certes, il ressort de l'attestation du 26 octobre 2007 du Centre professionnel X. que l'assuré a obtenu son CFC à fin juin 2007. Sa formation s'est dès lors achevée à cette date et bien que la réponse de la CCNAC était en l'espèce incomplète, rien ne l'empêchait toutefois de déposer sa demande à l'issue de sa formation, soit dès le 2 juillet 2007. Or, dans une telle hypothèse, le délai-cadre de deux ans aurait couru du 2 juillet 2005 au 1er juillet 2007 et le recourant remplirait la condition de l'article 14 LACI (12 mois et quelques jours de formation). Il a toutefois préféré attendre son retour de vacances, le 3 août 2007. Néanmoins, on doit considérer que, dûment informé des risques, il aurait adopté un comportement raisonnable, renoncé à prendre des vacances et déposé sa demande dans le délai, aucun élément au dossier ne permettant de douter du contraire (sur ce point, ATF non publié du 08.05.2006, [C 301/05], cons.2.4.2).

Il s'ensuit que le recourant doit être replacé dans la situation financière dans laquelle il aurait été s'il avait été mis en situation de réagir par rapport à des renseignements corrects et complets et considérer qu'il remplit en l'espèce la condition de l'article 14 LACI.

La décision sur opposition ne peut dès lors pas être confirmée, en tant qu'elle refuse l'ouverture du droit au motif que le recourant ne justifie ni d’une période de cotisation suffisante, ni d’une période de formation suffisamment longue pour pouvoir être libéré des conditions relatives à la période de cotisation. Elle sera donc annulée, la cause renvoyée à la CCNAC qui devra examiner les autres conditions du droit à l'indemnité de chômage, avant de rendre une nouvelle décision.

6. Le recourant pouvait prétendre des dépens dans la procédure d'opposition, conformément à l'article 52 al.3 LPGA, dès lors qu'il aurait dû obtenir gain de cause et que l'intervention d'un mandataire se justifiait, compte tenu de la difficulté en droit de l'affaire (Rubin, op.cit., p.820, 926, Kieser, op.cit., p.527, no28, ad Art.52 al.3 LPGA). La décision est en conséquence également annulée sur ce point. La cause sera renvoyée à la CCNAC qui statuera sur l'indemnité de dépens à allouer au recourant.

7. Bien fondé, le recours doit ainsi être admis et la décision sur opposition du 9 avril 2008 doivent être annulées. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art.61 litt.a LPGA par renvoi de l'art.1 LACI). Vu le sort de la cause, il y a par ailleurs lieu à allocation de dépens dans la procédure de recours.

**Par ces motifs,

LA Cour des assurances sociales**

1. Admet le recours, annule la décision de la caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage du 9 avril 2008 et renvoie la cause à ladite caisse pour nouvelle décision au sens des considérants.

2. Statue sans frais.

3. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 1'000 francs pour la présente procédure de recours, à charge de l'intimée.

Neuchâtel, le 10 février 2009

AU NOM DE LA Cour des assurances sociales

Le greffier La présidente

Art. 27 LPGA

Renseignements et conseils

1 Dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d’exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations.

2 Chacun a le droit d’être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela les assureurs à l’égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations. Le Conseil fédéral peut prévoir la perception d’émoluments et en fixer le tarif pour les consultations qui nécessitent des recherches coûteuses.

3 Si un assureur constate qu’un assuré ou ses proches ont droit à des prestations d’autres assurances sociales, il les en informe sans retard.