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N° dossier: TA.2008.172
Autorité: CAS
Date décision: 03.09.2008
Publié le: 12.12.2008
Revue juridique: RJN 2009, P.361
Titre: Etendue et but du devoir de conseiller des assureurs. Mise en demeure avant un refus de prestations.
Résumé:
**L'obligation de conseil des assureurs ne s'étend qu'à leur domaine de compétence et son but est de permettre à l'assuré d'adopter un comportement approprié pour que se réalise le droit à la prestation.
Une mise en demeure écrite est une procédure indispensable lorsque l'attitude rénitente de l'assuré pourrait entraîner un refus de prestations.**
Articles de loi:
Art. 21 al. 4 LPGA Art. 27 LPGA Art. 82 OPA
Réf. : TA.2008.172-AA
A. Par décision du 9 janvier 2007, la division médecine du travail de la CNA a déclaré H. inapte, avec effet immédiat, à tous les travaux au contact de ciment, des composés du chrome, du cobalt et de ses composés et de formaldéhyde, en précisant qu'elle se tenait à sa disposition pour toute question ou demande de conseils. A l'occasion d'un entretien avec l'assuré le 22 janvier 2007, la CNA l'a informé de son devoir de rechercher un emploi, de son droit à une indemnité journalière et de celui à une indemnité pour changement d'occupation. Par courrier du 12 juin 2006 (recte : 2007), l'intéressé a été avisé du montant de l'indemnité journalière octroyée, des périodes pour lesquelles elle était versée et de son obligation de limiter son préjudice en s'annonçant à l'office du travail de sa commune en vue de son placement ou de l'octroi d'une indemnité de chômage. Le 22 octobre 2007, lors d'un entretien au domicile de l'assuré, la CNA a constaté que celui-ci n'avait entrepris aucune démarche pour trouver un emploi.
Par décision du 17 décembre 2007, elle lui a refusé l'octroi d'une indemnité pour changement d'occupation au motif qu'il n'avait pas effectué de recherches d'emploi. Saisie d'une opposition, la CNA l'a rejetée le 28 mars 2008 en retenant que l'intéressé avait été rendu attentif à son devoir de limiter son préjudice, ainsi qu'aux conséquences du non-respect de cette obligation et qu'il avait été informé que l'assureur se tenait à sa disposition pour toute question ou demande de conseils, de sorte qu'il ne pouvait pas lui être reproché une violation de son devoir de renseigner et de conseiller.
B. H. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision sur opposition en concluant à son annulation, sous suite de frais et dépens. Il fait valoir qu'il ne refuse pas de chercher un emploi mais qu'il ignore dans quel domaine d'activités orienter ses recherches compte tenu de la décision d'inaptitude rendue et il reproche à l'intimée d'avoir manqué à son devoir de lui fournir des conseils personnels. Il ajoute qu'il n'a jamais été informé de son obligation de trouver seul un travail compatible, ni des conséquences d'une absence de recherches d'emploi sur son droit aux prestations, et que l'intimée aurait dû le mettre en demeure de remplir ses obligations.
Il sollicite par ailleurs le bénéfice de l'assistance judiciaire.
C. Dans ses observations sur le recours, la CNA conclut à son rejet.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) A teneur de l'article 84 al.2 LAA, les organes d'exécution peuvent exclure d'un travail qui les mettrait en danger, les assurés particulièrement exposés aux accidents et maladies professionnels. Le Conseil fédéral règle la question des indemnités à verser aux assurés qui, par suite de leur exclusion de l'activité qu'ils exerçaient précédemment, subissent un préjudice considérable dans leur avancement et ne peuvent pas prétendre d'autres prestations d'assurance. Edicté sur la base de cette délégation législative, l'article 86 al.1 de l'ordonnance du 19 décembre 1983 sur la prévention des accidents et des maladies professionnelles (OPA) prévoit que le travailleur qui a été définitivement ou temporairement exclu d'un travail ou qui a été déclaré apte à l'accomplir à certaines conditions reçoit de l'assureur une indemnité pour changement d'occupation lorsque du fait de la décision et malgré des conseils personnels et le versement d'une indemnité journalière de transition, et compte tenu par ailleurs de l'effort que l'on peut raisonnablement attendre de lui pour qu'il compense le préjudice qu'il subit sur le marché du travail, ses possibilités de gain demeurent considérablement réduites (litt.a) et que les autres conditions (litt.b et c) – sans pertinence pour la solution du présent litige – sont cumulativement remplies (ATF non publié du 02.05.2005 [U 347/04] cons.3).
b) Selon l'article 82 OPA, le travailleur qui est définitivement exclu d'un travail peut demander conseil à la CNA. Celle-ci doit le renseigner de manière complète sur la portée pratique de l'exclusion et lui indiquer les organismes auxquels il peut s'adresser dans la recherche d'un emploi approprié. La décision d'inaptitude doit attirer l'attention du travailleur sur les possibilités qu'il a d'être conseillé et indemnisé (art.78 al.2 OPA). Ces dispositions doivent être mises en relation avec l'article 27 LPGA. Selon celui-ci, dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al.1). Chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (al.2). L'alinéa 1 pose une obligation générale et permanente de renseigner indépendante de la formulation d'une demande par les personnes intéressées. Cette obligation de renseigner sera satisfaite par le biais de brochures, fiches, instructions, etc. L'alinéa 2 prévoit un droit individuel d'être conseillé par les assureurs compétents. Tout assuré a droit à des conseils relatifs à ses droits et ses obligations, gratuitement, de la part de son assureur. Cette obligation de conseil ne s'étend qu'au domaine de compétence de l'assureur interpellé et elle constitue une forme de codification de la pratique précédente. La doctrine est unanime à considérer que le devoir de conseiller institué par l'article 27 LPGA est essentiellement plus étendu que la pratique existant jusque-là et que cette disposition légale représente une réelle avancée dans la protection des droits des assurés sociaux. De l'avis de plusieurs auteurs, le but du conseil visé à l'article 27 al.2 LPGA est de permettre à la personne intéressée d'adopter un comportement dont les effets juridiques cadrent avec les exigences posées par le législateur pour que se réalise le droit à la prestation (ATF non publié du 19.05.2006 [C 44/05] cons.3.2 et 3.3 et les nombreuses références doctrinales). S'agissant du devoir de conseils des assureurs (art.27 al.2 LPGA), l'assureur doit rendre la personne assurée attentive au fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations (ATF 131 V 472).
3. a) En l'espèce, le recourant ne conteste pas avoir été renseigné sur la portée pratique de l'inaptitude prononcée et sur les organismes auxquels il pouvait s'adresser dans la recherche d'un emploi approprié. Il ressort en effet d'un rapport d'examen médical, du 22 décembre 2006, du Dr L., spécialiste en médecine du travail à la CNA, que celui-ci a informé l'assuré qu'une décision d'inaptitude allait être prononcée pour tout contact avec le chrome, le cobalt et le formaldéhyde et qu'il lui a fortement déconseillé d'effectuer des travaux manuels en milieu humide, froid ou provoquant une forte sollicitation physico-chimique. Il l'a également instruit des conséquences d'une décision d'inaptitude et l'a invité à s'annoncer à l'AI en vue d'une aide au reclassement professionnel. Le recourant ne prétend pas non plus ne pas avoir été renseigné sur son droit à demander conseil à la CNA. Dans sa décision d'inaptitude du 9 janvier 2007, la division médecine du travail de la CNA a en effet indiqué à l'intéressé que la CNA La Chaux-de-Fonds se tenait à sa disposition pour toute question ou demande de conseils et a précisé que, si certaines conditions étaient remplies, il aurait droit à des prestations financières. Ce disant, elle s'est référée aux articles 82 à 89 OPA, qu'elle a, au surplus, remis à l'assuré en annexe à sa décision. Force est ainsi de constater que le recourant a été suffisamment renseigné sur son droit à obtenir des conseils. Dès lors, s'il éprouvait des difficultés pour orienter ses recherches d'emploi au regard de ses limitations, il lui appartenait de prendre conseil auprès de la CNA.
b) En revanche, si l'assuré a été informé, notamment lors d'un entretien à son domicile le 22 janvier 2007 (D.5/74), de son obligation de rechercher un emploi et de son droit éventuel à une indemnité pour changement d'occupation, il n'a pas été rendu expressément attentif aux conséquences de l'inobservation de cette obligation-là sur son droit à cette prestation-ci avant un nouvel entretien à son domicile le 22 octobre 2007. Or, avant de refuser des prestations pour le motif que l'assuré a violé son obligation de réduire son dommage, notamment par la réadaptation par soi-même, l'article 21 al.4 LPGA impose à l'assureur de lui adresser une mise en demeure écrite le rendant attentif aux conséquences juridiques de son refus et lui impartissant un délai de réflexion convenable. Le sens et le but de cette procédure est de rendre l'assuré attentif aux conséquences négatives possibles d'une attitude rénitente à collaborer, afin qu'il soit à même de prendre une décision en pleine connaissance de cause et, le cas échéant, de modifier sa conduite. Cette procédure de sommation constitue un préalable incontournable à une réduction ou à une suppression des prestations. Elle doit s'appliquer même lorsque l'assuré a manifesté de manière claire et incontestable qu'il n'entendait pas participer à une mesure de réadaptation (ATF 134 V 189 cons.2.3; ATF non publié du 13.06.2007 [I_552/06] cons.4.1) ou entreprendre une réadaptation par soi-même, qui prime (ATF non publié du 23.11.2004 [I.106/04] cons.4.2).
Contrairement à l'opinion de l'intimée, l'information donnée à l'assuré au cours de l'entretien du 22 octobre 2007 au sujet des conséquences du non-respect de l'obligation de tout entreprendre pour limiter le préjudice causé par la décision d'inaptitude ne satisfait pas aux exigences de la procédure de sommation. En outre, la volonté clairement exprimée par le recourant de ne rien entreprendre pour trouver un emploi ne la dispensait pas de procéder à la mise en demeure formelle requise par la loi.
Il s'ensuit que la décision entreprise doit être annulée et la cause renvoyée à l'intimée pour qu'elle statue à nouveau sur le droit du recourant à l'indemnité pour changement d'occupation, après avoir procédé à la sommation légale prévue à l'article 21 al.4 LPGA. Par ailleurs, elle veillera auparavant à donner suite à la demande de l'assuré de bénéficier de conseils personnels au sens de l'article 86 al.1 litt.a OPA.
4. H., qui est bénéficiaire de l'aide sociale depuis le 1er janvier 2006 remplit les conditions pour obtenir l'assistance judiciaire.
5. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite et, vue l'issue du litige, le recourant a droit à une indemnité de dépens (art.61 litt.a et g LPGA).
**Par ces motifs,
LA Cour des assurances sociales**
1. Annule la décision attaquée et renvoie la cause à la CNA pour qu'elle procède selon les considérants.
2. Accorde l'assistance judiciaire au recourant pour la présente procédure et désigne Me X, avocat à Neuchâtel, en qualité d’avocat d’office.
3. Statue sans frais.
4. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 1'000 francs à la charge de l'intimée, payable en main de l'Etat.
Neuchâtel, le 3 septembre 2008
Art. 21 LPGA
1 Si l’assuré a aggravé le risque assuré ou en a provoqué la réalisation intentionnellement ou en commettant intentionnellement un crime ou un délit, les prestations en espèces1 peuvent être temporairement ou définitivement réduites ou, dans les cas particulièrement graves, refusées.
2 Les prestations en espèces dues aux proches ou aux survivants de l’assuré ne sont réduites ou refusées que si ceux-ci ont provoqué la réalisation du risque intentionnellement ou en commettant intentionnellement un crime ou un délit.
3 Dans la mesure où des assurances sociales ayant le caractère d’assurance de perte de gain ne prévoient aucune prestation en espèces pour les proches, les prestations en espèces ne peuvent être réduites en vertu de l’al. 1 que de moitié. Pour l’autre moitié, la réduction prévue à l’al. 2 est réservée.
4 Les prestations peuvent être réduites ou refusées temporairement ou définitivement si l’assuré se soustrait ou s’oppose, ou encore ne participe pas spontanément, dans les limites de ce qui peut être exigé de lui, à un traitement ou à une mesure de réinsertion professionnelle raisonnablement exigible et susceptible d’améliorer notablement sa capacité de travail ou d’offrir une nouvelle possibilité de gain. Une mise en demeure écrite l’avertissant des conséquences juridiques et lui impartissant un délai de réflexion convenable doit lui avoir été adressée. Les traitements et les mesures de réadaptation qui présentent un danger pour la vie ou pour la santé ne peuvent être exigés.
5 Si l’assuré subit une mesure ou une peine privative de liberté, le paiement des prestations pour perte de gain peut être partiellement ou totalement suspendu à l’exception des prestations destinées à l’entretien des proches visées à l’al. 3.
1 Rectifié par la Commission de rédaction de l’Ass. féd. [art. 33 LREC – RO 1974 1051].
Art. 27 LPGA
Renseignements et conseils
1 Dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d’exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations.
2 Chacun a le droit d’être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela les assureurs à l’égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations. Le Conseil fédéral peut prévoir la perception d’émoluments et en fixer le tarif pour les consultations qui nécessitent des recherches coûteuses.
3 Si un assureur constate qu’un assuré ou ses proches ont droit à des prestations d’autres assurances sociales, il les en informe sans retard.
Art. 82 OPA
Le travailleur qui est définitivement ou temporairement exclu d’un travail peut demander conseil à la CNA. Celle-ci doit le renseigner de manière complète sur la portée pratique de l’exclusion et lui indiquer les organismes auxquels il peut s’adresser dans la recherche d’un emploi approprié.