Recevabilité et objet d'une action en matière de classification de fonctions dans l'échelle des traitements de l'administration cantonale. Frais de la procédure.

Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact

N° dossier: TA.2007.179

Autorité: CDP

Date décision: 14.01.2009

Publié le: 19.03.2009

Revue juridique: RJN 2009, P.237

Titre: Recevabilité et objet d'une action en matière de classification de fonctions dans l'échelle des traitements de l'administration cantonale. Frais de la procédure.

Résumé:

**Dans le domaine de l'évaluation de fonctions, le juge n'intervient qu'avec retenue. Il lui appartient de vérifier la régularité de la procédure suivie, l'absence d'abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité compétente, voire l'absence d'une inégalité de traitement, pour autant que l'existence d'une discrimination soit rendue vraisemblable.

Une demande qui tend prioritairement à obtenir l'accès aux documents officiels ayant servi à la classification de fonctions relève de la loi sur la transparence des activités étatiques (LTAE) et non de l'action de droit administratif au sens de l'article 58 litt.a LPJA.

Le principe, jugé applicable à l'action de droit administratif exercée dans le cadre des rapports de service, selon lequel la procédure est onéreuse lorsque la valeur litigieuse dépasse le seuil de 40'000 francs n'est pas applicable lorsque la valeur litigieuse n'est pas déterminable.**

Articles de loi:

Art. 47 al. 4 LPJA Art. 58 litt. a LPJA

Réf. : TA.2007.179-FONC

A. Y. et B. ont été engagés par l'Ecole supérieure Z. respectivement en qualité de technicien en électronique, le 1er septembre 1994, et de magasinier, le 3 janvier 2001. Par courrier du 6 décembre 2004, le service des ressources humaines et la commission de l'Ecole supérieure Z. leur ont fait part que, dès le 1er janvier 2005, l'Ecole supérieure Z aurait un statut cantonal, que leurs fonctions seraient transférées à l'Etat et que les rapports de service seraient régis par la législation cantonale sur le statut de la fonction publique, ce qui impliquait qu'ils soient mis au bénéfice d'une nomination par le Conseil d'Etat. Nommés par arrêtés du 25 janvier 2005, Y. et B. ont été informés, le 23 décembre 2005, de la classification de leur fonction respective, à savoir la classe 3 pour celui-ci (magasinier) et la classe 5 pour celui-là (technicien en électronique).

Par l'intermédiaire du Syndicat S., les prénommés ont demandé, le 27 juin 2006, la réévaluation de leurs fonctions. Ils ne comprenaient en effet pas quels motifs avaient justifié la classification différente de fonctions auparavant classées ensemble dans l'échelle de traitement de l'Ecole supérieure Z., à savoir technicien (cl.5) et technicien en informatique (cl.6) d'une part, magasinier (cl.3) et technicien-intendant – nouvelle appellation de "préparateur" – (cl.4) d'autre part. Après avoir été informés, le 24 octobre 2006, que ces fonctions allaient faire l'objet d'un nouvel examen en date du 7 novembre 2006, Y. et B. ont reçu chacun, en novembre 2006, une nouvelle "spécification de fonction" et, le 2 mai 2007, un arrêté confirmant leur nomination dès le 1er janvier 2005 et les mettant au bénéfice du traitement de la classe 5 pour l'un et de la classe 3 pour l'autre, avec effet au 1er janvier 2006.

B. B. et Y. interjettent recours devant le Tribunal administratif contre ces deux arrêtés, en concluant, sous suite de frais et dépens, à leur annulation, à ce qu'il leur soit donné accès au dossier ainsi qu'à tous documents utiles, à ce que leur cause soit instruite et à ce qu'il soit statué sur la collocation de leurs fonctions. Si la voie du recours ne devait pas être ouverte, ils sollicitent la conversion de leur recours en action de droit administratif, en rappelant que l'accès à un tribunal leur est garanti par l'article 6 § 1 CEDH. Ils demandent la reprise ab ovo de la procédure d'évaluation, ainsi que la tenue de débats publics, et requièrent la production d'un dossier complet.

C. Dans sa réponse, le Conseil d'Etat conclut à l'irrecevabilité du recours et à ce que celui-ci soit traité comme une action de droit administratif et que celle-ci soit rejetée, sous suite de frais et dépens. Il soutient tout d'abord que l'article 6 § 1 CEDH n'est pas applicable. Il rappelle ensuite que, pour autant qu'elles ne tombent pas dans l'arbitraire et qu'elles respectent l'égalité de traitement, les autorités compétentes en matière d'évaluation de fonctions sont en droit de choisir les éléments qu'elles considèrent comme pertinents pour la fixation de la rémunération de leurs employés. Décrivant le processus suivi par le service des ressources humaines (SRH) en matière d'évaluation et de classification des fonctions, il relève que les fonctions des demandeurs ont été décrites et classées en respectant strictement cette procédure, qu'une seconde évaluation a confirmé les résultats obtenus et que les classifications qui en ont résulté sont justes et équitables.

D. Dans leur mémoire de réplique, les demandeurs relèvent que l'objet principal de leur action est de pouvoir consulter leur dossier en intégralité. Ils mettent par ailleurs en cause la conformité de la procédure suivie pour le motif que leur supérieur hiérarchique n'a pas participé à la description de leurs fonctions, qu'il n'a pas validé les classifications et que la seconde évaluation a été réalisée sur la base de nouveaux cahiers des charges qui n'ont jamais été portés à leur connaissance. Ils ajoutent que la description de leurs fonctions ne correspond pas à leur activité réelle et que celle-ci se rapproche davantage de l'activité de technicien en informatique pour Y. et de l'activité de technicien-intendant pour B. Ils maintiennent leur réquisition tendant à obtenir leur dossier personnel complet, le questionnaire utilisé pour leurs fonctions, les cahiers des charges des fonctions d'employé technique, de technicien, de magasinier, de préparateur et de technicien-intendant, l'échelle de pondération utilisée, ainsi que l'évaluation faite et le détail de la pondération opérée.

Dans sa duplique, le défendeur revient plus en détail sur le processus d'évaluation, notamment la pondération des facteurs et sous-facteurs et son caractère confidentiel, sur l'absence du supérieur hiérarchique des demandeurs dans certaines phases de l'évaluation et sur le contenu de leur cahier des charges. En ce qui concerne les réquisitions, il est d'avis que les cahiers des charges et les descriptions des autres fonctions que celles des demandeurs n'ont pas à être produits, de même que l'échelle de pondération ou encore l'évaluation des fonctions en cause. Il ajoute que si la production des évaluations des fonctions des demandeurs était ordonnée, celles-ci devraient être tenues confidentielles en raison d'un intérêt public manifeste.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Après avoir considéré que l'action de droit administratif n'était pas recevable en matière de fixation du traitement des fonctionnaires, laquelle relevait de la procédure de recours (v. RJN 1994, p.259), et postérieurement à une modification législative intervenue avec effet au 31 décembre 1995 (art.28 al.2 LPJA; v. FO 1995 no 51), le Tribunal administratif a considéré que cette pratique devait être abandonnée et il a admis que tout litige relatif au traitement des fonctionnaires est un litige qui porte sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service au sens de l'article 58 litt.a LPJA dont il peut être saisi par la voie de l'action (ATA du 29.03.2004 dans la cause S. [TA.2002.136], v. aussi ATA du 30.04.2007 dans la cause C. [TA.2007.6] et du 09.11.2006 dans la cause J. [TA.2006.280]).

La conversion du recours en action étant possible en l'occurrence, rien ne s'oppose à ce que la Cour de céans traite l'acte déposé comme une action de droit administratif au sens de l'article 60 al.1 LPJA.

2. L'évaluation de fonctions déterminées en relation avec d'autres fonctions ou sur la base d'exigences précises ne peut jamais être réalisée de manière objective et neutre, mais contient, par la force des choses, une grande part d'appréciation, dont la concrétisation dépend de la façon dont une certaine tâche est perçue par la société, respectivement par l'employeur (ATF 125 II 385 cons.5b et les références citées). Le point de savoir si différentes activités doivent être considérées comme étant de même valeur dépend d'estimations qui peuvent conduire à des résultats différents (ATF 129 I 161 cons.3.2). L'autorité compétente dispose sur ce point d'un grand pouvoir d'appréciation (ATF 125 II 385 cons.5b). Tant qu'elle ne tombe pas dans l'arbitraire et qu'elle respecte le principe de l'égalité de traitement, elle peut choisir, parmi la multitude de critères envisageables, les éléments qu'elle considère comme pertinents pour la fixation de la rémunération de ses employés (ATF 129 I 161 cons.3.2 et les arrêts cités). Dans ce domaine, à l'instar du Tribunal fédéral, le Tribunal administratif n'intervient qu'avec retenue (ATF du 30.10.2007 [1C_245/2007] cons.2.1 et la jurisprudence citée). Il lui incombe de vérifier la régularité de la procédure suivie et l'absence d'abus du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité compétente, sans se substituer à cette dernière.

Il s'ensuit que dans la mesure où les demandeurs attendent de la Cour de céans – qui n'est pas une instance qualifiante – qu'elle procède à une nouvelle évaluation de leur fonction respective, leur demande n'est pas recevable.

3. a) A supposer qu'il faille considérer que les demandeurs reprochent au défendeur d'avoir créé une inégalité de traitement en évaluant de manière différente des fonctions auparavant rangées dans la même classe de traitement, on rappellera qu'en cette matière, la Cour de céans, à l'instar du Tribunal fédéral, fait également preuve d'une certaine réserve. Les autorités cantonales disposent en effet d'un large pouvoir d'appréciation, particulièrement en ce qui concerne les questions d'organisation et de rémunération. Le juge doit observer une retenue particulière lorsqu'il s'agit non seulement de comparer deux catégories d'ayants droit mais de juger tout un système de rémunération; il risque de créer de nouvelles inégalités s'il cherche à atteindre l'égalité en ne tenant compte que de deux catégories d'employés (ATF non publié du 10.03.2005 [2P.228/2004] cons.4.2 et les références citées).

b) Afin d'éviter que des actions ne soient introduites à la légère, on peut exiger, avant de mettre le fardeau de la preuve à la charge de l'employeur, que la prétendue victime apporte quelques indices qui rendent vraisemblable l'existence d'une discrimination. Cette règle spéciale – qui prévaut en matière d'égalité de salaire entre hommes et femmes et peut s'appliquer par analogie en la circonstance – trouve sa justification dans la nécessité de corriger l'inégalité de fait résultant de la concentration des moyens de preuve en mains de l'employeur. Le juge n'a pas à être convaincu du bien-fondé des arguments avancés; il doit simplement disposer d'indices objectifs suffisants pour que les faits allégués lui paraissent vraisemblables, sans pour autant exclure qu'il puisse en aller différemment. Lorsqu'une discrimination a été rendue vraisemblable, le fardeau de la preuve incombe à l'employeur (ATF non publié du 03.09.2007 [2A.730/2006] cons.4.2).

c) Est en cause, en l'occurrence, la classification des fonctions des demandeurs au sein de l'échelle des traitements de l'administration cantonale. Ceux-ci semblent ne pas exclure une discrimination du fait de la collocation de leurs fonctions (technicien [en électronique] et magasinier) dans des classes de traitement différentes de celles de deux autres fonctions avec lesquelles elles étaient auparavant respectivement placées (technicien en informatique et technicien-intendant). Attendu que l'échelle des traitements de l'Ecole supérieure Z. ne contenait que 6 classes alors que celle de l'administration cantonale en compte 16, le fait que des fonctions précédemment classées de manière semblable ne le soient plus ne rend pas encore vraisemblable une discrimination. Par ailleurs, chaque fonction de l'administration cantonale neuchâteloise est évaluée selon un système d'évaluation générique commun à toutes les fonctions (questionnaire générique) et un système d'évaluation spécifique (questionnaire spécifique) qui dépend de la mission prédéfinie à laquelle chaque fonction est rattachée (administrative; de gestion; scientifique et technique; d'entretien; d'aide individuelle et collective; de surveillance et de sécurité; d'enseignement et de formation; judiciaire). Le questionnaire (générique et spécifique) à choix multiple (QCM) comporte 25 questions regroupées en facteurs et sous-facteurs. Une pondération est attribuée à chaque facteur, sous-facteur, question et réponse. Chaque fonction, qui est décrite, dans un premier temps, sur la base de son cahier des charges (rôles attendus), puis au moyen du QCM et de sa pondération, produit un score d'évaluation qui détermine sa classe de traitement (1 à 16). Or, les demandeurs ne critiquent pas, dans son principe, le système d'évaluation mis en place et ils ne contestent ni le contenu de leur propre cahier des charges, n'indiquant pas en quoi il ne correspondrait pas à leur activité réelle, ni surtout la description de leur propre fonction réalisée sur la base du QCM, documents dont ils avaient pourtant connaissance. Il est ainsi sans pertinence de soutenir, comme ils le font, que les fonctions de technicien (cl.5) et de magasinier (cl.3) se rapprocheraient respectivement de celles de technicien en informatique (cl.6) et de technicien-intendant (cl.4), ce d'autant qu'ils se gardent bien de préciser en quoi ils occuperaient une fonction comparable qui justifierait qu'ils soient traités de manière semblable. Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite à leur réquisition tendant à obtenir les cahiers des charges d'autres fonctions que la leur, le caractère prétendument discriminatoire de la classification de leur fonction n'ayant pas été rendu vraisemblable.

4. Dans leur mémoire de réplique, les demandeurs laissent entendre que la procédure d'évaluation n'aurait pas été régulièrement suivie dans leur cas puisque, contrairement à la procédure prévue, leur supérieur hiérarchique (intendant), dont ils demandent l'audition, n'aurait pas participé à certaines phases de l'évaluation de leur fonction (6 [description de la fonction], 6a [description de la fonction] et 10 [contrôle de la classification]), ce qui en aurait faussé le résultat, et il n'aurait pas, par la suite, participé à la réévaluation de novembre 2006. Pour sa part, le défendeur relève que l'intendant a participé aux deux processus d'évaluation mais qu'en revanche, il n'a pas sanctionné la classification des fonctions pour des raisons dont on peut s'abstenir d'examiner la pertinence. Il ne suffit en effet pas de soutenir que l'absence de l'intendant à certaines phases de la procédure d'évaluation de la fonction aurait faussé celle-ci. Encore faut-il démontrer en quoi cette évaluation aurait été différente s'il avait été là, ce que les demandeurs s'abstiennent de faire. Il appert ainsi que l'audition de l'intendant n'est pas déterminante pour la résolution du litige et qu'il ne sera pas donné suite à ce moyen de preuve.

5. A la lecture de leurs mémoires et au regard des conclusions que prennent les demandeurs, il apparaît que le litige porte prioritairement sur la question de leur droit d'accéder à certains documents officiels relatifs au système d'évaluation et de description des fonctions de l'administration cantonale neuchâteloise. Ils relèvent en effet que "l'objet principal de leur action est précisément de pouvoir consulter leur dossier en intégralité, y compris les questionnaires d'évaluation générique et spécifique, les critères d'évaluation pour la nouvelle classification des fonctions d'employé technique, technicien, magasinier, préparateur et technicien-intendant, l'échelle de pondération utilisée, ainsi que tous documents permettant de comprendre comment cette échelle a été appliquée". Ils se plaignent de ne jamais avoir "reçu, en dépit de demandes répétées, (…) les documents qui leur auraient permis de comprendre leur classification et de dissiper tout doute à ce sujet, aussi bien qu'à la méthode employée". L'action engagée par les demandeurs tend donc à obtenir la production de pièces relatives à la procédure d'évaluation de leurs fonctions respectives afin de vérifier que celles-ci ont été correctement évaluées et décider en connaissance de cause de l'opportunité de contester leur classification pour le motif qu'elles seraient discriminatoires au regard de celle des fonctions de technicien en informatique et de technicien-intendant. A ce stade, la classification des fonctions des demandeurs n'est donc pas à proprement parler litigieuse, ceux-ci précisant d'ailleurs avoir engagé la présente procédure sans avoir pu en mesurer les risques potentiels, faute d'avoir eu accès aux documents pertinents. L'objectif visé relève donc davantage de la procédure d'accès aux documents officiels au sens de l'article 26 de loi sur la transparence des activités étatiques (LTAE) – qui implique une demande adressée à l'autorité qui a émis le document officiel – que de l'action de droit administratif portant sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service des agents de l'Etat au sens de l'article 58 al.1 litt.a LPJA, qui apparaît, en l'espèce, sinon sans véritable objet du moins prématurée.

6. L'article 6 § 1 CEDH garantit notamment le droit à la tenue d'une audience publique lorsque sont en jeu des "droits et obligations de caractère civil". Il ne vise pas seulement les contestations de droit privé au sens étroit – à savoir les litiges entre particuliers ou entre les particuliers et l'Etat agissant au même titre qu'une personne privée –, mais aussi les actes administratifs adoptés par une autorité dans l'exercice de la puissance publique, pour autant qu'ils produisent un effet déterminant sur des droits de caractère civil (ATF 130 II 425 cons.2.2, p.429-430 et les références). L'obligation d'organiser des débats publics présuppose une demande formulée de manière claire et indiscutable (ATF du 06.03.2007 [2P.257/2006] cons.2.3 et la référence).

En l'espèce, les demandeurs ont requis du Tribunal administratif qu'il reprenne ab ovo la procédure d'évaluation de leur fonction et que, dans ce cadre, il tienne des débats publics. Dans la mesure où la Cour de céans s'est déclarée incompétente pour procéder à l'évaluation et à la description de fonctions de l'administration cantonale (cons.2), la demande de débats publics n'a pas d'objet.

7. Il suit des considérants qui précèdent que, dans la mesure où elle est recevable, la demande doit être rejetée, sans qu'il soit nécessaire d'administrer aucune des preuves proposées par les parties.

Vu l'issue de la cause et l'absence de valeur litigieuse déterminable (ATA du 25.03.2008 dans la cause P. [TA.2007.81] cons.6), la procédure est gratuite conformément à la pratique du Tribunal administratif en matière de rapports de service de la fonction publique (art.47 al.4 LPJA).

Il n'y a en outre pas lieu à allocation de dépens (art.48 al.1 LPJA a contrario; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.217).

**Par ces motifs,

LA Cour de droit public**

1. Rejette la demande dans la mesure où elle est recevable.

2. Statue sans frais et n'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 14 janvier 2009

Art. 6 CEDH

Droit à un procès équitable

1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.

2. Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.

3. Tout accusé a droit notamment à :

a)

être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu’il comprend et d’une manière détaillée, de la nature et de la cause de l’accusation portée contre lui;

b)

disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense;

c)

se défendre lui-même ou avoir l’assistance d’un défenseur de son choix et, s’il n’a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d’office, lorsque les intérêts de la justice l’exigent;

d)

interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l’interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge;

e)

se faire assister gratuitement d’un interprète, s’il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l’audience.