Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: TA.2006.208
Autorité: TA
Date décision: 24.05.2007
Publié le: 14.04.2008
Revue juridique: RJN 2007, P.201
Titre: Responsabilité de la collectivité publique. Action de droit administratif et compétence du Tribunal administratif. Distinction entre droit privé et droit public.
Résumé:
**La législation cantonale neuchâteloise a adopté le régime de la responsabilité exclusive de l'Etat, de type objective, pour le dommage ou le tort moral causé par les fonctionnaires et employés publics dans l'exercice de leur charge. La procédure prévue dans la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents n'est toutefois applicable que si l'acte dommageable est régi par le droit public. Le régime est de droit public si l'activité administrative a un caractère de souveraineté, procède de l'exercice de la puissance publique ou si elle a une fonction proprement étatique. En revanche, les activités de l'Etat qui poursuivent un but lucratif impliquent l'application des règles ordinaires du droit privé. Tel est le cas de la gestion des installations d'un camping par une commune.
En l'espèce, le différend survenu entre le demandeur, locataire d'une parcelle du camping, et la commune, propriétaire de cette parcelle, est lié au contrat de bail conclu entre les parties. Un tel litige n'est dès lors pas du ressort du Tribunal administratif et doit être réglé selon les règles ordinaires de droit privé.**
Articles de loi:
Art. 5 ALRESP Art. 21 al. 1 ALRESP Art. 61 CO Art. 58 litt. g LPJA
Réf. : TA.2006.208-RESP
A. X. est locataire depuis 1987 de la parcelle no 15 du camping Z., sur laquelle est installée sa caravane. Le 13 décembre 2002, la Commune Y., propriétaire et bailleur, a passé un nouveau contrat avec lui. Ce contrat prévoyait notamment que, sous réserve d'une dérogation accordée par le bailleur, la vente des installations existantes sur la parcelle, de même que toute cession de bail, étaient interdites (article 13, 16).
Désireux de vendre sa caravane en 2003, l'intéressé a mandaté le Bureau E. SA pour qu'il estime la valeur du bien. L'expert a conclu dans son rapport du 24 juillet 2003 à une valeur de 10'000 francs, en réservant une légère plus-value en raison de la situation privilégiée de la caravane. Le 12 décembre 2003, X. a informé la commune qu'il avait vendu sa caravane. Dans un courrier du 8 janvier 2004, la Commune Y. a rappelé à l'intéressé la teneur de l'article 16 du contrat de bail, a constaté l'absence de demande de dérogation et a refusé le transfert du bail. X. a tenté en vain de trouver une solution à l'amiable avec la commune, ce qui l'a conduit, d'entente avec l'acheteur, à résilier le contrat de vente.
X. a relancé la commune en septembre 2004 afin de pouvoir vendre son bien. Un nouvel acheteur a finalement été trouvé et les parties se sont entendues, après plusieurs échanges de correspondances, pour procéder à la vente de la caravane et au transfert du bail au mois de juillet 2005.
Par courrier du 24 novembre 2005, X. a réclamé à la commune le remboursement d'un montant total de 8'851.65 francs, plus intérêts. Il soutient que la commune, par son refus de ratifier la vente de décembre 2003, a entraîné des frais inutiles et a ainsi engagé sa responsabilité, au sens de la loi cantonale sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents (LResp). La commune a refusé d'entrer en matière.
B. Par demande du 21 juin 2006, X. ouvre action devant le Tribunal administratif, concluant à ce que la Commune Y. soit condamnée à lui verser la somme totale de 8'851.65 francs, plus intérêts à 5 %. Il relève qu'en 2003, il s'était renseigné auprès d'agents de la commune afin de déterminer la procédure qu'il fallait suivre pour vendre sa caravane, et que les fonctionnaires l'avaient induit en erreur, en particulier ne l'avaient pas informé de la nécessité de requérir une dérogation, conformément à l'article 16 du contrat de bail. Il considère qu'en application du principe de la protection du droit à la bonne foi – selon lequel un renseignement erroné de l'administration peut obliger celle-ci, sous certaines conditions, à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur –, la commune devait lui accorder la dérogation et ratifier la vente de décembre 2003, même si la procédure n'avait pas été respectée. Le refus injustifié de la commune l'a contraint, d'une part, d'annuler la vente et, d'autre part, de continuer de louer la parcelle en 2004, ce qui a entraîné des frais qui auraient pu être évités. La commune a en conséquence engagé sa responsabilité, conformément à l'article 5 LResp, qui prévoit que la collectivité publique répond du dommage causé sans droit à un tiers par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions.
C. La Commune Y. conclut à l'irrecevabilité de la demande, en soutenant que le litige relève exclusivement du droit privé. Subsidiairement, elle conclut au rejet de la demande. Les parties ont répliqué et dupliqué.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. a) Selon l'article 61 al.1 CO, la législation cantonale peut déroger aux dispositions du code des obligations en ce qui concerne la responsabilité encourue par des fonctionnaires et employés publics pour le dommage ou le tort moral qu'ils causent dans l'exercice de leur charge. Cette disposition habilite les cantons à soustraire au droit privé fédéral et à soumettre à des règles de droit public cantonal la responsabilité de la collectivité publique, de ses magistrats et fonctionnaires (ATF 122 III 101 cons.2a/bb et les références citées). L'article 61 al.2 CO exclut toutefois cette possibilité lorsqu'il s'agit d'actes se rattachant à l'exercice d'une industrie, par quoi il faut entendre une activité qui ne relève pas des tâches de l'Etat.
En l'espèce, le canton de Neuchâtel a adopté le régime de la responsabilité exclusive de l'Etat, de type objective (art.5 al.1 LResp), avec action récursoire contre l'agent gravement fautif (art.12 ss LResp) pour tous les actes régis par le droit public. La demande doit être déposée au Tribunal administratif (art.58 litt.g LPJA, en relation avec art.21 al.1 LResp) dans un certain délai (art.11 al.2 et 3 LResp), si la requête préalable auprès de la collectivité publique n'aboutit pas (art.11 LResp). La responsabilité de l'Etat ou de la collectivité publique n'est toutefois engagée au sens de cette loi que si l'acte dommageable est régi par le droit public. Il faut donc qu'il existe des motifs liés aux caractéristiques des tâches publiques. Il n'y a en effet aucune raison que l'Etat ne soit pas soumis aux mêmes règles que toute autre personne lorsque son activité ne présente aucune spécificité. En conséquence, si la relation au cours de laquelle le dommage s'est produit n'est pas régie par le droit public, ce sont les règles ordinaires du droit privé qui s'appliquent. La responsabilité de l'Etat à raison des actes de ses agents sera ainsi soumise aux articles 55 ou 101 CO, les cantons n'étant pas autorisés à légiférer en la matière (art.61 al.2 CO ci-dessus; Moor, Droit administratif, vol.II, 2e éd., p.705 ss, 728; ** Grisel**, Traité de droit administratif, p.797).
Selon les critères définis par la jurisprudence, le régime est de droit public si l'activité administrative a un caractère de souveraineté, procède de l'exercice de la puissance publique (ATF 113 II 424), ou encore si elle a une fonction proprement étatique (Moor, op.cit., p.707 et les références). Il faut ainsi que le lésé soit dans un rapport de subordination avec l'Etat ou la commune. En revanche, les activités publiques qui poursuivent un but lucratif impliquent l'application du droit privé (ATF 126 III 370 cons.7b, 113 II 424). Tel est par exemple le cas de la gestion et la surveillance par la commune d'une piscine communale (ATF 113 II précité, p.426 cons.1a).
b) En l'espèce, la commune Y. est propriétaire du terrain sur lequel est exploité le camping Z. La gestion des installations, respectivement la location des parcelles du camping n'entrent pas dans le cadre d'une activité étatique ayant un caractère de souveraineté, ne procèdent pas de l'exercice de la puissance publique et ne peuvent pas être considérées comme une fonction proprement étatique. Il n'est en outre pas contesté que le différend survenu entre le demandeur (locataire) et la défenderesse (bailleur) est lié au contrat de bail, que les parties ont conclu le 13 décembre 2002. La relation au cours de laquelle le dommage allégué s'est produit n'est dès lors pas régie par le droit public, de sorte que ce sont les règles ordinaires du droit privé qui s'appliquent et non pas la loi cantonale sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents. En conséquence, le Tribunal administratif n'est pas compétent pour connaître de la cause.
2. La demande doit ainsi être déclarée irrecevable. Les frais de la cause doivent être mis à la charge du demandeur qui succombe (art.47 al.1 LPJA par analogie), mais réduits en raison du fait que la cause n'aboutit pas à un jugement au fond (art.12 de l'arrêté concernant le tarif des frais de procédure). Des dépens ne peuvent pas être alloués à une collectivité publique (art.48 LPJA a contrario).
**Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF**
1. Dit que la demande est irrecevable.
2. Met à la charge du demandeur un émolument de décision de 500 francs et les débours par 50 francs, montants déduits de l'avance de frais de 880 francs, le solde lui étant restitué.
3. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens.
Neuchâtel, le 24 mai 2007
Art. 61 CO
H. Responsabilité des fonctionnaires et employés publics1
1 La législation fédérale ou cantonale peut déroger aux dispositions du présent chapitre, en ce qui concerne la responsabilité encourue par des fonctionnaires et employés publics pour le dommage ou le tort moral qu'ils causent dans l'exercice de leur charge.
2 Les lois cantonales ne peuvent déroger aux dispositions du présent chapitre, s'il s'agit d'actes commis par des fonctionnaires ou des employés publics et se rattachant à l'exercice d'une industrie.
1 Nouvelle teneur selon le ch. 2 de l'annexe à la loi du 19 déc. 2003 sur la signature électronique, en vigueur depuis le 1er janv. 2005 (RS 943.03).
Etat le 1er mai 2007